我国乡村治理和国际比较.pptx

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我国乡村治理和国际比较我国乡村治理和国际比较丁长发丁长发厦门大学厦门大学经济学院副教授经济学院副教授一、乡村治理的内涵与外延

（一）乡村治理的内涵1.政策制定者、公共服务提供者、农民三方的关系。

而农村治理结构反映的则是这三方面的不同结合模式，即政策的制定者政府、公共服务提供者农村自治组织、农民利益代表者三方面构成不同组织治理模式。

我国农村治理结构是由乡政府、农民自治组织以及农民自发组织构成的基本框架。

按照全球治理委员会的我们的全球伙伴关系的解释,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

”狭义:

广义:

建建国国后后的的乡乡镇镇政政权权建建设设人民公社体制时期：

人民公社体制时期：

1958-19831958-1983年年乡村政权并存时期：

乡村政权并存时期：

1950-19541950-1954年年乡政权制时期：

乡政权制时期：

1955-19581955-1958年年乡政村治时期：

乡政村治时期：

19841984年以来年以来

（二）我国乡村治理的发展

（二）我国乡村治理的发展权力结构的最后联结点：

民权（公民权利）权力结构的最后联结点：

民权（公民权利）乡村政治的正式权力结构（文本设计）乡村政治的正式权力结构（文本设计）纵向结构：

纵向结构：

*县（市）县（市）乡（镇）乡（镇）村组织村组织村民村民（民权民权）横向结构：

横向结构：

乡（镇）：

党委乡（镇）：

党委人代会（人代会（民权民权）政府政府村：

党支部村：

党支部村委会村委会村民村民（代表代表）会议（会议（民权民权）制制度度体体系系基基本本定定型型三十余年三十余年的发展的发展“党政合一型的领导体制党政合一型的领导体制”基本定型，基本定型，形成党委、人大和政府形成党委、人大和政府“共治共治”的局的局面面人大制度基本形成人大制度基本形成乡镇政府的地位与职能有所发展乡镇政府的地位与职能有所发展（三）存在的问题1、各种关系不畅和村落权力的冲突首先首先是县乡关系不畅。

是县乡关系不畅。

由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

其次是乡镇与村的关系不畅。

再次再次是村是村“两委两委”的关系不畅的关系不畅。

更次更次是是乡村民间组织参与狭小乡村民间组织参与狭小。

最后最后村村落落中各种权力之间的冲突也时有发生。

主要是体制性权利和内生性中各种权力之间的冲突也时有发生。

主要是体制性权利和内生性权利的冲突权利的冲突,以及正式权利与非正式权力。

前者主要指村党支部与村以及正式权利与非正式权力。

前者主要指村党支部与村委会的冲突委会的冲突,后者主要指村后者主要指村“两委两委”与农村非治理精英、宗族势力、与农村非治理精英、宗族势力、黑恶势力等的冲突黑恶势力等的冲突。

2.乡镇地方财政困难。

全国现在32683个乡镇中,大约2/3的乡镇财政债务负担沉重,平均每个乡镇财政负债400万元左右。

有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70%左右。

”乡镇政府供养人员的膨胀,使得财政问题进一步突出。

从全国来看,“80%左右的乡镇难以足额发放工资”。

特别是在农业税取消后,很多的乡镇都陷入了财政危机,基本上靠政府的财政转移支付度日。

压力型体制压力型体制工作压力工作压力财政压力财政压力一级政府组织为了实现经济赶超，完成上级一级政府组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标，而采取的数量化任务分解下达的各种指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。

的管理方式和物质化的评价体系。

3.乡镇政权的目标替代和功能异化。

由于生存困境和体制性缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。

这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取,成为乡村冲突的制造者。

财政困境导致乡镇政权的这种“自利”行为,使乡使乡镇政权性质发生了异化镇政权性质发生了异化:

“寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。

寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。

”。

“赢利型经纪赢利型经纪”、政权软政权化、内卷化。

、政权软政权化、内卷化。

4.村民自治面临的村民自治面临的难题。

难题。

争论争论（11）村民委员会村民委员会选举制度已经被正式确立选举制度已经被正式确立并广泛并广泛推行，但选举争议大量增加推行，但选举争议大量增加；（；（22）选举）选举民主单方突进，后三个民主滞后民主单方突进，后三个民主滞后；（33）在）在局部地区，选举进行得越多，选举局部地区，选举进行得越多，选举的效果的效果也越来越差也越来越差；（；（44）两）两委关系委关系中的矛盾越来越中的矛盾越来越突出。

突出。

（5）自治化程度低下：

“两委”自治化程度不高,主要表现在乡镇等上级政府对村级组织的突破权限的指导。

赵树凯的研究认为:

“乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控。

”村内事务村民参与程度不高。

5.许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。

有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。

有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。

有的代替农民决策，去办企业、发展经济。

有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。

（一）.英国、瑞典等国的“综合治理”模式:

法律

（二）.法国的“权力让与”治理模式:

行政主导和有限自治的农村基层管理;有限自治的理论基础与权力的下放.1982年，法国通过有关市镇、省和大区的权力和自由法案，即“权力下放法案”（三）.加拿大的“新乡村治理”模式（四）.美国的“多元主义”模式（五）印度的乡村治理及其经验:

1基层民主与乡村自治:

1993年第73、74号宪法修正案规定村为自治机构；确立了印度的县、区、村三级自治制度。

根据宪法规定，村民大会直接选举代表组成村；由若干村组成的区；由全县的区组成的县。

2乡村治理与政府作为.印度中央政府设置了专管农村事务的三部：

农业部、乡村发展部和乡村自治部.法律;文化;土地;农村公共产品;农民素质.中国台湾地区的乡村治理:

台湾农会成为了“农有、农治和农享的公益社团法人”

（一）

（一）从从政府间责权分配政府间责权分配看看11德国德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的（清晰到幼儿园、（清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府）等责任和决策权力分别属于哪一级政府），有些任务上级政府不，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。

制性的。

2.2.而而在中国，情况大不相同：

首先，政府间责权分配是模糊不清的在中国，情况大不相同：

首先，政府间责权分配是模糊不清的（我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一（我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定），但在任务分配方面不再有具体的规定）；其次，所；其次，所有的任务都可以下派给下级政府有的任务都可以下派给下级政府；最后；最后,所有所有上级规定的任务对下上级规定的任务对下级来说都是强制性的。

级来说都是强制性的。

2.从治理结构上从治理结构上看看。

单一的治理结构和多元化的治理结构不同。

单一的治理结构和多元化的治理结构不同。

党支部党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的，这个过程没或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的，这个过程没有普通民众的参与。

因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，有普通民众的参与。

因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，对这两个职位的监督和制约也极为有限。

对这两个职位的监督和制约也极为有限。

在德国、匈牙利和印度，反对党在民意机关内外的在德国、匈牙利和印度，反对党在民意机关内外的监督监督和自由的新闻媒和自由的新闻媒体的监督是体的监督是强有力强有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法的，它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为。

我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。

行为。

我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。

富有启发意义的一点是，富有启发意义的一点是，这些国家的监督这些国家的监督“对事不对人对事不对人”，我国的监督则倾向于，我国的监督则倾向于“对人不对事对人不对事”。

3.对公共事业融资，对公共事业融资，德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。

德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。

中国基层政府和自治组织的收入非常有限，无法应付不断转移下来的建中国基层政府和自治组织的收入非常有限，无法应付不断转移下来的建设责任。

一个办法是向上级政府申请补助，但这些补助的数量极其有限。

设责任。

一个办法是向上级政府申请补助，但这些补助的数量极其有限。

更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用，中央财政转移支付常更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用，中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。

常全部或大部分被基层政府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。

融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态乏的状态。

4.4.治理的前提不同：

产权、户籍制度。

治理的前提不同：

产权、户籍制度。

（乌坎事件乌坎事件/广东猎德村广东猎德村）村民在村民在“秘密写秘密写票室票室”里填写选里填写选票票计票员在教室外公计票员在教室外公开唱票统计选票开唱票统计选票三、我国的改革思路“撤消撤消”、“撤并撤并”、“小县制小县制”与与“自治自治”第一个方案：

将全国现有32683个乡镇行政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出机构。

把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面：

监督党在城乡基层有关方针、政策的落实；指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村（居）民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务；协调县直“站、所”的关系，支持其发挥职能作用；受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务。

撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后，原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围，原则上不作区划调整。

原为县和县级市政府驻地的乡镇，在体制改革后可称县（市）人民政府街道办事处。

其余的，一律称县（市、区）人民政府乡镇办事处。

实施这一方案的好处：

一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是有利于实施这一方案的好处：

一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员；二是有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改革的进行；三是收缩了原乡镇政