税务行政执法中存在的问题.docx

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税务行政执法中存在的问题

税务行政执法中存在的问题

2002-10-3112:

3　霍庆来　胡冬梅　【大中小】【打印】【我要纠错】

　　随着新《税收征管法》的贯彻实施，税务执法行为日趋规范。

但在一些基层税务机关和税务人员中，法制意识不强和业务素质不过硬，存在执法不当的问题，。

归纳起来，主要有以下10个方面：

　　1.申辩笔录问题。

根据《行政处罚法》规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。

因此税务机关应当把当事人书面陈述、申辩情况整理在案。

当事人有陈述申辩材料的，应当整理归档，口头陈述、申辩的，税务机关应当制作陈述申辩笔录，并由当事人签字或盖章。

当事人放弃陈述或者申辩权利的，也应制作陈述申辩笔录，填写“当事人无陈述、申辩意见”，并由当事人签字或盖章后存档。

目前基层稽查案卷中大多没有纳税人陈述申辩笔录。

　　2.引用法律问题。

根据法律规定和人民法院的要求，在行政执法中适用法律法规时，除引用其名称外，还必须引用到具体的条、款、项、目。

目前基层税务机关在引用法律法规时，往往引用法律法规不具体，或是只引用规范性文件。

根据《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部委制定、发布的规章。

因此税务机关制定税务处理决定书时，引用的法律法规，最低层次也应为国家税务总局、财政部文件。

　　3.罚款缴纳时间问题。

《行政处罚法》第四十六条第三款明确规定，当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。

但目前很多处罚决定书对罚款限定的缴款时间，为某月某日前到某地方缴纳，这种表述显然是不正确的。

　　4.税务文书的送达的问题。

在基层税务机关，有很多税务文书送达回证上的签收人为企业会计人员。

根据《税收征管法》有关规定，受送达人是公民的，应当由本人签收，本人不在的，交其同住成年家属签收。

受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织负责收件的人签收，受送达人有代理的，可以送交其代理人签收。

因此，如果纳税人没有委托社会中介组织进行代理，则应直接送达企业法定代表人或负责收件人，其他签收是不妥的。

　　5.证据问题。

这主要表现在认定违法事实的主要证据不足。

一是有些起主要证据作用的税务稽查底稿无纳税人签字，起不到证据作用；二是所取主要证据不足以支持税务处理结论。

　　6.检查笔录问题。

根据《行政处罚法》规定，执法人员当场作出行政处罚决定、进行调查或进行检查时，应向当事人或者有关人员出示执法证件，不出示执法证件表明身份的，属于行政执法程序违法的行为，当事人可以向人民法院起诉。

为证实税务人员在检查时出示了执法证件及取证过程合法有效，应当制作内容包括检查时间、地点、证件出示情况、检查方法等内容的检查笔录，由当事人签字后存入稽查案卷。

　　7.越权处罚问题。

根据新《税收征管法》第七十四条规定，税务所只有罚款额在二千元以下的行政处罚的权力，其他处罚由县以上税务局（分局）决定，检查中发现有的税务所在对纳税人进行处罚时超越了自己的权限。

　　8.以罚代刑问题。

根据《刑法》规定，纳税人偷税额在1万元以上且偷税数额占应纳税额的10％以上的，应追究刑事责任。

在实际中相当多的纳税人，其偷税行为已触犯《刑法》但没有被移送，存在以罚代刑的现象。

　　9.处罚失当问题。

对于偷税行为，按照新《税收征管法》第六十三条规定，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款50％以上5倍以下的罚款，实际工作中有一些税务机关按定额进行处罚。

　　10.处罚对象问题。

税务机关对固定业户进行处罚，其对象应该是在工商行政管理部门办理营业执照的法人，而不是自然人。

一些税务机关或税务人员将实际经营人作为了处罚对象了。

税务行政执法中应注意的几个问题

　　规范税收执法行为是依法治税的具体要求，新《征管法》颁布实施以后，税务行政执法质量有了显著提高，但在税务执法实践中，仍存在一些比较突出的问题，如近年来我局在开展执法检查中发现，个别执法人员文书制作不规范，文书送达时间未填写，《税务处理决定书》、《行政处罚决定书》中处理决定表述不准确，《证据复制单》中提供单位未填写日期，案件文书制作中有错别字等。

笔者认为，要规范税务行政执法行为，推进依法治税，必须注意以下几个主要问题：

　　一、规范税收执法文书

　　税务文书是税务机关为规范征纳双方税务法律行为和法律责任，依法制作的具有法律效力或法律意义的专用凭证和书面证明。

作为一种具有法律效力的书面凭证，税务机关在税务行政执法中会大量地、频繁地使用，同时也最容易忽视细节，须从文书的设计、选用、制作、送达等诸环节加以规范。

（一）文书设计要统一规范。

文书设计要适应两种需要：

一是从法治、规范、效率的原则出发，设计制定统一、规范的税收征管执法文书，以适应新的征管模式的需要，并及时加以补充修订。

二是文书主要内容的设计，应充分应用税务代码，文书种类、使用概念和使用方式等方面的设计应适应信息化管理和不同行政处罚适用程序的需要。

（二）文书选用要准确无误。

税务文书的种类很多，选择使用文书必须准确、无误。

文书选择必须与执法行为、执法程序、执法事实相符。

《征管法实施细则》规定的税务文书主要有9种，加上《税务行政复议规则（暂行）》规定和税务行政许可等适用的文书有30多种。

这些文书都有具体的法定适用对象、适用环节和适用情形，必须根据具体执法事实、情形，选择相应的、准确的税务文书，保持执法行为、程序、事实和税务文书的一致性。

　　（三）文书制作要仔细严谨。

文书制作直接反映税务机关和税务人员的执法水平。

一是文字要严谨。

制作填写式税务文书应首先熟悉、了解全部栏目以及各栏目中该填写的内容，不能漏填错填，摘要填写简明扼要、完整准确。

制作叙述式税务文书，文字要规范、严谨，援引法律依据要正确、具体，做出的结论或意见要准确、明了，既要叙述事情的过程，又要分析判断，讲明道理。

二是数据要准确。

税务文书中的数据包括日期、税额、罚款以及相关数据间的逻辑关系等。

制作税务文书的日期必须准确、无误，不得遗漏，有些文书还应当填写具体时间；按照法定程序制作的文书，其间隔日期还必须符合法定期限。

各项目数额之间的逻辑关系必须吻合，大小写一致。

数据书写应工整、规范、符合撰写要求。

三是手续要完备。

税务文书制作完毕经核对无误后，制作人、审批人须手写签名。

只有各项内容齐全、手续完备的税务文书，才能送达。

　　（四）文书送达要合法有效。

送达税务文书必须按照法定方式、对象和手续进行。

一是必须按法定方式送达。

《征管法实施细则》法定的送达方式有5种，即：

直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和公告送达。

在选择送达方式时，应视受送达人的具体情形，选择恰当、有效、快捷的方式。

二是必须送给法定对象。

税务文书的送达人、受送达人必须是法定、特指的对象。

按照有关规定，送达人必须具有税务行政执法资格，且须2人（含2人）以上负责送达；受送达人是公民的，应当由本人直接签收；本人不在的，交由其同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法人代表、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件的人签收。

受送达有代理人的，可以送交代理人签收。

当法定代表人不在时，应该与财务负责人或负责收件的人取得联系，并由其签收文书，以此来保证文书送达的合法性。

三是必须履行法定手续。

送达税务文书必须使用《送达回证》，做到“一书一证”。

《送达回证》由送达人写明送达文书名称、送达时间、送达地点并签名后，交由受送达人或规定的其他签收人签名或盖印并记明收到日期。

当受送达人拒绝签收文书时，送达人应当邀请社区、居委会、村组等基层组织代表或其他人员到场，说明情况，在《送达回证》上注明拒收理由和日期后，交被邀请的见证人注明身份并签名或盖章，以明晰送达人、受送达人及见证人的责任，维护和保障税务文书的法律效力。

　　二、严格税收执法程序

　　规范税收行政执法程序是指税务机关实施税务行政执法行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序。

税务行政执法程序最重要的原则和特征是程序法定。

其中，重点要把握好以下几个环节：

一是严格法定程序。

纳税人对税务机关所做出的决定，享受陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。

《行政处罚法》规定，不遵守法定程序的，行政处罚无效。

税务检查人员在实施行政处罚前，不按法定程序告知当事人享有陈述申辩权、听证权、复议权、诉讼权，或者将《税务行政处罚事项告知书》与《税务行政处罚决定书》同时发出，或者未等当事人提出听证请求的法定期限届满，就发出《税务行政处罚决定书》等行为，都是不合法的。

因此，在实施税务行政处罚时，必须严格按照《行政处罚法》的规定，告知当事人违法的事实、证据、处罚依据以及其所享有的法定权益，防止违反法定程序现象的发生。

二是公开办税程序。

这是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，将税收执法依据、执法信息、处理决定、执行裁决等公开，对于维护纳税人的合法权益，促进税务行政执法权的正确使用具有重要作用。

三是遵守时效制度。

《行政处罚法》、《税收征管法》对时效均有规定，对税务机关提高行政效率同样提出了要求，所以，税务部门在执法过程中必须严格按照国家规定的时效期实施处罚。

程序性制度对规范税收行政执法权起着重要作用，我们税务行政执法机关和执法人员都应该严格和规范税收行政执法程序，以达到依法治税的目的。

　　三、强化税收执法监督

　　税务执法人员是否真正履行执法责任，执法行为是否合法规范，应通过税收行政执法监督做出公平、公正、公开的评价，进而推动税收法制建设，推进依法治税的进程。

　　1.从法律上强化执法监督。

《税收征管法》第十条、十一条、二十条对内部和外部监督制约做了法律规定，但是对税收自由裁量权的规定不明确。

因此，从法律上要进行规范：

一是在适用标准和适用幅度上做出可操作性规定；二是为了从根本上堵塞权力不受监督制约的漏洞，对税收行政执法权力也要合理进行分解，以制约权力的滥用；三是对有弹性的、模糊的特殊规定则是越少越好。

同时，在实际工作中要注意以下四点：

一是使用权限要法定。

税收自由裁量权的使用首先应在税收法律法规规定的范围内，不得超过法定权限越权使用。

二是使用动机要纯正。

税收自由裁量权的使用要符合法律法规授权的目的，“自由裁量权意味着根据合理和公正的原则做事，而不是根据个人意见做事。

三是使用程序要规范。

税收自由裁量要以法定的程序进行使用，即要根据法定的审批权限、法定的文书、法定的手续来行使。

四是使用后果要适当。

要充分考虑相关因素和客观事实，体现公正、公平，做到合法、合理，以经典的判例为比照，预见性地进行使用，使得税收自由裁量权的使用对税务管理相对人起到确实有效而适当的效果，能够经得起实践的检验和司法审查。

　　2.从管理制度上强化执法监督。

一是执法行为要制度化。

要完善《税收执法责任制度》、《过错追究制度》、《重大税务案件审理制度》、《税务人员执法资格和能级认证制度》等，使之更具体，更具有可操作性、可考核性，从制度上规范税务执法行为。

二是执法责任制要精细化。

依据税收法律、法规和税收工作制度、业务流程、按照精确、细致、深入的要求，实施人员与岗位、岗位与责任、责任与权力、权力与利益的全方位精准对接，从而使税收执法责任清晰化、具体化、法治化，实行税收执法的合法、公正、及时、准确。

对不履行职责或执法不当的行为，应追究当事人责任，以便更好地依法办事、依法行政。

三是执法检查要经常化。

在每年抓好税收执法重点检查的同时，要积极推进税收执法检查工作的经常化。

要建立健全执法情况通报制度，年度目标责任考核制度，督促落实，讲求实效，做到税务执法检查与执法监察相结合，与日常税收管理相结合，切实加大税收执法检查工作力度。

四是外部监督要日常化。

要建立外部监督网络，在人大、政协、纳税人、新闻舆论等单位中常年聘请特邀监察员进行日常监督，做到税法公开、政策公开、征管制度公开、税务人员纪律公开、税务案件查处公开，增加工作透明度，让全社会都来关心、支持税收工作。

　　3.从税收执法机制上强化监督。

一是实行执法权分离，各岗位相互制约。

从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督工作的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督。

征收环节主要应对税款的征收、入库、上解、提退方面，管理环节主要应对发票管理、一般纳税人资格认定、出口退税审批、停歇业户管理、企业所得税汇算清缴等方面，稽查环节主要应对选案、检查、审理、执行等四个程序及税务行政处罚等进行重点监控。

二是推行信息化，实行人和“机器”分离。

依托税收执法管理信息系统，搭建监控平台，制定严密高效的监督考核办法，逐步建立统一的对税收执法行为各环节进行事前、事中、事后的日常监督机制，通过建立行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、信息共享、监控严密的税务管理信息系统，把税务管理的各个环节都纳入到统一的征管软件中，达到“机器管人”的目的。

　　4、从提高干部素质上规范执法。

税务人员素质的高低，关系到税收执法行为是否公正，关系到税务行政执法质量。

只有通过严格的执法教育培训，加强对各类税收法律、法规的学习，提高税务人员的政治、业务素质、执法办事的能力，才能保证依法治税的实现。

一是加强党纪、政纪法规教育，进行多层次、多形式的税收法律法规的学习。

要组织干部学习《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》以及国家税务总局有关违纪的处理办法，使广大税务干部在知法、懂法的基础上正确执法。

二是实行培训考核与执法资格挂钩办法。

对不参加培训或考核不合格的，不发给对外执法证；对那些严于律己、秉公执法者则要大张旗鼓地宣传，以此激活执法人员执法的主观能动性和创造性。

当前基层税务行政执法存在主要问题及解决办法探析 

 荆州公安县国税局政策法规科  李鹏

 依法行政是依法治国的重要部分。

近年来，随着依法治理的深入开展，税务行政执法工作取得了很大的成绩。

但是，由于种种原因，目前纳税人抱怨过多，颇有微词的依然是行政执法问题。

如果说守法者违法是污染了水的话，那么执法违法则是污染了水源。

事实上，权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在税务行政执法中仍时有发生，这不仅损害了税务机关的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严。

本文就当前较普遍现象及虽说个别但影响不小的问题，发表个人掘见。

    一、当前税务行政执法中存在的一些问题：

（一）无法可依。

如征管法中停止出口退税权，暂停使用发票权，总局保留六类税务行政许可哪些属于行政许可证件，在实际工作中这些是税务行政处罚行为，还是其他具体行政行为，适用何程序，不得而知。

（二）有法不依。

这种行为主要是税务机关明知纳税人的违章行为，而不去作相应处理。

主要集中在管理环节，虽面不大，但影响不小。

    一是达到一般纳税人标准而不按规定税率征收。

此类现象在实际工作中其一表现为明目张胆按小规模纳税人征收，其二是变通方式征收，就纳税人实际销售额按征收率计算缴纳税款后，反推销售额办理纳税申报。

    二是不符合简易办法征收条件而按简易办法征收。

虽办理一般纳税人认定手续，不符合总局规定按简易征收方式申报征收，而按征收率征收税款。

    三是达到起征点户而按未达起征点户管理。

未达起征点户的认定不是按规定程序严格操作，随意性大，有的对明显超过起征点户不去做好管理，个别乡镇仅几户为正常征收户。

    （三）执法不严。

该类问题在工作中较为频繁，就日益规范的稽查所作处罚来，亦有较多问题。

    不按程序执法。

该报批不报批、不出示相关证件表明身份、不说明理由屣行告知、不听取意见制做申辩笔录、相应文书日期逻辑关系错误等。

    不能归范使用文书。

一是使用过时文书，如使用新征管法出台以前旧的处罚决定书，其告知上诉时间仍为“收到处罚决定书之日起十五日内到**上诉”；二是文书制作内容不严谨，引用法律、行政法规条款错误，条、款、项、目适用错误或不具体，法律位阶不清，语言表述不完整、欠准确，计算不准确。

三是送达回证不规范。

送达时间逾期，文书函头与结尾印章不一致，送达人及签收人签字不完整、不严肃等。

    （四）违法不究。

普通发票违章，睁一只眼闭一只眼；稽查出来的问题只做违法认定，不做相应处罚；对变更登记或注销登记不作相应处理处罚等。

    二、产生以上问题主要原因：

（一）依法行政认识不足。

如较突出的是少数人在催缴税款时，图省事，不使用《催缴税款通知书》，而是口头通知或打个电话；送达法律文书时，在《送达回证》上，随便找个人签收，并主观主为，这么多年来一直就这么做的，也没见谁被告了，何必用那么多条条框框来约束自己呢。

此外，有的法制观念淡薄，在行政执法中采用“一呼悠二吓唬”，笔者看过一稽查现场笔录，两名税务员自我介绍且记录在案的身份为“我们是公安局工作人员”；有的对行政执法程序的繁锁有厌烦和抵触情绪，不严格依法行政；还有的认为工作程序复杂，难得操作；更有个别“充分”利用手中“自由裁量权”，弄油水、中饱私馕。

（二）依法追究力度不大。

在监督制约的基础上缺少必要的法律追究，追而不究，究而不力等现象突出，致使做不做一个样、做错了无所谓，缺少强有力的监督机制。

    （三）依法维权意识不强。

纳税人没有充分运用法律武器来保护自己，有的对税务机关违法行为不明白，不知道；有的是明知不对，也不敢或不想与税务机关相论，从而使依法行政工作失去了有效的社会监督，助长了违法行为的滋生和蔓延。

    三、解决问题主要办法：

（一）立法上明确概定税务行政处罚范围。

行政处罚法明确规定行政处罚的种类为：

警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。

目前只有《税务行政复议规则》第八条第一款第五项明确指出，税务机关作出的行政处罚行为：

1.罚款；2.没收财物和违法所得；3.停止出口退税权。

而停止出口退税权是否是一种行政处罚行为，还是其他具体行政行为，不得而知。

如果是行政处罚，又应该归入行政处罚哪一种类；另外，总局保留的六类税务行政许可，其中所涉及哪些文书是许可证件，总局亦未明确规定。

相应如撤销纳税人许可权，是否为“暂扣或者吊销许可证”，若是该类处罚，则按《行政处罚法》第四十二条规定，适用听证程序。

正确划分行政处罚行为和其他具体行政行为，适用各自程序，在实践中具有重要意义。

（二）执法中严格规范文书使用。

人们常说的以事实为依据，那么何谓事实？

其实，在行政诉讼中法官的眼里是没有“事实”的，只有证据。

税务文书是税务机关为规范征纳双方税务法律行为和法律责任，依法制作的具有法律效力或法律意义的专用凭证和书面证明，同时，也是我们工作程序最直接的书面反映，在法官眼里的“证据”很大程度上就是各类日常执法文书。

所以，要严格依法行政，那就要求我们从文书的适用、制作、送达等环节加以规范。

    文书适用要准确无误。

税务文书的种类很多，选择适用文书必须准确、无误。

文书选择必须与执法行为、执法程序、执法事实相符。

总局规定了统一的67种文书，还有许可类、复议类、处罚类等文书，这些文书都有具体的法定适用对象、适用环节和适用情形，必须根据具体执法事实、情形，选择相应的、准确的税务文书，保持执法行为、程序、事实和税务文书的一致性。

    文书制作要细致严谨。

一是文字要严谨。

制作填写式税务文书应首先熟悉、了解全部栏目以及各栏目中该填写的内容，不能漏填错填，摘要填写简明扼要、完整准确。

制作叙述式税务文书，文字要规范、严谨，做出的结论或意见要准确、明了，既要叙述事情的过程，又要分析判断，讲明道理。

二是依据要充分。

援引法律依据要准确、具体，条、款、项目要分清，尽可能援引阶位高的规范性文件，或者是结合部门规章使用。

三是数据要准确。

税额、罚款的计算，相关数据间的逻辑关系、计算公式必须吻合，大小写一致。

数据书写应工整、规范、符合撰写要求。

四是手续要完备。

税务文书制作完毕经核对无误后，制作人、审批人须手写签名。

五是程序要合法。

如处罚要允许承述申辩、处罚前要告知等；六是时效要遵从。

制作税务文书的日期必须准确、无误，不得遗漏，有些文书还应当填写具体时间；按照法定程序制作的文书，其间隔日期还必须符合法定期限。

如当事人缴纳罚款期限为收到处罚决定十五日内，就不得随意提前为三日、五日内等，符合听证要求的及复议类等，均有时效规定。

    文书送达要合法有效。

一要按法定方式送达。

《征管法实施细则》法定的送达方式有5种，即：

直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和公告送达。

在选择送达方式时，应视受送达人的具体情形，选择恰当、有效、快捷的方式。

二要送给法定对象。

税务文书的送达人、受送达人必须是法定、特指的对象。

按照有关规定，送达人必须具有税务行政执法资格，且须2人（含2人）以上负责送达；受送达人是公民的，应当由本人直接签收；本人不在的，交其同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件的人签收；受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收。

三要履行法定手续。

送达税务文书必须使用《送达回证》，做到“一书一证”。

《送达回证》由送达人写明送达文书名称、送达时间、送达地点并签名后，交由受送达人或规定的其他签收人注明收到日期，签名或盖章。

当受送达人拒绝签收文书时，送达人应当邀请社区、居委会、村组等基层组织代表或所在单位人员到场，说明情况，在《送达回证》上注明拒收理由和日期后，交见证人注明身份并签名或盖章，把文书留在受送达人的住所，即视为送达。

四要在法定时间内送达，如行政处罚决定当事人不在现场的，行政机关应在7日内按法定方式送达当事人等。

    （三）管理上大力强化执法监督。

一是执法行为要有章可循。

要进一步完善《税收执法责任制度》、《过错追究制度》、《重大税务案件审理制度》等，使之更具体，更实用，从制度上规范税务执法行为。

二是执法责任要有惩有奖。

只奖不惩达不到目的，只惩不奖得不到效果。

依据税收法律、法规和税收工作制度、业务流程、按照精确、细致、深入的要求，实施人员与岗位、岗位与责任、责任与权力、权力与利益的全方位精准对接，从而使税收执法责任清晰化、具体化、法治化，实行税收执法的合法、公正、及时、准确。

对不履行职责或执法不当的行为，应追究当事人责任。

对依法办事、依法行政的行为，应给予奖励。

三是执法检查要有错必纠。

在每年抓好税收执法重点检查的同时，对检查出来的问题要认真整改，以期不再重犯，对屡犯者，从重处理。

要建立健全执法情况通报制度，年度目标责任考核制度，督促落实，讲求实效，切实加大税收执法检查工作力度。

四是外部监督要有声有色。

要建立外部监督网络，在人大、政协、纳税人、新闻舆论等单位中常年聘请特邀监察员进行多层次、全方位的监督，做到税法公开、政策公开、征管制度公开、税务人员纪律公开、税务案件查处公开。

只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法，增加工作透明度，让全社会都来关心、支持税收工作，从而促进依法行政工作的根本好转。