开发区体制机制改革经验启示.docx

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开发区体制机制改革经验启示

开发区体制机制改革经验启示

一、改革背景

（一）行政管理体制不适应

（二）政企不分弊病凸显

二、政策梳理

（一）中央层面

（-）地方层面

三、两条改革主线

（一）改革行政管理体制，提高管理能效

（二）优化园区运营机制，理清政企关系

四、三大改革专题

（一）职能划分与机构改革

（二）人事和激励机制改革

（三）园区平台市场化改革

五、分类型讨论

（一）行政主导型

（二）政企合作型

（三）企业主导型

六、结论

委托、代理的方式，将规划、建设、立项、审批、管理和

行政执法处罚等权限下放给开发区管委会。

对于不便下放

的权限，可设立派驻机构和服务窗口，实现“一站式服务”。

有条件的地方可参照天津滨海新区在开发区设立行政审

批局和综合执法局，解决规章委托执法方式带来的名义主

体多、权责不一致的问题。

二是加快推进行政审批和政务

服务平台建设，推行网上审批、并联审批和集中审批。

最后，干部人事和分配激励制度改革是搞活开发区行

政管理体制的关键配套措施。

国发（2019）11号提出，“健

全完善绩效激励机制。

支持国家级经开区创新选人用人机

制，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，允许实行兼职

兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式。

支持国家级

经开区按市场化原则开展招商、企业入驻服务等，允许国

家级经开区制定业绩考核办法时将招商成果、服务成效等

纳入考核激励。

"

（二）优化园区运营机制，理清政企关系

《若干意见》明确提出“各类开发区要积极推行政企

分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。

”

改革措施有以下两大方面。

完善投融资体制，创新园区投融资模式。

《若干意见》

和国发〔2019）11号文均提出要在投融资方面给予园区建

设运营主体支持，积极支持符合条件的开发区开发建设主

体在境内外上市或发行债券融资。

”结合各地开发区发展

实践来看，园区投融资体制改革的首要目标应是形成明确

的收益回报和风险分担机制。

浙江和山东两省的开发区改

革政策文件均明确提出“建立收益回报和风险分担机制”。

创新投融资模式是解决园区开发建设资金短缺的重要举

措。

杭州经济技术开发区“十三五"规划提出，完善开发

区债券管理，提升融资平台融资能力。

大力推广城市建设

发展基金、政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励引导民

间资本进入基础设施、公共事业、金融服务和社会事业等

领域。

在基础设施建设、教育、卫生、文化、体育、养老

等社会公共服务设施建设等领域建立健全投资经营公平

准入竞争机制，创新完善民间资本投资回报机制。

引入或培育市场化开发运营主体，完善园区市场化运

营机制。

《若干意见》指出，“支持以各种所有制企业为

主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托

管现有的开发区"。

国发〔2019）11号文进一步明确，“支

持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体

进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国

投资者，开发运营特色产业园等园区"O

从地方上的改革实践来看，对现有国有融资平台重组、

引入市场化开发运营企业、支持区内企业组建联盟是三种

主要做法。

南京经开区是第一种做法的代表，通过明确功

能定位、完善治理结构、加快实体运作和加强国资监管四

种举措实现了对现有园区融资平台的市场化改革。

山西采

用第二种改革办法，“通过竞争性谈判或磋商等方式择优

确定运营机构。

开发区所在地政府或开发区管理机构通过

与运营机构签订运营合同，约定双方的权利和义务，将开

发区整体或局部、或某方面事项交由运营机构管理和运

营。

”山东是第三种做法的代表，“完善开发区市场化运

营机制。

支持开发区内有实力的企业，通过组建企业联盟、

理事会等方式，对开发区实行整体化建设运营，或建设管

理运营“区中园"o积极引进国内外战略投资者、专业化

园区运营商或与专业团队合作运营开发区。

支持市场化合

作共建开发区，鼓励发展水平高的开发区通过市场化方式

整合或托管其他开发区。

”

四、三大改革专题

（一）职能划分与机构改革

1.四大行政职能的划分

我国地方政府有四大行政职能：

经济调节、市场监管、

社会管理和公共服务。

《若干意见》明确指出，“充分依

托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监

管”。

除经济调节职能，其他三项职能均应剥离于开发区

管理机构。

但是需要注意的是，上述改革举措适用于实行

管委会管理体制的开发区。

对于已经实现政区合一或者建

立新区政府的开发区来说，完整地拥有上述四种职能是履

行政府职责的前提。

经济管理是开发区自建立以来一以贯之的职能，也是

本次改革需要坚持的主要功能定位。

衢州提出“经济管理

职能应有尽有、应给尽给”的改革目标。

为保障开发区拥

有充分的经济管理权限，衢州市提出“按照'区内事区内

结'的要求，经济管理职能充分授权，依法可采用委托审

批、见章跟章、管辖授权、派出人员或派出机构等方式进

行。

"泰兴经开区总结出“两集中三剥离"的改革经验，

即人员和资源向招商一线、服务一线集中；非主营业务逐

步剥离，向特色园区、专业园区转型发展；非产业化功能

加快剥离，专注于产业发展和项目建设；非必要办事机构

坚决剥离，围绕经济管理和投资服务设置内设机构。

市场监管职能应依托属地政府或者上级职能部门派

驻机构实现。

具体包括市场主体行政审批事项的办理、商

品质量安全监督管理、知识产权保护等职责。

日照市提出，

“剥离市场监管职能，整建制划转市场监督管理局，由市

市场监督管理局管理〃O

社会管理移交属地政府的本轮开发区行政管理体制

改革的题中之义。

山东提出“开发区所在地上一级政府部

门可向开发区派驻机构，承担相关社会事务管理职能。

”

山东日照市则详细地列举需要移交给上一级市直部门承

担的社会管理职能，即“剥离社会保险管理服务、医疗保

障、劳动监察和劳动仲裁、旅游、交通运输、住房保障、

渔政监督管理、林业等职能，交由市直相关部门承接"。

公共服务市场化改革对开发区职能划分产生一定影

响。

发改社会〔2019）0160号文提出区分基本公共服务和

非基本公共服务，要求实现“基本公共服务均等化、普惠

化、便捷化。

……充分发挥市场和行业协会、商会等社会

组织的作用，鼓励引导社会力量参与……推动非基本公共

服务市场化、多元化、优质化。

"从各地改革实践来看,

公共服务职能的承担主体有开发区管理机构、属地政府、

园区运营企业、行业协会等。

衢州提出“公共服务职能根

据实际情况，精准理清厘定……园区管理机构重点承担园

林绿化亮化、环境卫生、市政公用和“五水共治”等公共

服务职能"o山西省发布《关于开发区管理和运营分离改

革的指导意见》，提出由开发区管委会和园区运营机构共

同负责公共服务职能，“明确开发区管委会负责行政管理、

公共事务和监管职能，向社会公开选择运营机构，运营机

构负责开发区基础设施投资、招商引资、资本运作和公共

服务等事务。

"

2.战略定位决定职能划分

开发区的功能定位、发展阶段、区位条件差异较大,

应区分建设初期的开发区、产城融合过程中的开发区、产

城融合度较高的开发区等3种不同类型，合理确定开发区

管理机构承担的主要职责任务。

杭州经济技术开发区定位为“杭州副城"，正在由“建

区”向“造城"转变，相应地承担四项全部行政职能。

《杭

州经济技术开发区国民经济和社会发展“第十三个五年”

规划纲要》，提出管委会履行经济调节、市场监管、社会

管理和公共服务职责。

除了完成经济指标之外，杭州经济

开发区还要进一步完善副城功能体系和社会保障体系。

衢州市开发园区是衢州市经济发展的“重要窗口”,

仍需坚持产业培育的主要功能，对城市组团内开发比较成

熟、具备城市功能的区块转化为城市街区。

即成熟一个片

区，移交一个片区，逐步划转，坚守主业。

山东省采取类似的做法，“建立开发区'毕业机制'，

对产城融合程度高、开发建设空间基本饱和的开发区，加

快推动向城市综合功能区转型。

”

（二）人事和激励机制改革

国发〔2019）11号文提出，“健全完善绩效激励机制。

支持国家级经开区创新选人用人机制，经批准可实行聘任

制、绩效考核制等，允许实行兼职兼薪、年薪制、协议工

资制等多种分配方式。

支持国家级经开区按市场化原则开

展招商、企业入驻服务等，允许国家级经开区制定业绩考

核办法时将招商成果、服务成效等纳入考核激励。

”

人事管理方面，山东推出选优配强领导班子、推行全

员聘任制的改革经验。

选优配强领导班子。

开发区党工委

书记、管委会主任、党工委副书记、纪工委书记纳入省、

市、县（市、区）委管理。

党工委书记、管委会主任原则上

实行“一肩挑”，分设的要逐步过渡；因工作需要，经批

准可由同级党委常委、政府党员副职兼任；其他党工委委

员、管委会副主任原则上由开发区推荐、管理。

管委会副

主任可以通过竞争性方式选配。

推行全员聘任制。

积极探

索创新开发区选人用人机制，除由地方领导班子成员兼任

的外，实行全员岗位聘任制、末位淘汰制，建立人员能进

能出、岗位能上能下的竞争性选人用人机制。

出台全员岗

位聘任制的具体实施办法。

绩效考核方面，泰兴经开区分类并轨制考核办法入选

江苏省开发区体制机制改革先进案例。

分类并轨制考核办

法即部门、个人两级考核和园区内设部门、国有公司、企

业化运营的招商公司并轨考核模式。

例如部门考核，充分

考虑岗位职责差异，突出主责主业，将共性考核占比设置

为30%、个性化差异考核占比设置为70%,把考核的导向

性、公平性、差异性有效融合，同时在科技创新、项目推

进、财税融资等领域设置加分项，激发各部门干事创业热

情。

部门与个人考评均分为“优秀、良好、合格、不合格”

四个等级，绩效考评结果为优秀等次的人员，园区在选拔

任用、职务职级晋升、教育培训、评先评优等方面都给予

优先考虑。

对部门而言，如某部门年度考评等级为“不合

格",则该部门主要负责人年度考评也为“不合格”，分

管负责人年度考评不得评为“优秀”o

（三）园区平台市场化改革

园区平台市场化改革离不开政府履行出资人职能的

转变和企业自身经营能力的提升两个方面。

各地园区平台

市场化改革经验总结如下。

建立并完善以管资本为主的国有资产监督管理体系。

江苏南京经开区提出加强国资监管，规范投融资、担保等

重大事项及经营活动，完善风控体系，有效防范降低运营

风险，确保国有资产保值增值。

通过注资、赋权、整合等方式提升园区平台公司经营

能力。

江西提出“按照“三年倍增行动计划"整体要求,

开发区实行管理机构与运营企业分离，将优质资产依法注

入平台公司，赋予开发区平台公司更多的开发区建设、管

理和运营权限。

"山东“支持将开发区有关资源注入国有

运营公司，增强公司运营能力。

"山东日照市“整合4个

国有平台公司职能，设立园区发展投资集团公司，承担园

区开发建设、投资运营、城市管理等职能。

"江苏南京经

开区提出“按照“一委一公司”要求，通过资产、业务、

人员“三整合”，构建实体化、市场化、规范化国资运营

平台……通过协议转让、作价入股、市场化并购等方式对

经开区存量国有资产进行有效整合，评估员工公寓资产账

面价值4亿元，逐步注入股权资产74.13亿元，正在加快

打造开发建设、资产运营、产业创投、融资租赁等主营业

务板块。

”

完善企业治理结构、健全市场化经营机制。

江苏南京

经开区要求“完善治理结构。

配备领导班子，制定公司章

程，加强内部管理，明确治理结构，设董事3名、监事5

名，内设部门5个。

目前，已完成首批工作人员抽调划转，

其余人员将通过区内干部选调竞岗以及对外公开招聘等

方式尽快充实。

”浙江省在《关于整合提升全省各类开发

区（园区）的指导意见》文件中提出，“允许开发区（园

区）国有开发运营企业按市场化方式制定薪酬办法"。

五、分类型讨论

由于各地开发区现有管理体制和运营方式不同，所适

用的改革办法也应有所不同。

因此，有必要对开发区体制

机制改革开展分类讨论。

（一）行政主导型

行政主导型开发区，是指地方政府牵头开发区建设发

展中的大小事项，并通过开发区政府或地方政府的派出机

构（开发区管委会）具体履行开发区治理职责。

根据开发

区治理机构的不同，行政主导型还可进一步细分为“管委

会治理“行政区治理”以及“管委会+行政区治理''（政

区合一）。

1.管委会管理体制

管理体制的特点。

开发区管委会作为地方政府的派出

机构，代行地方政府对开发区的治理职权，其本质上是一

种“准政府组织"O管委会对开发区内的土地规划、财税

管理、项目审批、人事行政等具体事项享有最高决定权和

监管权。

以建设初期的苏州高新区为例，苏州高新区与行

政区相互独立，高新区管委会作为政府派出机构，享有独

立自主的人权、财权及事权，主导苏州高新区的发展建设。

管理体制的利弊。

开发区与行政区相互独立可能会导

致开发区发展进程与上一级行政区整体规划脱节。

或开发

区与行政区之间相互争夺资源，又或者开发区由于行政权

力有限，难以协调区内外资源，园区发展受限、营商环境

不佳。

以苏州高新区为例，2000年前后，苏州高新区原有土

地资源开发完毕，出现项目等土地的现象，但周围行政区

却有大量土地资源。

高新区由于行政权力有限，在拆迁等

方面的阻力很大。

行政区则由于经济利益方面的原因对配

合高新区建设的积极性不高。

为解决这一困境，2002年9

月，苏州市委市政府进行了区划调整，将与高新区邻近的

虎丘区、相城区和吴中区的几个乡镇和街道合并，组建新

经过30多年的发展，我国开发区经历了小范围探索

（1984-1991年）、快速成长（1992〜2002年）、二次创业

（2003〜2013年）和转型升级（2014年至今）等四个阶段。

根据近些年中央发布的开发区改革相关文件，园区布局优

化、产业转型升级、体制机制改革是本轮开发区改革的三

个主要内容。

其中，体制机制改革是开发区实现转型升级

的关键配套改革，也是本文的主要分析对象。

本轮开发区体制机制改革主要是为改变行政管理体

制滞后和政企不分的现状。

行政管理体制滞后表现在，随

着园区扩张和城镇化发展，开发区管理职能全能化趋势明

显，逐渐回归“大而全”的旧体制，与创办之初精简高效

的管委会体制优势相去甚远。

政企统合（政企不分）模式

在带来较高治理绩效的同时，也导致地方政府无序举债融

资、腐败等监管难题。

新一轮国企改革和融资平台整治为

开发区政企分开提供基本遵循。

一、改革背景

（一）行政管理体制不适应

我国开发区在成立初期主要承担土地开发、招商引资、

企业服务等经济建设职能。

随着园区扩张和城镇化发展，

开发区管理职能全能化趋势明显，逐渐回归“大而全”的

旧体制，与创办之初精简高效的管委会体制优势相去甚远。

开发区行政管理体制滞后表现在以下几个方面：

的苏州高新区、虎丘区，实行“两块牌子、一套班子''的

管理体制，区委书记兼高新区党工委书记，区长兼高新区

管委会主任，解决了开发区扩区受限的问题。

因此，管委会管理型开发区的改革重点是明确开发区

的职能定位，充分地授予经济管理权限，理清开发区与属

地政府的职责划分，有条件的开发区可向政区合一体制转

变。

2.政区合一管理体制

管理体制的特点。

这种管理体制适合于开发区处于同

一个行政区内，如北京中关村、青岛高科技工业园。

在这

种管理模式下，管委会与当地政府同一级别、同一套人马。

当地政府机构作为一个完整的行政区域而存在，管委会主

任由行政区最高领导人当任，管委会的其他成员既是行政

机关各部门的行政人员，又是管委会的管理人员，接受管

委会和行政区政府的双重领导。

开发区和行政区基本重合,

多块牌子一套人马，一般采用党政联席会议的形式进行协

调。

除了像招商局、科技局等直属管委会的个别机构外，

发展与改革、财政、建设、城管等机构既隶属开发区管委

会又隶属区政府，这些机构的职责和人员编制保留不变。

这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发

区是原有城区建制的一部分。

比如，青岛经济技术开发区

与黄岛区合并、宁波开发区与北仑区合并、苏州高新区与

虎丘区合并等。

管理体制的利弊。

政区合一是伴随开发区规模不断扩

大，管委会治理和行政区治理逐渐交融而出现的。

一方面，

开发区由行政区最高领导人统筹和协调提高相关部门的

协调配合效率，还能在全区范围内合理有效地分配资源，

为园区的发展提供更多的资金、政策和服务；但另一方面，

政区合一也会导致职能部门重叠、机构冗余、决策流程和

项目审批程序繁琐等，反而加重治理负担。

再以实现区政合一后的苏州高新区为例，2002年，苏

州高新区与虎丘区合并，拓宽苏州高新区版图面积的同时,

高新区管委会与虎丘区人民政府依据“一套班子、两块牌

子”的模式进行重组整合。

政区合一的弊端很快就显现出

来：

（1）重组整合后，高新区管委会由37个下属机构组

成，机构数量相较之前膨胀了一倍之多，管委会机构精简

的优势丧失，出现体制复归；

（2）管委会的本质由政府派

出机构退化为政府下属行政机构，开发区以及管委会的自

主权削弱，开发区日常事项须经管委会呈报至政府讨论，

获批后才可向下执行，决策效率随之降低。

因此，政区合一型开发区改革的重点是保持机构精简

高效，防止体制复归。

《若干意见》为政区合一型开发区

提出改革要求，“对于开发区管理机构与行政区人民政府

合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高

效的管理特点。

"而防止体制复归的办法就是控制机构数

目和进行人事和激励机制改革。

3.新区政府管理体制

新区政府管理体制和政区合一型管理体制的区别在

于政区融合程度更深。

这种类型的管理模式把高新区直接

作为一个行政区，或者把行政区直接作为高新区来管理。

例如，苏州高新区既是国家级高新技术产业开发区，又是

苏州市的新城区，包括4个功能区，下辖一个镇和一个街

道。

其管理机构为新区管理委员会，下设18个直属机构，

全面负责新区的管理和建设，行使完整的一级政府权力。

再如上海浦东新区，随着上海浦东的开发规模扩大和经济

增长，浦东新区的城市功能逐渐齐全，高新区作为政府派

出机构的管理模式已经难以发挥作用。

2000年8月，上海

浦东开发区成立浦东区政府，完成了包括党委、政府、人

大、政协以及纪委五套领导班子在内的政府行政管理体制

的建设。

新区政府管理体制同样存在合并后机构膨胀、人员冗

余的弊病。

青岛高新区的改革思路可为扭转体制复归提供

借鉴ol994年，青岛高新区管委会与崂山区政府合署办公,

新成立的高新区管委会既是高新区的行政管理机构，又是

行政区的区政府。

但合并后的青岛高新区管理机构臃肿,

运作效率低下，出现体制复归的迹象。

2001年，青岛高新

区决定采用“统分结合”的模式对现有管理体制进行改革。

“统''是指崂山区与高新区党委是一套班子，统一领导；

“分''是指成立一个专门的高新区工作机构，主抓园区发

展。

2006年，组建成立新的青岛高新区管理委员会，由市

委、市政府有关领导任主任，分管副市长和市科技局局长

任副主任，市科技局、市发改委等有关部门负责同志及有

关区政府主要负责同志任成员。

管委会负责经济管理为主

的职能，崂山区政府负责政管理为主的职能。

2019年，青

岛高新区再次提出“瘦身、强体、放权、搞活"八字改革

的方针，对原有体制机制进行了系统性改革。

改革后的青

岛高新区实现管理机构精简、人员素质提升、营商环境优

化。

（二）政企合作型

政企合作型开发区，即多地开发区提出的“管委会+

公司"模式。

《若干意见》指出，“支持以各种所有制企

业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或

者托管现有的开发区"o除了地方融资平台，中央企业、

民营企业也是开发区建设开发的主要参与者。

1.管委会+地方融资平台

管理体制的特点。

“政企统合”型开发区一般具备如

下特征：

在实施步骤上，地方政府首先设立开发区管委会

作为派出机构，代行地方政府对开发区的治理职权；其次，

由管委会出资并组建开发区平台公司。

在职能分工上，管

委会主要负责制定公共政策、监管市场秩序以及为园区企

业提供融资渠道等，而平台公司具体负责开发区内基础设

施的投资建设、产业布局等，二者在职能分工的根本逻辑

是“决策一执行”o

管理体制的利弊。

“政企统合”结合了政府和企业的

双重主体优势，有助于快速推动开发区的初期建设。

但是

因管委会对平台公司干预较深，削弱平台公司作为市场主

体的创新机制和市场活力。

新一轮国企改革和融资平台整治为开发区政企分开

提供基本遵循。

本轮国企改革要求建立以“管资本”为主

的国资监管体制，理顺出资人、决策人和经营管理人的关

系，就是要改变开发区政府与平台公司之间政企不分、政

资不分的现状，实现平台公司市场化转型。

以杭州经济技

术开发区为例，园区平台公司经历了三个改革阶段：

第一

阶段（1991年8月一1997年3月），总公司主要领导由

开发区管委会领导兼任，管委会与总公司实行“两块牌子,

一套班子"的管理体制；第二阶段（1997年3月一2007年

8月），实行政企分开，总公司相对独立运行；第三阶段

（2007年8月一至今），实行公司制管理，并设立了董事

会与监事会。

2.管委会+社会资本

政府与社会资本合作的方式有股权合作开发、政府购

买服务方式、特许经营权授予等。

这一模式有助于发挥市

场化运营企业的专业优势，减轻政府开发建设的资金压力,

实现管运分离。

但是这一模式对社会资本的融资能力、盈

利能力要求较高。

由于建设周期长、资金回款慢，企业往

往采取高杠杆和地产开发反哺园区建设的模式开发产业

地产。

在地产金融审慎监管和禁止园区“大搞房地产开发”

的政策环境下，地产开发企业融资约束趋紧，以华夏幸福

为代表的园区开发企业面临严重的资金周转困难和债务

违约压力。

（三）企业主导型

企业主导型开发区，是指不设管委会，由企业经地方

政府授权对开发区进行规划、开发以及管理，即“地方政

府授权、地产企业运作”，典型代表是上海市漕河泾新兴

技术开发区。

管理体制的特点。

开发区的管理主体是独立的经济组

织，比如市开发公司，既不是一级行政组织，又不是政府

派出机构，但承担着开发区域内的规划、建设和管理职能，

主要依靠工业和商业用地开发的收入来补偿投入，其他社

会管理事务及工商税务等仍由政府相关职能部门来行使。

管理体制的利弊。

这类开发区市场化程度较高，有利

于提高开发区治理的专业化程度和经济效益，同时有助于

降低政府投入成本。

缺点是缺乏政府行政权力，与有关职

能部门协调不畅，存在征地拆迁难、规划通过慢、项目审

批繁等问题。

因此，这类开发区改革的重点是授予必要的经济管理

权限，建立属地党委、政府与开发企业领导协调配合机制。

以漕河泾开发区为例，1990年上海市人大通过《上海市漕

河泾新兴技术开发区暂行条例》（简称“条例”）。

条例

明确由河泾新兴技术发展总公司统一负责漕河泾开发区

的基础设施建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用

权转让、房产经营，创造良好的投资环境，吸引国内外资

金和先进技术，兴办各类企业及其技术和产品贸易等综合

服务，行使市政府授权的开发区部分管理职能。

由于开发

区总公司不是一级政府，没有全方位的行政管理权，所以

与所在行政区政府加强合作对总公司来讲就显得至关重

要。

区政府和总公司高度重视区区合作（漕河泾开发区地