《中华人民共和国政府采购法实施条例》解读.docx

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《中华人民共和国政府采购法实施条例》解读

《中华人民共和国政府采购法实施条例》解读

主讲老师  刘荣丽

第一节  《实施条例》概况

一、出台背景

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）是为了更好地实施《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），落实党的十八大、十八届三中、四中全会要求，进一步深化改革的一项重要举措。

《政府采购法》自2003年1月1日实施以来，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。

十多年来，政府采购总规模从2002年的1009亿元上升到2013年的16381亿元。

但是，政府采购活动中出现的质次价高、效率低下等问题引起了社会关注和对政府采购制度的质疑。

媒体频频曝光：

采购的U盘变身itouch4的“豪华采购”、斥资千万元购买10万套“次品”课桌椅、十多家企业竞争报价最高者竟中标，以及“床垮垮”“黑心棉”“问题新华词典”等事件。

这些弊端的暴露，有必要制定出台配套行政法规，细化法律规定，充实完善政府采购制度，在执行环节上严守死防。

《实施条例》的出台，将进一步促进政府采购的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。

《实施条例》是在《政府采购法》既有框架内对政府采购制度作出的进一步细化、明确、重大补充和完善，对提高政府采购工作的质量和效率，促进政府采购科学管理，防腐祛病，具有十分重要的意义。

《实施条例》自2015年3月1日起施行。

二、制定原则

《实施条例》共分九章七十九条，具有针对性、可操作性。

制定过程中，主要把握了四个原则：

一是严格依据《政府采购法》制定，同时也注意与《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做好衔接。

二是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障政府目的的实现。

三是创新政府采购管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购需求和结果管理。

四是提高政府采购的透明度，加强社会监督。

三、《实施条例》新亮点

《实施条例》具有以下新亮点：

亮点一：

强化源头与结果管理

从近年来政府采购领域引发的公众广泛关注的案件看，突出问题是质次价高和低价恶性竞争。

针对乱象，主要细化并完善了保障公开、公平、公正强化政府采购的源头管理和结果管理的规定。

政府采购监管实践表明，解决这类问题仅靠加强采购程序监督是不够的，还需要强化政府采购的源头管理和结果管理，做到采购需求科学合理，履约验收把关严格，减少违规操作空间，保障采购质量。

最重要、最根本的就是从注重采购过程转向注重采购结果，从关注“谁来买”向“专业地买”转变。

这是我国政府采购制度向实现“物有所值”迈进的一大举措。

具体的三项治理措施为：

（1）明确采购人需求责任，采购人应科学合理确定。

其中规定，采购人应当厉行节约，科学合理确定采购需求，采购需求应当完整、明确，符合国家法律法规规定的技术、服务、安全等要求，必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

采购标准应依据经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定。

（2）规范采购方式的选择。

2012年社科院的相关报告引起了广泛的社会反响，凸显了集中采购中协议供货采购的高价问题。

针对实践中因协议供货导致政府采购价格高于市场价格的问题，《实施条例》规定：

列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。

中央单位集中采购中已逐步形成批量集中采购为主、协议供货为辅的格局。

（3）强化验收环节把关。

“床垮垮”“黑心棉”等事件突出反映了政府采购在验收环节职责不清、把关不严的问题。

为解决这些问题，《实施条例》规定：

采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。

验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。

政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

亮点二：

信息公开，提高透明度

阳光是最好的防腐剂。

为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公正，《实施条例》按照政府采购全过程信息公开的目标导向，在提高政府采购透明度方面提出了五项规定：

（1）项目信息须公开。

政府采购项目采购信息应当在指定媒体上发布。

采购项目预算金额应当在采购文件中公开。

采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示。

（2）采购文件须公开。

采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告。

（3）中标、成交结果须公开。

中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、成交结果。

中标、成交结果公告内容应当包括：

采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。

（4）采购合同须公开。

采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

（5）投诉处理结果须公开。

财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。

《实施条例》第十条规定：

国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。

亮点三：

推进政府购买服务

为加快推进政府购买服务工作的进程，《实施条例》对政府购买服务做出了规定。

党的十八届三中全会和2014年政府工作报告中提出，要加大政府购买服务力度。

2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购买服务作出了专门部署。

《实施条例》规定，政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，明确了政府向社会力量购买服务的法律地位和法律适用问题。

为保证政府购买的公共服务符合公众需求，《实施条例》规定，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果向社会公告。

亮点四：

强化功能，实施调控

政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，但实践中这一政策功能发挥得并不够充分，影响了国家特定目标的实现。

《实施条例》针对强化政府采购政策功能、发挥政府采购的调控作用作出了四项规定：

（1）国务院财政部门会同国务院其他有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

落实好《实施条例》，将有益于绿色产业、中小企业的发展。

此举解决了政府采购调整范围过窄的问题，一定程度上回应了政策功能缺乏顶层设计的问题。

（2）采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策编制采购文件，采购需求应当符合政府采购政策的要求。

（3）采购人为执行政府采购政策，经批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。

（4）采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，应依法追究其法律责任。

亮点五：

严管评审专家，明责问责

政府采购工作专业性很强，评审是确定供应商的重要环节，评审专家的作用显而易见。

但水平不够、责任心不强甚至心术不正的专家，却可能给采购带来不利影响，出现诸多专家不“专”、专家难“责”、专家操纵等问题，一定程度上影响了政府采购的质量和效率，甚至产生破坏作用。

这也与评审专家的权利、义务、责任等法律规定不明确，监管不严，违规成本低有关。

为保证评审专家公平、公正评审，发挥其在政府采购的重要作用，《实施条例》对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作出了全面规定，具体有：

（1）为保证评审专家“随机”产生，防止评审专家终身固定，明确省级以上人民政府财政部门对政府采购评审专家库实行动态管理。

除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。

（2）明确评审专家的评审要求和责任。

评审专家应当遵守评审工作纪律，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任。

（3）强化对评审专家的失信惩戒。

各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。

（4）针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，以及依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济上付出代价。

亮点六：

注重因果，严厉问责

针对过去经常出现违法采购结果无人负责、责任无法追究等问题，《实施条例》在《政府采购法》规定的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依。

一方面，《实施条例》增列的违法情形有34种之多，例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等；另一方面，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，《实施条例》明确规定给予限期改正、警告、罚款等行政处罚，同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

第二节  《实施条例》详解

《实施条例》的出台，以行政法规的形式正本清源，明确了财政性资金认定、政府采购工程活动监管、采购各方主体权责分工等重大理论和实践问题，增强了政府采购法律适用的统一性。

本节将按照条文进行梳理解读。

一、关键词点拨

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

界定政府采购的范围有四个重要因素：

采购主体（国家机关、事业单位和团体组织）、资金来源、采购标的和采购项目。

（一）资金来源——财政性资金

资金来源，《政府采购法》将其界定为“财政性资金”，即采购主体使用财政性资金采购规定的采购标的，纳入《政府采购法》的适用范围。

1．《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。

将采购管理与预算管理相衔接，《政府采购法》与《预算法》相衔接。

2．以财政性资金作为还款来源的借贷资金。

3．国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及《实施条例》。

4．混合资金采购：

财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购法》及《实施条例》。

（二）采购标的和采购项目

1．政府采购服务

党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出，要加大政府购买服务力度。

2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购买服务做了专门部署。

为贯彻落实党中央、国务院的要求，同时为规范政府购买服务行为，《实施条例》按照服务的直接对象不同，将服务分为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，进一步明确了政府向社会购买公共服务属于政府采购范围。

2．政府采购工程

货物的概念一直存在争议，工程以及与工程建设有关的货物和服务在实践中与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）存在重叠，服务是否包含政府向社会公众提供的公共服务认识尚不统一。

为此，《实施条例》对工程、与工程建设有关的货物和服务与《招标投标法》及其实施条例做了对应性规定。

《实施条例》第七条规定：

政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及《实施条例》。

政府采购工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。

与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。

关于政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定，在兼顾政府采购特点的基础上，也尽可能地与《招标投标法》及其实施条例相衔接。

3．集中采购目录与集中采购

《政府采购法》所称集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为。

集中采购目录和采购限额标准是确定政府采购适用范围的因素之一，只有纳入了集中采购目录以内或者采购限额标准以上的项目，才纳入政府采购范围。

因此集中采购目录和采购限额标准与经济发展水平、政府职能、政府采购管理水平相关，特别是集中采购的规模效率等密切相关，其确定的合理与否，直接关系到政府采购的规模和财政资金的使用效益。

集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。

4．采购限额标准制定

我国内地有31个省、自治区、直辖市，不仅各省级地方之间经济发展、政府采购规模等差别较大，在同一省级地域内，由于各级政府的职能不同，采购规模不同，采购对象结构不同，相应采购范围也不尽一致。

在确定集中采购目录和采购限额标准时，应当考虑我国各级地方政府采购的实际情况，既要有一定程度的统一性，又要有灵活性。

制定机构

制定内容

省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构

根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。

各省根据实际情况，可以全省地域范围内，不分级别，实行统一的集中采购目录和采购限额标准，也可以分省、设区的市、县三级分别实施不同的集中采购目录和采购限额标准

国务院财政部门，会同国务院有关部门（强化政策功能，增强调控）

根据国家的经济和社会发展政策，制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标

实践中公开招标限额标准往往和集中采购目录的采购限额标准一同制定并定期发布。

省级人民政府在规定地方政府采购公开招标限额标准时，也要根据本行政区域内的实际情况，研究分别适用于省级、设区的市级、县级的公开招标限额标准。

如果不分情况，对一些小额采购、急需采购项目和产品提供者比较少的项目等适用公开招标，既不经济，效率也低。

有的地方为了片面追求扩大公开招标的比例，公开招标运用的范围非常广泛，有些自身特性不适合公开招标的项目，从资金使用的安全性方面考虑也采用了公开招标。

某些设区的市级、县级人民政府自行设定了公开招标限额标准，由于受采购规模和项目金额所限，公开招标限额标准越设越低，甚至几万元、十几万元的小项目都纳入了公开招标范畴，成本与效益不匹配，供应商参与的积极性不高，进而导致采购活动失败率较高、采购效率低下等问题，甚至只要出现公开招标只有一家投标的情形，就采取单一来源方式采购，既扭曲了政府采购制度设计本意，影响了政府采购工作形象，也容易带来腐败问题。

省级人民政府确定公开招标限额标准后，设区的市级、县级人民政府不得再自行确定公开招标限额标准，尤其是不得自行降低公开招标限额标准。

政府采购使用的是财政性资金，各国普遍通过明确政府采购政策，来发挥其调控经济社会的作用，实现国家的特定目标。

但是，实践中政府采购的政策功能发挥不够充分，影响了国家特定目标的实现。

党的十八届三中全会强调，政府要加强发展战略、规划、政策、标准的制定和实施。

为此，《实施条例》完善了政府采购政策的规定。

5．采购标准

《政府采购法》第六十三条所称政府采购项目的采购标准，是指项目采购所依据的经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等。

首先是经费预算标准，它是预算标准体系的重要组成部分，是部门编制预算和财政部门审核预算的相关依据。

政府采购项目的采购标准应当依据经费预算标准制定。

各地财政部门也在实施项目支出定额标准体系建设，制定相关的经费预算标准。

经费预算标准是政府采购项目标准的主要依据。

2013年11月中共中央、国务院发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，明确规定政府采购应当依法完整编制采购预算，严格执行经费预算和资产配置标准，合理确定采购需求，不得超标准采购，不得超出办公需要采购服务。

政府采购应当严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》的规定。

其次是资产配置标准，包括配置资产的实物数量、价格、性能规格标准等内容。

科学合理的资产配置标准，是申报资产购置需求、审编经费预算的重要依据。

财政部和各地财政部门已先后制定了办公用房建设和维修标准，公务用车、办公设备和办公家具配置标准，初步形成了资产配置标准体系，但是纳入标准约束的资产种类仍需扩大。

此外，在严格执行经费预算标准和资产配置标准的前提下，采购人应合理确定项目的技术和服务标准。

在确定技术或服务标准时，按照国家标准、行业标准；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准。

同时，应当以性能和功能性要求列出技术规格，不得规定要求或指明某一特定品牌、商标、专利、版权、设计、型号、特定原产地、供应商的技术规格等。

（三）其他重要解释

1．重大违法记录

《政府采购法》第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。

2．回避制度

（1）五种情形采购人员及相关人员须回避

《实施条例》规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：

①参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；

②参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；

③参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；

④与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；

⑤与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

该规定明确政府采购活动中“利害关系”的外延，增强回避制度的可操作性。

《实施条例》借鉴了我国相关法律、法规中有关回避情形的规定，在确定“利害关系”为回避前提条件下，进一步详细列举了回避的具体情形。

对于朋友、同学等关系，不是一律必须回避，而是要看是否可能影响政府采购活动公平、公正进行。

（2）强制回避

供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请，并说明理由。

采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。

明确供应商提出回避申请的程序及如何处理回避申请。

如果采购人及相关人员没有主动回避，采购人或者采购代理机构在核实情况属实后，应当强制其回避。

（3）违规罚则

《实施条例》第七十条规定：

采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款。

3．恶意串通

有利害关系的应当回避，但供应商之间，以及采购人、采购代理机构与供应商之间虽然没有利害关系，也存在恶意串通的可能，是政府采购的一大“毒瘤”。

《实施条例》第七十四条规定：

有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照《政府采购法》第七十二条的规定追究法律责任：

（1）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；

（2）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；

（3）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；

（4）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；

（5）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；

（6）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；

（7）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

4．差别待遇或者歧视待遇

采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：

（1）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；

（2）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；

（3）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；

（4）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；

（5）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；

（6）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；

（7）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；

（8）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

5．化整为零

某些单位为了规避政府采购，将达到政府采购起点的工程、货物、服务分批、分期结算，逃避履行政府采购手续。

如：

政府采购限额标准规定，5000元以上的货物、服务必须进行政府集中采购，而单位将6000元的货物采购分开为2000元、4000元两次结算；采购限额标准规定30万元以上的工程必须进行公开招标，单位为了规避招标采购方式，将30万元的工程分为两次实施，采购方式由公开招标变为竞争性谈判。

这样“化整为零”逃避政府采购监管，钻了法律空子，培植了腐败温床。

《政府采购法》规定采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

《政府采购法》虽然明确严禁“化整为零”，但并未对其具体界定做出规范，《实施条例》对此给予补充。

《实施条例》第二十八条规定：

在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

6．如何认定“质量和服务相等”

《实施条例》规定：

《政府采购法》第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。

“实质性要求”简单说就是，不满足其中任何一项实质性要求和条件的投标将被拒绝。

如技术参数要求、供货时间要求、付款方式和期限要求等。

法规赋予招标人的权力，但是所有实质性要求必须事先在招标文件中用醒目的方式标明（在实质性要求条款前添加特殊符号*、★等，或是在实质性要求条款下方加下划线），否则不可以做为“实质性要求”。

7．采购需求与采购标准

政府采购领域频繁曝出的“天价采购”“豪华采购”等问题，让社会不同方面颇有微词。

这类问题在很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。

《政府采购法》规定，实行部门预算的单位，需要编制政府采购预算，其本意是根据需求编制预算，同时也应该有需求管理。

但是法律层面却没有明确采购需求管理问题，没有具体的采购需求说明、论证等要求，也无责任规定。

由于这些原因，导致本该采购的东西没有采购，不能有效保障政府履行公共职责的需求，而本来不需要或不需要太多、过于奢侈的东西却大量采购。

政府为什么采购？

首先就是为了满足某种需要，就是“物有所需”。

保障必要的需求，是政府采购的原因和条件。

因此，恰当地、以尽可能低的成本和代价，获得政府履行公共职责的货物、工程和服务，既是采购科学化的根本目标和出发点，也是检验政府采购是否科学合理的基本标准。

不从采购需求出发、不能恰当满足需求的采购，一定不会是成功的采购。

采购需求管理，从源头保障政府采购科学化。

这是最大的突破之一，就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容，使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。

具体要求：