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杭州精英在线系列课件

提高领导干部依法化解社会矛盾的能力

杨小军

国家行政学院法学教研部副主任

课程前言

大家好，我们今天讲的这个主题是关于提高依法化解社会矛盾的能力。

我们今天专门把这个化解社会矛盾的，前面加了一个限词叫依法化解。

从法制的角度来谈一谈一化解社会矛盾的各个方面的一些问题和一些对策。

我们大概准备讲四个方面的问题。

第一个就是关于化解社会矛盾的一些基本要求、并依法化解。

第二就是关于如何畅通诉求的表达途径问题。

第三是要解决关于化解矛盾当中的合法性的问题。

就是实体规则。

最后就是一些例外（情形）的处理。

在法律之外或者法律例外的一些情形处理要把握的一些方向和要求。

一、依法化解社会矛盾的要求

下面我们就讲第一个问题。

关于依法化解社会矛盾的基本要求。

当然这主要是从中央的规定来看，我们来梳理一下。

2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，关于这个问题他有什么样的大政方针式的要求？

他叫综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法依法、及时、合理的处理群众反映的问题。

这是什么？

从目标来看、2004年这个决定讲处理群众反映问题也就是我们讲的化解矛盾。

他提了三个标准，第一依法，那首先抬头就是依法，你不能违法嘛。

第二你光依法，拖了时间太长了也不行啊，也要出问题啊。

就它有一个及时。

第三有的是合理性问题。

这个里面我们看出，他的要求是什么？

他要运用什么手段？

四个手段，政策的、经济的、法律的和行政。

这四个手段我们有些学者在读的时候他会产生一些逻辑上的问题。

他说那法律的手段和行政，难道行政的手段不是法律的一部分吗？

我们今天其实来解读这段话，我认为更多的不是从逻辑上，而是你要理解这段话的本意，他就是讲我们当前光靠法律手段是不行的，就是这个意思。

有的要有法律手段，有的要有经济手段、有的要有行政的手段，有的更侧重于政策。

为什么？

因为我们所面临的社会基础、社会矛盾的社会现实已经发生了改变。

换句话来说我们用一个大白话来说，就是当前的社会矛盾不完全都是法律问题。

有历史遗留的、有非法律的问题、有法律问题、有政策性问题是吧，等等有的还是政治性运动导致的后果。

你怎么可能靠一杆枪就能打遍天下无敌手？

但是也要说法律必定是解决化解社会矛盾的一个主要手段。

这是当年2004年，就是十年前中央在关于党的执政能力建设的时候，所提出的要求。

然后我们看到这个研究，他这个发展过程。

到了十八届三中全会我们中央的决定怎么讲呢？

讲了四个特点。

你看他说社会的治理是需要系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，四个治理。

今年我们还是在讲四个治理，从这四个治理上，这个系统治理主要是指的体制问题，党委、政府、社会、怎么来形成一个合力系统的问题，依法治理不用说了，那就是要根据法制的原则和法制的方式在法制的轨道里去治理这个问题，治理社会。

综合治理，各个部门、各个手段的配合，源头治理有的是事情得回到，必须找到它的归根溯源去解决那个问题。

你不解决那个问题，你光在这后边的结果上倒腾来倒腾去，也不能解决问题对吧。

你比如说土地征用，农民说你给的钱不够，然后这个行政（一方面）就说我们是按标准给的。

这个事你永远，你怎么处理？

通俗的讲一个买家、一个卖家、他说给钱少了，你这个，然后你说给钱多了，我们就得找到标准，我们说那好我们来源看法律标准，其实我们要解决另外一个问题，这个法律标准它大多数都是由地方政府来规定的。

那么它就落到落到这个省，省就会落到这个市和县、这个市、县的标准才是问题的关键。

那它的标准就会产生分歧，既然标准上产生了分歧，那当然他就会有冲突。

你怎么样弄他都不行，你哪怕把你这个标准在你现有的标准基础上，定定理格、那农民还是不满意、他就会有，他就要发生冲突。

所以如果你说，我这个叫依法、那不行，你这个法是空的，它最后还是由市、县政府去填的空。

它的问题在哪儿？

在源头上。

在于这个标准是不是脱离？

离开了当地、社会经济的发展阶段，是不是把人家农民压得过低？

是不是和别的地方的标准，和左邻右舍之间差距太大。

此项目和彼项目是不是不能玩大体平等？

一个水利项目和一个这个水库项目的补偿，两个挨着的可能是补偿标准，如果差得大了，问题就要出来了，就是源头问题。

所以中央在十八届三中全会提出了四个字，里面还是有依法治理。

第三习近平同志讲说各级领导干部，各级领导机关和领导干部，要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革的共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

这里提出了一个今天我们各级领导干部都在培训学习、提高的一个问题就是法治思维和法治能力。

这种法治思维和法治方式的能力要拿来干什么呢？

他说要干四个方面的事情。

第一改革的问题。

第二发展的问题。

第三矛盾化解。

第四社会和谐。

好了这第三就是我们今天讲的问题，你可以看出法治思维和方式，只要运用在促进矛盾化解上，那反过来讲，矛盾的化解必须要在法治思维和法治方式之下去进行。

所以应该说习总书记这一段讲话里面，更显示出对化解矛盾当中法的这个因素的这个权重的考量。

就提升了。

第四，十八届，党的十八届四中全会有一段话，在决定当中我们要说一说。

他说强化法律在维护群众权益，化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性的表达诉求，依法维护权益，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

四中全会的决定当中，有两个关键词，表达得非常清楚。

第一化解社会矛盾当中，中央要求要强化法律的权威地位。

刚才我们讲了，十年前中央的决定讲了法律、经济、政策、行政四个手段等等对吧。

那么如果这么来讲的话那它应该有好几个因素在化解、手段在化解。

今年十年后中央在四中全会讲，我要强化法律的在化解中的权威地位。

也就是说它的作用、它的权威性、它的权重要加强。

这个应该说这个信号是明确的。

越来越重视法制的在化解矛盾中的地位和作用。

第二个关健词是依法维护权益。

我认为依法维护权益是两个方面，第一对当事人来讲，你要维护你的权益，公民、企业、法人、你要维护你的权益。

你也不能胡来。

你的权益也得依法有据。

所以维权者要依法维权。

第二保护者呢，行政机关、法院你在处理这些矛盾纠纷的时候你也得依法。

你说依照法律是多给、还是少给、是压、还是抬等等。

大家都得找到一个共同的标准。

你要知道在化解矛盾当中，其实就是此方和彼方的利益问题。

我们不能公说公有理、婆说婆有理，我们要处理这些问题是站在一个公正的角度上，什么叫公正？

那就是标准。

这个标准是什么？

不完全是法律，但是法律的权重越来越大。

习近平讲要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有利武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为、自觉维护法治的权威。

要依法来化解矛盾。

你首先得把法律的权威搁上去，如果法律没有权威，依靠它来怎么化解矛盾呢？

对吧。

因此就有两个方面的要求，什么呢？

第一法律是什么？

是保证你自身权利的武器。

这是一方面，你们家的房子被人拆了，你为他违法了，所以你依法要维护你的权力。

你靠什么？

打法律的关系。

第二你的行为也得依法，你去维权、你去要求、你不能上街就把人家的高速公路给人堵了。

你不能去，把人家那个，趴到地上去就把人家的那个什么车队给人家打了。

你那个也叫违法，所以你有合法的权益，并不等于你就可以乱来，你也得遵守法律的秩序。

这是我们讲的第一个问题，我们来看出来，我们通过上面五个点的梳理。

从十年前到今天，三中全会、四中全会、一直到习近平的讲话，他应该说我们可以得出一个越来越明晰的结论。

什么结论呢？

就是当前的社会矛盾纠纷虽然不全是法律问题，但是要强化、要越来越强化法律在化解矛盾中的权威地位。

要强化、要越来越强化法律在化解矛盾中的权威地位、要发挥法律化解矛盾的更大的作用。

这是一个大方向。

因为如果我们过去讲一句话是什么？

凯撒的归凯撒，罗马的归罗马。

有些问题不是法律的问题那就不要拿今天的法律去解决历史，但是这个毕竟不是大多数。

其实当前的大多数矛盾纠纷、都是在法律范围之内的，我说三个事例。

在信访案件当中，在上访案件当中，排名第一的是什么？

最多的是什么？

全国的矛盾纠纷，哪一类的矛盾纠纷是最多的？

我看只有一个结论，土地和房子。

在城市就是房子，在农村就是土地和房子。

主要是土地。

征地和房屋拆迁始终是当前中国经济社会当中，社会矛盾的主要。

最主要的就是地，那又来了一个问题，那你告诉我，征地和拆房的问题现在有没有法律？

那当然有了。

对吧，一直就有，它不是法律之外的。

所以我们经常讲，面对现实、我们必须面对疑义。

我们当前的社会矛盾主要是土地和房子这个问题。

第二土地和房子是有法律规定的。

那当然我们也要强化法律在化解矛盾中的这个地位和作用。

你不能说我把法律搁到一边，然后我用别的方式来解决。

你老是这么做就不行，这是第一个问题。

二、引导和支持合法表达诉求

第二，各级领导干部要提高依法化解社会矛盾的能力，我认为要解决的第二个问题是什么？

要引导和支持合法表达诉求。

我们先不说这个矛盾纠纷谁有道理。

我认为现在立规矩，什么规矩？

我们得坐下来说，别站着说话。

什么意思？

所有的矛盾纠纷、天大的事必须搁到法律当中来，就是进入这个渠道。

（一）畅通诉求表达的合法渠道

1、敞开合法表达诉求大门

因此第一要畅通诉求表达的合法途径。

什么叫畅通？

我想有两个问题。

第一合法的门、合法的途径、合法的表达途径。

这个大门不要关上，也不要半关、半开、半遮、半个掩。

打开，让所有的诉求都搁起来。

我们说这个话并不是在这里无病呻吟。

我们看一个数据吧，全国法院系统受理的行政案件一年多少？

十二万件，十万到十二万件。

那么行政复议是多少呢？

过去一年才八万件。

现在多了一点，可能到了十三万件。

可是这仍然太少，这什么原因？

我想有一个，门没开好。

这些诉求进不来。

那你不是合法的途径吗？

诉讼、复议、仲裁这些都是合法途径的，它为什么不进来？

我认为我们上上下下、左左右右都要去思考这个问题。

他这个地方进不来，他就上街了他就跑去唠去了，跑去上访去了，跑去极端方式表达。

所以我们必须敞开合法表达诉求大门，这里要畅通。

2、及时、针对性地回应诉求

第二他的诉求表达了，进来了，那你们要及时、针对性的回应他对吧，他这个要求对不对？

你首先你得有人管这个事吧，有人接这个事吧，这个叫及时回应诉求。

第二你的回应要有针对性，你别在这讲了一些谁都听不懂的话。

然后枉顾左右而言，他不跟你玩。

没什么用。

所以我们叫所有的诉求来了，我们的执法者、我们的监管者、我们的案件查处者都要及时的做出回应。

因为当事人对他来讲可是个大事，对你来讲这就是一份工作。

我想我们合法解决社会矛盾纠纷，首先是不是要把门打开的问题，让所有的诉求、所有的当事人，都来走法制轨道的这条康庄大道，不要去走那些歪门邪道。

（二）树立合法渠道解决诉求的权威性

1、强化法定解决矛盾纠纷途径的权威

第二要树立合法渠道解决诉求的权威性。

通过什么渠道来解决诉求？

这是有示范效力的。

如果合法的途径有足够的权威。

人们觉得这个地方的问题能得到解决，能够得到回应。

成为主流、成为主要方式大家都得（这样），或者绝大多数的纠纷、矛盾都到这里来，但是如果是相反呢？

所以我们提出要强化法定解决矛盾纠纷途径的权威性。

什么意思？

那我们来说，比如说法院。

你打完，你去打官司，打完以后法院的判决，除了公正以外、必须得到执行，这是要权威对吧。

最近，这两天北京电视台在播一个节目，说有一个人，有一个银行，里面有一个员工在他在职期间他卖了一个理财产品及是有一个当时是花了七十万去买的，然后现在全没了，然后他去找，找银行，上面还有银行的回单。

什么电子。

收了他钱以求给他的回单。

现在银行说对不起那个人现在已经离职了，他已经走了他卖的是别人的产品，和我们银行没有关系。

这有什么好扯的？

到法院去，我想凡是有点法律常识的，有点天地良心的人都知道，我从银行柜台里买的东西当然是你银行的，我管他是谁的。

对吧，因此银行必须承担全部责任而不是部分责任，你不能说我到银行的柜台里面买东西，我还要问一问，你是不是卖的你们银