第一章文件管理.docx

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第一章文件管理

第一章文件管理

第一节文件

一、文件的概念与属性

（一）文件的概念

文件定义有很多种，以下列举两个有代表性的定义：

一是学术定义；如一般教材中，文件是指社会组织和个人在各项活动中形成的、具有特定效用的凭证性信息记录。

另一是档案工作行业标准中的定义。

如中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》（DA/T1-2000）的文件定义是：

国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务中形成的各种形式的信息记录。

从日常使用来看，“文件”一词通常与“文书”、“公文”混用。

这里使用的文件概念，也基于公务文件的理解，即狭义文件的理解。

（二）公务文件的特点

1.公文由法定作者制发

2.公文具有法定的权威性和现行效用

3.公文具有规范的体式和特定的处理程序

二、文件的种类

按文件的规范性情况分为通用公文和事务文件两类，现分述如下。

（一）通用公文

通用公文一般是指党政机关的规范性文件。

1996年5月中共中央办公厅印发了《中国共产党机关公文处理条例》，规定中国共产党各级各类机关使用的文种有14种：

决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。

2000年中华人民共和国国务院办公厅发布（修订）了《国家行政机关公文处理办法》，规定我国各级各类国家行政机关使用的文种有13类14种：

命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。

要了解各类通用公文的使用情况，并能分别加以区分。

如公报、公告和通告；决定和决议；意见、条例和规定；议案和报告；请示和批复；通知和通报等。

（二）事务文件

事务文件是各级机关、社会团体、企事业单位处理日常事务，用来沟通信息，安排计划，总结经验，调查研究问题，指导工作的一类公文。

事务文件的主要文种有计划、总结、简报、工作要点、汇报提纲等。

第二节文件的形成与处理

一、文件的拟写

（一）文件拟写的基础

文件的拟写过程有如下步骤：

1.领会意图，明确目的

2.调查研究，获取材料

3.总体构思，拟写提纲

4.起草初稿，认真修改

（二）文件拟写的相关规范

1.行文规范

（1）严格控制发文数量和范围，避免不必要的行文。

（2）除非确有必要，一般不越级行文，以免打乱正常的领导关系。

（3）行文要注意隶属关系。

（4）行文应分清主送与抄送机关。

（5）两个以上的机关单位联合行文，其行文的机关应当是同级机关。

2.结构规范

公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。

二、文书处理程序

文书处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

文件拟出后，只有经过处理，才能完成它的使命。

（一）收文处理

收文处理是指各单位围绕所收文件进行的一系列工作。

主要的工作程序包括签收、登记、审核、分送、传阅、拟办、批办、承办、催办、注办、归档等。

（二）发文处理

发文处理是指各单位在发文过程中围绕着所发文件进行的一系列工作。

主要的工作程序包括拟稿、核稿、签发、编号、缮印、校对、用印、登记、分发等。

第三节文件整理与归档

一、立卷

（一）立卷基础

1.立卷的概念和含义

（1）立卷的概念

文书处理部门或人员将办理完毕的，具有保存价值的文件材料，根据文件之间固有的联系及形成的规律，组成案卷的过程称为立卷。

2.立卷特征及其运用

立卷特征就是在立卷过程中，按文件的基本特征确定文件分类和组卷的原则和依据。

文件一般有问题、作者、名称、时间、地区、通讯者等特征。

立卷特征需要灵活和结合运用。

（二）立卷环节的选择

1.部门立卷

①集中式。

是指机关文书部门集中立卷的模式。

②部门式。

是指在机关文书部门的组织下，机关的一级内设部门分别立卷的模式。

部门式又分为完全部门式和部分部门式两种。

2.文件处理部门与机关档案室结合立卷

从机关档案室介入立卷工作的深度看，有组织型、分工型、兼职型三种基本类型。

（二）立卷的准备工作

1.立卷工作会议

参加会议人员为机关分管领导、综合部门（中心机构）负责人、立卷部门人员、档案部门负责人和机关各部门内勤人员等。

2.立卷业务培训

3.文件材料的收集和清理

4.机关档案室在立卷工作中的作用

（1）协助立卷部门组织立卷的准备工作。

（2）进行立卷工作的业务指导和监督。

（3）为机关立卷工作提供良好的后勤服务。

（三）拟订（或修订）立卷类目

立卷类目是机关文件处理部门根据机关工作活动和文件材料形成的规律进行预测，对新年度可能形成的文件材料按照立卷的要求和方法，预先拟制（修订）的新年度归档文件的类目表，又称为案卷类目、立卷条款、立卷计划等。

立卷类目的结构包括类号、类目名称、条款号、条款名称、保管期限、备注等。

（四）平时归卷

就是立卷人员按照当年拟订（或修订）的立卷类目的要求，在日常工作中随时将已办理完毕的文件材料归类、归卷（或组卷），到年终与其他案卷一并归档的一种立卷方法。

（五）卷内文件的排列与编目

1.排列卷内文件

文件的排列一般是采用几个特征相结合的方法进行，如按问题——时间、名称——时间、作者——时间、地区——时间、通讯者——时间、文件的重要程度——时间，作者——文件重要程度等进行排列，其中用得比较广泛的是按文件的时间先后顺序或按文件重要程度排列的方法。

2.编页（件）号

3.填写卷内文件目录

卷内文件目录，是揭示卷内文件内容与成分的一览表，置于案卷卷首，其主要功能是便于查阅、统计卷内文件。

卷内文件目录主要包括以下项目：

顺序号、文号、责任者、题名、日期、页号、备注。

4.填写卷内备考表

卷内备考表，置于卷内文件之后，用以注明卷内文件及其立卷的状况，以备文件、档案人员和利用者日后查考。

卷内备考表包括以下内容：

本卷情况说明、立卷人、检查人、立卷时间。

5.拟写案卷题名

案卷题名的基本结构是：

作者（责任者）——内容（问题）——名称（文种）。

6.填写案卷封面

案卷封面包括以下项目：

全宗名称、类目名称、案卷题名、时间、保管期限、件（页）数、归档号、档号。

（六）案卷的排列与编目

1.排列案卷

排列案卷，就是根据一定的规则，将案卷系统化地排列成有机联系的整体。

排列案卷的实质是为了保持案卷之间的联系，更好地为立卷目的服务。

按保管期限和组织机构排列案卷是现行机关中最常用的两种基本方法。

2.编制案卷号

编制案卷号，就是按照案卷的排列顺序给每个案卷分别编号，用以固定案卷的位置。

由于排列方法不同，案卷号的编法也各异。

3.编制案卷目录

案卷目录，即案卷的名册，在案卷经过系统化排列后，对其逐一编号登记成册。

案卷目录的编制可以按年度、保管期限、机关内各内部机构分别编制。

二、组件

归档文件整理，即将归档文件以件为单位进行装订、分类、排列、编号、编目、装盒，使之有序化的过程。

这里的归档文件整理，即组件。

（一）组件的意义

1.有利于提高和控制档案的质量

2.有利于在降低资源耗费的同时提高归档文件整理的效率

3.便于深化档案信息资源的开发、利用和管理

4.更适应现代化的计算机管理

（二）组件的方法步骤

1.装订

装订即采用符合档案保护要求的装订材料，将归档文件以“件”为单位固定在一起。

“件”是指实体的文件，一般以每份文件为一件。

需要注意的是：

文件正本与定稿为一件，正文与附件为一件，原件与复制件为一件，转发文与被转发文为一件，报表、名册、图册等一册（本）为一件，来文与复文可为一件。

2.分类

规则》推荐了常用的复式分类法，即年度——机构（问题）——保管期限或保管期限——年度——机构（问题）的分类方法。

3.排列

归档文件应在分类方案的最低一级类目内，按事由结合时间、重要程度等排列。

4.编号

编号是编制包括一组数字和字符在内的编号项目，包括：

全宗号、年度、保管期限、机构（问题）、件号等。

归档文件应以分类方案和排列顺序逐件编号，在文件首页上端的空白位置上加盖归档章并填写相关内容。

此时所编之号称为室编件号。

档案室的档案移交进馆时，因需要再鉴定、整理，文件的位置有所调整而根据新排序所编的件号，称之为馆编件号。

上述编号项目中，全宗号、年度、保管期限和件号是必备项目，各级机关档案部门编号时必须编制。

机构（问题）项为选择项。

5.编目

归档文件应依据分类方案和室编件号顺序编制归档文件目录

归档文件目录的项目包括件号、责任者、文号、题名、日期、页数和备注。

6.装盒

装盒包括将归档文件按件号顺序装入档案盒、填写备考表、编制档案盒封面及盒脊项目等工作内容。

三、归档

归档是办理完毕且具有保存价值的文件经系统整理移交档案室（馆）保存的过程。

（一）归档范围

根据2006年12月18日颁布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》规定

（二）归档时间

机关文件处理部门一般应在文件形成后第二年上半年向机关档案部门移交归档。

有些专门档案可根据有关专门规定时间移交归档。

（三）归档要求

就是指对归档的档案文件和有关材料的质量要求。

主要内容有：

归档的档案文件和有关材料应齐全、完整；归档的档案文件和有关材料应符合有关标准及规范；按时归档；严格办理归档交接手续等。

（四）归档工作内容和步骤

包括编制移交有关目录、撰写立卷（或组件）说明、移交等工作。

（浙江大学公共管理学院信息资源管理系傅荣校供稿）

二章档案管理（上）

学习提示：

本章应全面理解档案收集、整理、鉴定、保管、检索和统计等业务环节的基本内容和要求，掌握科技档案的特点、种类以及管理要求和整理规则，熟悉会计档案、人事档案和特殊载体档案的概念和管理规范。

第一节档案收集

一、档案收集的内容和要求

档案收集是档案馆、档案室接收及征集档案和其他有关文献的活动。

（一）档案收集的内容

档案收集的内容，可以分为两个层次：

一是档案室的收集，即档案室接收本单位内部组织机构所形成的档案；二是档案馆的收集，即档案馆接收各现行机关和撤销机关的档案，向社会征集档案等。

（二）档案收集的要求

档案收集的基本要求是：

科学组织，信息完整，结构优化，标准控制。

二、档案室的收集

（一）加强对归档制度的宣传

（二）对文件形成的超前控制

（三）对文件积累、归档的监督和指导

（四）全面检查归档案卷的质量

（五）加强平时收集工作

三、档案馆的收集

（一）档案馆的收集范围

档案馆收集工作的基本指导思想是，在维护党和国家历史真实面貌的前提下，根据档案分级管理的原则，将应该由本馆收集的一切具有历史凭证作用和科学研究价值的各种门类、各种载体形态的档案，完整齐全地收集进馆，建立内容丰富、结构合理的馆藏体系。

1．各级综合性国家档案馆收集中华人民共和国成立后档案的范围；2．各级综合性国家档案馆收集中华人民共和国成立前档案的范围；3．中央和地方各级专门性国家档案馆接收档案的范围

（二）现行机关档案的接收

现行机关的档案是各级综合性档案馆馆藏的主要来源，接收现行机关档案室移交的档案，是档案馆收集工作的主要任务。

1．接收期限

根据《中华人民共和国档案法实施办法》规定：

“机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交档案。

属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。

”

2．接收要求

进馆档案应保持全宗的完整性，并按规定整理好。

一个机关形成的全部档案作为一个整体，统一移交给一个档案馆，不能随意分散；进馆的档案要齐全完整，进行统一的分类整理，正确划分保管期限，具有长久保存价值；立档单位编制的组织沿革、全宗指南、检索工具和有关资料应随同档案一起接收；交接双方必须根据移交目录清点核对，并在交接文据上签名盖章。

3．接收方法

档案馆接收现行机关的档案主要有两种方法，即逐年接收和定期接收。

逐年接收就是现行机关按照接收期限，将已到期的档案每年向档案馆移交一次；定期接收就是现行机关将已到接收期限的档案每隔一段时间向档案馆移交一次。

间隔时间由档案馆确定，一般为3年或5年。

（三）撤销机关档案的接收

我国经济、政治、文化等体制的改革和行政区划的变动，必须会带来机构的变动。

机关、国有企事业单位一旦撤销，其全部档案应清理后移交国家档案馆。

撤销机关档案的接收要求与现行机关档案一样。

（四）重大活动档案的接收

重大活动档案，是指在重大活动过程中直接形成的有保存价值的文字、声像、电子文件、标志性实物等不同形式的历史记录。

根据规定，重大活动的组织承办单位或者承担组织、承办主要工作的单位，应当自重大活动结束之日起4个月内，向同级国家档案馆移交重大活动档案;因特殊情况需要延期移交档案的,须经同级档案行政管理部门同意。

重大活动中形成的全部档案独立构成全宗，档案的编目、鉴定等工作，由接收档案的国家档案馆按照档案整理规则进行。

（五）社会散存档案的征集

所谓征集，是指档案馆按照国家规定征收散存档案、散失档案和其他有关文献的活动，这也是丰富档案馆馆藏资源的途径之一。

征集的途径包括：

征集个人保存的历史档案；向有关机关、企事业单位和社会团体征集档案；向有关国家和地区征集历史档案；向图书馆、博物馆、纪念馆等文化部门征集档案。

征集的主要方法有接受捐赠、有偿征集、国家收购和征购、交换等。

第二节档案整理

一、档案整理概述

档案整理，就是按照一定原则对档案实体进行系统分类、组合、排列、编号和基本编目，使之有序化的过程。

档案整理是档案工作业务中的基础环节，通过整理，使档案能够全面、系统地反映立档单位的工作活动面貌，提示文件材料之间的相互联系，以便于档案的管理和利用。

（一）档案整理的类型

档案整理可以分为以下三种类型：

1．系统排列和编目；2．局部调整；3．全过程整理

（二）档案整理的内容和步骤

档案整理的内容，从性质上分，包括系统化和编目两部分。

档案的系统化，就是对档案的内容和成份进行科学分析和综合的工作，即按照一定的原则和方法对档案分门别类、组织案卷、有序排列，使之构成一个有机联系的整体，具体内容包括：

区分全宗、全宗内档案的分类、组卷、卷内文件的排列、案卷排列等；档案的编目是以一定形式提示和介绍档案内容和形式特征的工作，具体内容包括：

卷内文件的编号、卷内文件目录和备考表的编制、案卷封面填写、档号和案卷目录的编制等。

系统化是编目工作的基础，编目是系统化的体现。

（三）档案整理的原则

档案整理工作应该按照档案的形成规律和特点，保持文件之间的历史联系，充分利用原有的整理基础，便于档案的管理和利用，这是档案整理的基本原则。

1．保持文件之间的历史联系

所谓文件之间的历史联系，是指文件在产生和处理过程中所形成的内在联系，主要表现在文件的来源、时间、内容和形式等方面。

2．充分利用原有的整理基础

充分利用原有的整理基础，是指对于已经整理过的档案，不要轻易打乱原有的整理体系，重新整理，这就是我国档案界惯称的“充分利用原基础”。

3．便于档案的保管和利用

便于档案的保管和利用，是档案整理工作的出发点和根本目的，也是衡量档案整理质量的最终尺度。

二、全宗

（一）全宗的概念

全宗是一个国家机构、社会组织或个人形成的具有有机联系的档案整体。

通俗地讲，全宗是一个机关的全部档案。

按照全宗管理档案，是档案工作中的一个基本原则和核心理论。

（二）立档单位及其构成条件

立档单位，又称全宗构成者，是指形成全宗的单位或个人。

判断一个单位是否立档单位，主要看它是否具有以下三方面的条件：

1.可以独立行使职权，并能以自己的名义单独对外行文；

2.是一个的会计单位或经济核算单位，独立编制预算；

3.设有管理人事的机构或人员，有一定的人事任免权。

其中，第一个条件是首要的、必要的条件，后两个是补充条件。

（三）立档单位变化对全宗划分的影响

1.政权更迭的全宗处理

2.立档单位职能发生根本性变化的全宗处理

3.立档单位其他变化情况的全宗处理

（四）全宗的补充形式

1．联合全宗；2．汇集全宗；3．档案汇集

（五）判定档案所属全宗

判定档案所属全宗，关键是确定档案的形成者，具体分发文、收文和内部文件三种情况。

对于那些没有标明作者或收受者的“无头无尾”文件，则要从文件的外部特征和内部特征进行考证，综合判定其所属全宗。

三、全宗内档案的分类

（一）分类的基本要求

全宗内档案的分类，就是把立档单位所形成的档案，按其来源、时间、内容和形式的异同，分成若干层次和类别，使之构成一个有机的体系。

它包括分类方法的选择、分类方案的制订、档案归类和案卷排列等内容。

分类应遵循以下基本要求：

1．客观性；2．逻辑性；3．可操作性。

（二）常用的分类方法

档案分类法，是具体划分全宗内档案异同点的标准和根据，也称“分类标准”、“分类原则”或“分类特征”。

全宗内档案分类的方法很多，常用的主要有以下四种：

1．年度分类法；2．组织机构分类法；3．问题分类法；4．门类分类法

（三）分类方案的编制

所谓分类方案，就是标列各个层次的类目名称，表示全宗内档案分类体系的纲要，又称“分类大纲”。

分类方案是档案分类的依据，但在分类过程中可以根据实际情况修订和完善。

1.机关全宗分类方案的编制

机关全宗分类方案的编制，应以本单位职能活动中形成的各种门类和载体的全部档案为对象，依据工作职能、结合档案内容和载体形式特点，进行科学分类。

机关档案分类方案中，第一层次的分类一般采用门类分类法。

2.企业全宗分类方案的编制

根据国家档案局制定的《工业企业档案分类试行规则》的规定，工业企业档案分类设置十个一级类目，即党群工作类、行政管理类、经营管理类、生产技术管理类、产品类、科学技术研究类、基本建设类、设备仪器类、会计档案类、干部职工档案类。

特大型企业或生产程序特殊的企业，有些档案难以归入上述十大类目时，可根据实际需要增设一级类目。

四、档号和案卷目录的编制

（一）档号编制原则

档号是档案馆（室）在整理和管理档案的过程中，以字符形式赋予档案的一组代码。

档号是存取档案的标记，并具有统计监督作用。

档号的编制应遵循以下原则：

1．唯一性原则；2．合理性原则；3．稳定性原则；4．扩充性原则；5．简单性原则。

（二）档号的结构

根据《档号编制规则》的规定，档号结构分为三种。

《归档文件整理规则》颁布实施后，又出现了档号的第四种结构。

（三）档号的编制方法

1.全宗号的编制方法

全宗号用四位代码标识。

其中第一位用汉语拼音字母标识全宗属性，后三位用阿拉伯数字标识某一属类全宗的顺序号。

2.案卷目录号的编制方法

案卷目录号以三位阿拉伯数字标识，应根据全宗内档案整理状况，可按不同时间，不同组织结构，不同保管期限，不同专题或不同载体形态设置。

3.类别号的编制方法

类别号由汉字、汉语拼音字母或阿拉伯数字组成的代码标识。

类别号一般不应超过三级，在一个档案馆（室）内或一个全宗内，不应有重复的类别号。

4.项目号的编制方法

项目号一般引用有关管理部门编制的项目代号。

5.案卷号的编制方法

案卷号用三位阿拉伯数字标识，目录内的案卷按排列次序流水编号，不应有空号。

每一案卷目录内的全部案卷只应编一个流水顺序号。

6.件号的编制方法

件号用阿拉伯数字标识，不应有空号。

件号的编制有两种情况：

一种是不装订的案卷，卷内文件必须单件装订编号，每个案卷的卷内文件按排列次序流水编号。

另一种按照《归档文件整理规则》整理的档案，同一个类目下的文件按排列次序流水编号。

7.页（张）号的编制方法

页（张）号用阿拉伯数字标识，卷内文件各页（张）按排列次序流水编号，不应有空号。

（四）案卷目录的编制

案卷目录是以全宗为单位登录案卷的题名及其他特征并按案卷号次序编排而成的一种档案目录。

是查找利用档案最基本的检索工具，也是档案登记的基本形式，是对档案进行统计和检查的重要依据。

案卷目录必须按全宗编制，有两种类型：

一种是以全宗为单位编制的综合目录，主要适用于案卷数量较少的全宗；另一种是以分类方案中的一级类目为单位编制的分类目录，在实际工作中，大多采用第二种。

第三节档案鉴定

一、档案鉴定概述

（一）档案鉴定的内容

档案鉴定是判定档案真伪和价值的过程。

当前档案界人士通称的档案鉴定主要指的档案价值鉴定。

我国现阶段的档案价值鉴定的内容分为三个方面：

一是归档鉴定。

二是保管期限鉴定。

三是到期鉴定。

（二）档案价值鉴定的原则

1．从国家和人民的整体利益出发；2．全面的观点；3．历史的观点；4.．发展的观点。

（三）档案价值鉴定的标准

档案价值鉴定的标准可分为自身属性标准、社会需求标准和相对价值标准。

其中自身属性标准又包括职能标准、来源标准、内容标准和形式特征标准等。

二、档案保管期限表

档案保管期限表，就是用表册形式列举档案的来源、内容和形式，并指明其保管期限的一种指导性文件，它是鉴定档案保存价值和确定档案管理期限的依据和标准。

（一）档案保管期限表的类型

1．通用档案保管期限表（又称标准档案保管期限表）；2．专门档案保管期限表；3．同系统机关档案保管期限表；4．同类型机关档案保管期限表；5．机关档案保管期限表。

（二）档案保管期限表的结构

档案保管期限表通常由顺序号、条款、保管期限、附注以及总的说明等部分组成，其中条款和保管期限是最基本的项目

（三）档案保管期限的划分

档案保管期限是指对档案划定的存留年限。

根据国家现行规定，文书档案的保管期限分永久和定期两种，其中定期又可分为30年、10年。

永久保存，就是无限期地尽可能长远地保存下去。

定期保存的计算方法，一般是从文件产生后的第二年起计算，有些特殊文件和专门文件可以从其失效、结案后算起。

三、档案鉴定的组织和方法

（一）档案鉴定的组织

档案鉴定组织的任务是，组织编制和审查档案保管期限表；组织和指导本馆、本机关档案鉴定工作；讨论审查“档案鉴定报告”和“档案销毁清册”；对档案的存毁作出决定，报有关领导批准。

（二）档案鉴定的方法

档案鉴定的方法是直接鉴定法，即直接、具体地审查档案。

直接鉴定法要求档案鉴定人员逐卷逐件逐页地审查档案材料，从它的内容、作者、题名、可靠程度等方面，全面考察分析其价值，而不是仅根据案卷目录、卷内文件目录和案卷题名来判定档案的价值。

直接鉴定法一般以案卷为基本单位进行。

（三）档案销毁

档案销毁是指经过鉴定对失去价值的档案作毁灭性处置的过程。

机关销毁失去保存价值的档案须由鉴定小组提出意见，登记造册。

经机关分管负责人批准后，由两人在指定地点监销，并在销毁清册上签字。