WTO保障措施制度解析.docx

WTO保障措施制度解析.docx

《WTO保障措施制度解析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《WTO保障措施制度解析.docx（11页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

WTO保障措施制度解析

WTO保障措施制度解析

小耘律师事务所张毅

一、WTO保障措施制度概况

世界贸易组织（WTO）致力于通过多边谈判使各成员方降低关税和减少非关税贸易壁垒，这使得各国难以再通过这种方式保护其国内产业，取而代之的是反倾销、反补贴、保障措施等符合WTO规定的手段。

其中，实施保障措施的案件虽然数量相对较少，但却有着独特的调整范围，被视为保护本国幼稚工业，保障国家经济安全的“安全阀”（safetyvalve），成为世界贸易体制的重要组成部分。

保障措施（safeguardmeasure）是指当某项产品进口急剧增长并造成进口方国内相关产业严重损害或严重损害威胁时，进口方政府可对该进口产品实施的限制措施。

可见，与反倾销、反补贴制度不同，保障措施针对的是正常贸易行为，而不是倾销、补贴等不公平贸易行为。

它所保护的，是那些因为技术水平较低、成本过高、管理不善等原因而在正常的贸易条件下缺乏竞争力的产业，为它们赢得进行调整的机会。

保障措施的适用，不需要证明存在倾销、补贴等违背WTO公平贸易规则的行为，在这一方面，其实施的条件要宽松一些，但是其在损害标准等方面的适用条件是非常严格的。

它的实施要求无歧视性，而且要付出一定的代价，给利益受损方以“实质相等”的补偿，否则将面临报复。

可见，在实践中保障措施的实施应当是非常慎重的，政策性更强。

WTO现行的保障措施制度主要包括《GATT1994》第19条和1994年乌拉圭回合达成的《保障措施协议》，两者共同构成了WTO保障措施制度不可分割的组成部分。

此外在实践中，世界贸易组织争端解决机构（DSB）专家小组和上诉机构做出的有关保障措施争端的裁决往往也具有“准法律效力”，即如果一当事方引用专家小组或上诉机构的报告以支持其诉请，除非对方或专家小组或上诉机构能够证明该当事方的引用不当，否则，该当事方的诉请即应获支持；也就是说，专家小组和上诉机构对WTO规则的解释和适用往往具有“判例效果”。

由于关贸总协定（GATT）缔约国履行降低关税和取消其他贸易壁垒的义务会加剧产业部门的竞争尤其是某些工业和农业部门，即使关税减让分阶段实施，短期内仍难以适应新的竞争环境。

为此，《GATT1947》第19条规定，当一成员方发现由于关税减让等原因，导致某一产品进口激增，以致对其国内生产商产生或即将产生严重损害时，该成员方当局可对该进口采取保障措施。

GATT第19条内容很简单，只有3款规定。

该条款主要涉及这样一种情况，即如果由于进口成员实施关税减让或其他GATT义务，而使某种特定产品（likeordirectlycompetitiveproducts）的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则进口成员方可以撤销减让或义务，但它需要通过作出某些其他减让来提供补偿。

如果不这样做，受影响的一个或多个成员可以通过撤销相当的减让来进行报复。

实践中，各成员方对19条的使用很少，主要原因为：

①很难证明进口的增加是由于关税减让造成的还是由于其他多边义务造成的，保护性措施会无限期地逆转过去进行的自由化努力。

②众所周知，GATT保障措施的实施是基于最惠国待遇的原则，这便意味着必须不论其来源而对所有相关产品的进口予以限制。

但许多发达国家采取了诸如自愿出口限制（voluntaryeaportrestraint，简称VER）和有序销售安排（orderlymarketingarrangement,简称OMA）等游离于GATT规则约束的措施，进出口成员之间在GATT规则之外，私下对某些产品达成双边（或多边）限制出口的协议，由于其法律地位介于黑白之间，透明度很低，故被形象地称之为“灰色区域”措施（greyareameasures）。

与GATT保障措施相比，“灰色区域”措施简便易行且不用补偿，因而一度盛行，特别是从20世纪70年代中期开始，已成为诸如钢铁、汽车、家用电器和鞋类等几个世界贸易部门的重要组成部分。

在乌拉圭回合《保障措施协议》生效之前的30年多里，各国对“灰色区域”措施的利用不断增加，严重干扰和影响了保障措施的正当运用，背离了最惠国待遇原则的要求。

为防止滥用保障措施和维护其正当性，完善和强化GATT的保障机制，总结各成员方使用保障措施几十年的实践经验，乌拉圭回合达成了《保障措施协议》，作为《GATT1994》第19条的适用规则。

从表面上看，WTO《保障措施协议》似乎对各成员方采取保障措施作了一系列的限制，但是其各项具体内容与GATT及WTO的宗旨是相符的。

总体上看，《保障措施协议》涵盖了实体规则和程序规则，与《GATT1994》第19条相结合，从而具有更强的可操作性，减少了随意性。

二、WTO《保障措施协议》的主要内容

WTO《保障措施协议》（agreementonsafeguards）由14个条款和1个附件组成。

主要内容包括：

实施保障措施的条件、保障措施调查、严重损害或重损害威胁的确定、保障措施的实施、临时保障措施、保障措施的期限和审议、补偿谈判与报复、对发展中成员的特殊待遇、禁止“灰色区域”措施、通知和磋商、多边监督及争端解决等内容。

附件所列举的是欧共体与日本之间于1999年12月31日终止的一项“灰色区域”措施。

（参见下表）

《保障措施协议》结构一览表

Preamble

序言

第1条

GeneralProvisions

总则

第2条

Conditions

条件

第3条

Investigation

调查

第4条

DeterminationofSerious

InjuryorThreatThereof

严重损害或严重损害

威胁的认定

第5条

ApplicationofSafeguardMeasures

保障措施的实施

第6条

ProvisionalSafeguardMeasures

临时保障措施

第7条

DurationandReviewofSafeguardMeasures

保障措施的期限和审议

第8条

LevelofConcessionsandOtherObligation

减让和其他义务的水平

第9条

DevelopingCountryMember

发展中国家成员

第10条

Pre-existingArticleXIXMeasures

先前存在的第19条措施

第11条

ProhibitionandEliminationof

CertainMeasurers

某些措施的禁止和取消

第12条

NotificationandConsultation

通知和磋商

第13条

Surveillance

监督

第14条

DisputeSettlement

争端解决

附件

EXCEPTIONREFERREDTOINPARAGRAPH2OFARTICLE11

第11条第2款提及的例外

1、实施保障措施的条件

《保障措施协议》第2条第1款规定，一成员只有在确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。

（1）进口产品数量的增长

进口产品数量的增长，包括绝对增长和相对增长两种情况。

绝对增长是指产品的进口数量在某一段时期内的绝对增加；相对增长则是指在某一段时期内产品的进口数量相对于进口成员方国内生产的增加，例如，2000年A国进口某产品1000件，同期A国内产品的销量为2000件，2001年进口仍为1000件，但国内产品的销量却下降到了1500件。

可见，“相对增长”较“绝对增长”对保护国内产业的作用更为明显。

（2）国内产业存在严重损害或严重损害威胁

《保障措施协议》第4条第1款规定，在确定损害或损害威胁时，“国内产业”应理解为在一成员方领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品（likeordirectlycompetitiveproducts）的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内总产量主要部分的生产者。

针对“一成员”的特殊情况，《保障措施协议》第2条第1款的注解指出，一关税同盟可作为一单独整体或代表一成员国实施保障措施。

如以一关税同盟实施保障措施，对严重损害或严重损害威胁的认定应以该同盟产业的整体情况为基础；如以某一成员国实施保障措施时，则应仅限于以该成员的产业情况为基础确定严重损害或严重损害威胁，且保障措施也仅限于该成员。

《保障措施协议》第4条第1款规定，“严重损害”是指对国内某一产业的状况造成重大的总体损害；“严重损害威胁”应理解为符合上述规定的明显迫近的严重损害。

对存在严重损害威胁的确定必须有事实依据，不能仅根据指控、推测或极小的可能性便作出肯定性裁定。

如何确定“严重损害或严重损害威胁”，即“严重损害或严重损害威胁”的界定标准如何，是一个非常棘手的问题。

标准过高容易使WTO保障措施规则形同虚设，甚至导致各成员方背离WTO规则，而标准过低则会导致保障措施的滥用，进而严重扭曲国际贸易秩序。

为了在尽可能的情况下统一各成员的实践，《保障措施协议》第4条第2款规定，在评估国内某一产业是否存在严重损害或严重损害威胁时，进口成员的调查机构必须评估与该产业状况相关的所有客观的和可量化的因素。

同时该款还特别列举了一些必须评估的因素，包括绝对或相对条件下的有关产品进口的比例和数量，增加的进口所占有的市场份额，销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润及就业的变化情况。

然而实践中，要评估“所有相关因素”也是一件非常困难的事。

在著名的“美国小麦面筋保障措施案”中，专家小组以一种很务实的方法确定了“所有相关因素”的最小范围，即《保障措施协议》第4条第2款所明确列举的因素和保障措施调查中利害关系方所明确提出的其他因素。

（3）进口增长与严重损害或严重损害威胁之间必须存在因果关系

进口增长与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系是实施保障措施的一个必要条件。

如果产业损害或损害威胁是由进口增长之外的其他因素造成的，则进口产业不得实施保障措施。

《保障措施协议》明确规定，不得将由进口增长之外的因素造成的损害归咎于进口增长。

这实际上是给因果关系的认定提出了更高的要求。

同样，在“美国小麦面筋保障措施案”中，专家小组认为，在排除了其他因素造成的损害之后，如果进口增长造成的损害仍达到了严重的程度，则可以认定进口增长与损害之间存在因果关系。

当然，从操作的角度来讲，这一点很不容易做到。

排除其他因素造成的损害并不像做简单的算术加减那么容易，因为各种因素造成的损害的比例很难量化。

2、实施保障措施的程序

为了保证调查程序的公正和透明，也为了尽量减小因实施保障措施造成的贸易扭曲，《保障措施协议》对保障措施调查规定了较为严格的程序，同时特别强调了通知和提供磋商的义务。

（1）调查

保障措施调查是采取保障措施的必经步骤。

调查必须按照事先已经确定的程序进行，而且必须符合《GATT1994》第10条关于透明度的要求。

《保障措施协议》并没有详细规定调查的每一个环节，但要求发起调查的成员方的调查机构应向所有利害关系方作出适当的公告，给进口商、出口商以及利害关系方提供陈述意见和抗辩的适当机会（如举行公开听证会等方式），而且必须特别注意各方对保障措施的采取是否符合公众利益的看法。

调查结束后，调查机构必须公布调查报告，列明经调查后认定的相关事实和法律结论。

上述内容在《保障措施协议》第3条第1款中都有明确规定。

（2）通知

《保障措施协议》第12条规定，一成员在下列情况应将立即通知保障措施委员会：

①发起与严重损害或严重损害威胁相关的调查程序及其原因；②就因增加的进口所造成的严重损害或严重损害威胁提出调查结果；③就实施或延长保障措施作出决定。

在作出②、③项所指的通知时，拟实施或延长保障措施的成员应向保障措施委员会提供所有有关信息（包括产品进口及损害证据、产品及措施描述、实施日期、预计期限、逐步放宽的时间表等等）。

货物贸易理事会或保障措施委员会可以要求拟采取保障措施的成员提供其认为必要的额外信息。

作为例外，《保障措施协议》并不要求任何成员披露会阻碍执法或违背公共利益或损害特定公私企业合法商业利益的机密信息。

（3）磋商

鉴于采取保障措施会影响到有关成员根据WTO相关协议所应享有的利益，因此，《保障措施协议》在第12条中还规定，采取或延长保障措施的成员应向作为有关产品的出口方对其有实质利益的成员提供事先磋商的充分机会。

这种磋商既可以针对调查中所涉及的问题，也可以针对拟采取的某项具体保障措施，还可以针对贸易补偿问题。

成员之间磋商的结果应及时通知货物贸易理事会。

《保障措施协议》鼓励成员方通过充分磋商达成谅解，其根本还在于磋商有利于提高透明度。

3、保障措施的形式和实施方式

（1）保障措施的形式

《保障措施协议》没有对保障措施的具体形式做分类规定。

从实践来看，一般包括提高关税、实行数量限制或关税与数量限制相结合的措施（如关税配额）等。

针对数量限制措施，《保障措施协议》第5条第1款专门作了具体规定：

成员方应仅在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施保障措施。

在实施数量限制时，除非有明确的正当理由，进口成员方不得使进口数量减少至低于最近3个有代表性的年份的平均进口水平。

该条第2款规定，在采取配额管理方式时，进口方应当与有利害关系的供应方就配额分配达成协议，若协议不成，则实施保障措施的成员应按其他成员在前一有代表性的时期在总进口中所占的份额，按比例分配配额。

除非有保障措施委员会的授权，分配应在非歧视的基础上进行。

第5条第2款还规定，如果实施保障措施的成员在保障措施委员会主持下与其他成员进行磋商，且向保障措施委员会证明存在以下情况，则配额可以不按前面所讲的比例分配：

①在代表期限内，自某一成员进口增长的百分比与有关产品进口的总增长不成比例；②不按比例分配的理由是正当的；③不按比例分配对所有出口成员是公正的。

同时第2款也规定，任何此种措施的偏离不得延长超过实施保障措施的最初期限，并且此种偏离不得在严重损害威胁的情况下使用。

（2）保障措施的实施方式

《保障措施协议》第2条第2款明确规定，保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。

即保障措施必须针对所有进口国，而不是任意选择部分进口国实施。

4、临时保障措施

《保障措施协议》第6条规定，在延迟会造成难以弥补的损失的紧急情况下，一成员方可根据关于存在明确证据表明进口的增长已经或正在造成严重损害或威胁的初步裁定，采取临时保障措施。

为避免临时保障措施的滥用，第6条在作出上述严格规定的同时，对其还作出了特别规定：

①临时保障措施的实施期不得超过200天；②临时保障措施期限计入保障措施总期限；③临时保障措施只能采取增加关税的形式；④如果随后进行的调查未能确定增加的进口对一国内产业已经造成或威胁造成严重损害，则提高的关税应迅速退还。

《保障措施协议》第12条第4款还规定，一成员应在采取临时保障措施前通知保障措施委员会，且在采取该措施后立即与有关利害关系方进行磋商。

5、保障措施的期限及审议

《保障措施协议》第7条对实施保障措施的期限做了明确规定：

①一成员应在防止或补救严重损害和便利调整所必需的期限内实施保障措施。

该期限一般不应超过4年；②如果经过重新调查，认为保障措施对于防止或补救严重损害仍有必要，且有证据表明该产业正在进行调整，则实施期限可以延长。

但是一保障措施的全部实施期限，包括任何临时措施的实施期、最初的实施期限及任何延长，不得超过8年。

第7条还规定，在与先前实施保障措施的期限相等的期限内，不得对同一进口产品再次适用保障措施，且该禁止性期限至少为2年。

但是在下列条件同时满足时，期限等于或少于180日的保障措施可对同一产品再次适用：

①自对该产品的进口采取保障措施之日起已至少过去1年；②自采用该保障措施之日起的5年内，该措施未对同一产品实施2次以上。

关于保障措施的审议问题，《保障措施协议》第7条规定，如果保障措施的预定期限超过1年，为便利调整，实施该措施的成员应在实施期内按固定时间间隔逐渐放宽该措施；如果措施的期限超过3年，则实施该措施的成员应在不迟于该措施实施期的中期之前审议有关情况，并根据审议情况撤销或加快放宽该措施；对于符合《保障措施协议》规定的延长措施，不得比在最初期限结束时更加严格，而应继续放宽。

6、补偿与报复

鉴于保障措施针对的是正常贸易条件下的产品进口，故而从公平角度出发，《保障措施协议》第8条对相关成员方的合理补偿与报复问题进行了规定，有关成员方可就相关保障措施对其贸易的不利影响议定任何适当的贸易补偿方式，并就此与实施保障措施的成员方开展磋商。

如果磋商未能在30日内达成协议，则利益受影响的出口成员方有权在不迟于该保障措施实施后90日内，并在货物贸易理事会收到中止书面通知书（报复书面通知书）之日起30日期满后，对实施保障措施成员的贸易中止实施《GATT1994》项下实质相等的减让或其他义务（即可以对实施保障措施的成员采取实质对等的报复措施），前提是货物贸易理事会对此中止（报复）不持异议。

《保障措施协议》第8条还对出口成员方的中止权（报复权）进行了限制性规定，即如果该保障措施是由于进口的绝对增长而采取的，且该措施符合《保障措施协议》的规定，则利益受影响的出口成员在保障措施实施的前3年内不得行使中止权（报复权）。

7、发展中成员待遇问题

《保障措施协议》第9条第1款规定，对于来自发展中成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员方的总进口中不超过3%，且几个发展中成员所占的份额之和不超过9%，则进口成员方不能对此类发展中成员的出口产品采取保障措施。

《保障措施协议》第9条第2款还规定，一发展中成员有权将一保障措施的实施期限在最长期限（8年）的基础上再延长2年，即发展中成员实施保障措施，其最长适用期可达10年。

同时，第2款在一成员方针对同一产品适用保障措施的限制性规定方面，也给予了发展中成员优惠，即一发展中成员对同一产品的进口再次实施保障措施时，必须与前次措施保持一定的间隔，该间隔应不短于前次保障措施期限的一半，至少为2年。

（而同样情况下，对发达成员方的限制则是该间隔应与前次保障措施的实施期限相等，至少为2年）

8、“灰色区域”措施问题

《保障措施协议》第11条规定，一成员方不得在进口或出口方面寻求、采取或维持自愿出口限制、有序销售安排或其他任何类似“灰色区域”措施。

对于符合《GATT1994》和《保障措施协议》有关规定的以保障措施形式实施的进口配额，经双方同意，可由出口成员方管理。

所谓类似“灰色区域”措施的例子，包括下列任何可提供保护的措施：

出口节制、出口价或进口价监控体制、出口或进口监督、强制进口卡特尔以及酌情发放进出口许可证的方案等。

第11条同时还规定，各成员不得鼓励或支持公私企业采用或维持等同于上述措施的非政府措施。

鉴于《保障措施协议》对WTO成立前已经实行并仍继续生效的“灰色区域”措施（包括个别特例的处理规定），其最后期限也已过去，故在此不再另行说明。

9、保障措施委员会的职能

作为受理各成员方通知的专门机构，《保障措施协议》第13条对保障措施委员会的性质和职能进行了明确规定。

保障措施委员会隶属于货物贸易理事会，接受货物贸易理事会管理，并对任何表示愿意在其中任职的成员开放。

从保障措施委员会的下列职能来看，成立之目的是为了加强对保障措施实施的监督，更好地实施《保障措施协议》：

（1）监督并每年向货物贸易理事会报告《保障措施协议》的执行，并为改善本协议提出建议；

（2）应一受影响成员的请求，调查某一保障措施的实施是否遵守了《保障措施协议》的程序要求，并向货物理事会回报其调查结果；如各成员提出要求，为各成员根据本协议规定进行的磋商提供协助；

（3）审查第10条和第11条第1款涵盖的措施（指先前存在的第19条措施和“灰色区域”措施），监督此类措施的逐步取消，并酌情向货物贸易理事会报告；

（4）在采取保障措施成员的请求下，审议中止减让或其他义务的提议是否“实质对等”，并酌情向货物贸易委员会报告；

（5）接收并审查《保障措施协议》规定的所有通知，并酌情向货物贸易委员会报告；

（6）履行货物贸易委员会可能确定的、与《保障措施协议》相关的任何其他职能。

（本文刊登于《上海律师》2002年第六期）