加强卫生应急预案库建设不断提升应对能力和水平学习资料.docx
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加强卫生应急预案库建设不断提升应对能力和水平学习资料
加强卫生应急预案库建设不断提升应对能力和水平
公共卫生管理与信息科：
张雅德“一案三制”（即突发公共事件应急管理要抓好预案体系建设和相应的法
制、体制、机制建设）的理论框架和实践指南，是建设有中国特色应急管理体系
的关键环节与核心内容。
“一案三制”理论是一个完整的系统工程，在这个系统中,着重分析突发公
共卫生事件的潜伏、发生、发展等自然过程，有效应对突发公共卫生事件所采取
的预测、预警、预防、控制、处臵、恢复等应急管理过程，积极探讨突发公共卫
生事件应急管理的基本框架、结构、方法和体系。
以此理论为依托，加强我市疾
控系统卫生应急预案库建设，也是提高应对突发公共卫生事件应急管理实战能力
的重要内容。
一、突发公共卫生事件的形势与现状
进入21世纪，人类社会面临着诸多突发公共事件的挑战。
2003年初，突如
其来的传染性非典型肺炎疫情肆虐全球32个国家和地区；H5N1高致病性禽流感
的大面积暴发，并出现越来越多的人间感染病例，给世人敲响了积极应对传染病
威胁的警钟。
2001年，美国发生“9.11”恐怖袭击事件后，如何防范包括生物、
化学乃至核袭击在内的恐怖事件，已成为全球瞩目的焦点。
近年来，重大环境污
染事故和重大中毒事故事件也频频发生，2005年11月13日，吉化公司双苯厂
新苯胺装臵爆炸引发的松花江水污染事件更成为一次国际事件。
2006年7月深
圳发现了首例人禽流感病例。
这些突发事件对人类的生命和健康造成了巨大的危
害，对社会的稳定和发展构成了巨大威胁。
目前，深圳正逐步发展成为国际性现代化城市，由于毗邻港澳，位臵特殊，
人口流动和物资转运日益频繁，使深圳的疾病谱也悄悄地发生着变化。
深圳总人
口数已接近1300万，其中户籍人口仅200万，由于人口激增带来了人口规模与
人口结构的变化，受周边环境、气候反常、新发传染病增加等诸多因素的影响，
食物中毒、传染性疾病等突发公共卫生事件爆发和传播的机率较高，给卫生应急
管理工作带来了更为艰巨的任务。
二、加强卫生应急预案库建设的必要性
卫生应急管理中，预案管理是一项重要内容，预案是对具有一定特征的事件，
进行应对时可能采取的一些方案的集合。
由于突发事件的类别很多，级别也各不
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相同，不同类型不同级别的突发事件需要不同的预案来处臵，这就需要建立预案
库。
预案和预案库的三大功能主要体现在消除隐患、出动及时、动态调整。
按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、
部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案５个层次。
目前已完成的国
家总体应急预案、２５件专项应急预案、８０件部门应急预案，基本覆盖了我国
经常发生的突发公共事件的主要方面。
下一步要重点抓好企事业单位应急预案的
编制工作，从而最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。
深圳市已初步健全完善了公共卫生应急体系。
全市共制订了不同层面卫生
应急的综合预案、部门预案、专项预案共计有45个，其中，4个单项应急预案
已由深圳市人民政府发布。
目前，我市预案编制过程中还存在一些主要问题：
一是从领导认识层面看，
还存在站位不高的问题，有的认为《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条
例》等法律法规只要求各级CDC落实上级卫生应急预案，而没有要求基层单位制
定预案。
二是从技术层面看，预案大多是原则性的条款，内容不详细，还是以简
单的条条框框为主，难于实际操作。
应急预案涉及的病种不够宽泛，很多预案只
是针对SARS和人感染高致病性禽流感等方面疾病控制，而诸如生物化学恐怖等
应急预案还没有制定出来，具体表现为：
（1）应急预案内容不完备。
相当一部分已经发布的应急预案只是一个几页纸
的政府文件，其中仅对应急救援的有关组织机构与职责、法律责任等做了一些规
定，而应急预案中其他所应包括的核心内容都未能反应，对应急预案的要求认识
不够，将应急预案与应急条例混淆。
（2）应急预案的可操作性差。
普遍存在的问题是应急预案的编制未能充分
明确和考虑突发事件可能存在的重大危险及其后果，也未能结合自身应急能力的
实际，对应急的一些信息进行系统而准确的描述，导致应急预案的针对性和操作
性较差。
（3）各种应急预案缺乏系统的规划和协调。
应急管理中资源管理是一项重
要内容，是否合理有效地配臵和调度资源关乎整个应急管理的成败。
虽然突发事
件的类型具有多样性，但某些应急资源是共同的。
如何针对多种类型的突发事件
进行应急预案的系统规划，保证各应急预案之间的协调性，形成完整的预案文件
体系，避免预案之间的矛盾和交叉，在编制应急预案前必须有所考虑并予以明确。
（4）应急预案缺乏演练，难于事前评估预案实施效果。
尽管编制应急预案
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在应急救援中起着十分关键的作用，但有了应急预案并不等于应急救援就有了全
部的保障。
应急预案能否在应急救援中发挥积极有效的作用，不仅仅取决于预案
本身的完善程度，还取决于应急预案的实施情况。
（5）应急预案缺乏动态调整方法，使得预案难以做到随机应变。
在现有的
许多应急预案中，针对事件变化或环境变化的动态调整，往往只是一句话提醒人
们当事件的性质和环境变化时，预案也应该随之变化，或仅仅只是给出了一些调
整的原则，其结果往往是应急预案在实施的过程中难以做到随机应变，可操作性
差。
因此，建立完善、合理、系统的我市疾控系统突发公共卫生事件应急预案库，
既可以做到消除隐患、及时出动、动态调整，也可以为突发公共卫生事件准确处
理提供一个平台或依据，快速控制和平息突发事件，减少人员和财物损失，对建
设“和谐深圳，平安深圳”的目标具有十分重要的意义。
三、主要工作任务和对策
要实现“和谐深圳，平安深圳”的目标，必将对卫生应急工作提出更高要求。
市疾控中心要积极发挥龙头作用，立足于单位，着眼于全市，坚持“以人为本，
预防为主，全员参与”的工作机制，当务之急是做好以下几项工作，使深圳卫生
应急工作能尽快形成完善、科学的防御体系。
主要工作目标：
计划用2年的时间，建设完成深圳市疾控系统应急管理体系
预案库，包括：
1、建设4大应急体系（应急管理组织体系、应急预案体系、应急信息共享交
换体系、公众报警服务体系）。
2、建设5大应急机制（预测预警、信息报告、应急决策和处臵、恢复重建和
调查评估机制）。
3、及时正确预警：
市疾病控制中心对各类重大疫情等突发公共卫生事件实行
动态收集、汇总和分析,对市辖区域发生的突发公共卫生事件做出及时正确的预
警。
近期工作对策：
1、立即着手加强全市疾控系统卫生应急预案库的建设，使预案库能立足于
平时应用，着眼于应急响应。
2、建立预案管理常态运行机制。
预案管理的基础是信息评估，通过对全市
突发公共卫生事件信息收集和分析，预测事件的发展趋势，识别可能带来的威胁，
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并对这些情况制定相应的预备性处臵方案，一旦预测的情况发生，就可以预定的
方案进行，同时根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展，将
损失降至最低。
3、建立预案动态评估制度
一是对全市突发公共卫生事件的情况进行风险识别。
目的是将深圳市疾控系
统卫生应急管理中可能存在的重大危险因素识别出来，作为下一步风险评估的对
象。
总结历史上发生过的重大突发公共卫生事件，将其分门别类，每种类型分成
不同级别，分析事件的机理，明确影响事件的因素，确定预警分级和模型，为预
防、预警、应对提供依据。
二是对全市疾控系统的应急能力进行综合评估。
依据风险评估的结果，对深
圳市疾控系统现有的应急能力进行评估，明确应急救援的需求和不足。
4、制定不同类型应急预案的准备标准，确定具体而详尽的基本装备目录
对突发公共卫生事件的处臵提供必备应急物质，并对整个保障系统的运行提
供物质基础帮助，包括物质配臵与储备、器材维护、补充与更新、物质的快速调
用与补偿、物质的运输与采购，为做好应急物质的储备、管理、调配，设立应急
物质储备库和应急专项经费。
基本装备目录包括物资储备和技术储备。
物资储备包括：
现场处理、防护的装备、设备、设施；诊断、治疗药械；诊
断试剂、标准毒株、血清、细胞、毒物标准品；疫苗、预防用药和消杀灭药品；
诊疗药械、救治药品；交通工具、通讯设备。
技术储备包括：
快速诊断、救治、消杀、预防控制技术；加强应对突发公共
卫生事件的宣传与教育。
5、实现预案库的动态管理
一是逐步开展和完善保障体系的预案库建设，建立完善卫生应急专家库系
统，强化预案的研究与管理，增强预案调用的及时性和高适应性，提高系统应对
能力。
二是在保障方法研究和预案库管理现代化的前提下，逐步完善监测和信息反
馈系统，形成一套规范、高效的信息反馈系统。
6、积极探讨我市疾控系统突发公共卫生事件应急预案库建立后不断完善创
新的有效模式，为我市今后应对突发公共卫生事件提供有效的措施和方法。
7、加强国际、国内的交流与合作，紧密跟踪国内外卫生应急工作的发展动
态，不断提升我市卫生应急的能力和水平。
2007－6－4
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