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城管管理方法论文

摘要：

城市管理工作是一项复杂的系统工程，与广大市民日常生活联系紧密，在服务城市的经济社会发展方面发挥着重要作用。

当前，城市化进程加快的形势下，城管执法工作所面临的问题越来越多，存在的矛盾和困难也呈上升趋势。

近年来，城管执法机构与作为城管执法相对方的民众尖锐对立的现象频频出现，形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系，城管执法陷入了困境。

因而从行政法的角度分析城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题，提出城管执法应该纳入法治化轨道。

成为了我们当前亟待解决的问题。

[关键词]行政主体；城管；城市管理；执法

一、城管执法概述

城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一直为社会所诟病。

当前，城管执法的困境是综合执法权缺乏法律依据，城管的织缺乏法律定位。

要解决城管与小商贩的矛盾，就必须明确一个基本问题-如何定位城市的属性，即城市的归属。

如果承认城里人作为城市既得利者是城市唯一的主人，那么城管作为城市管理的工具，就必须充当城里人利的保卫者。

如果城市所有权归属于城市现存的人，那么城管就必须变成不同群体间利的平衡者。

显然，我们需要的是后者，需要的是和谐的综合执法。

近年，有关城管和商贩冲突的暴力事件时有发生。

对于城管执法中出现的暴力抗法事件，人们关注的焦点最终落在一个关键的问题———城管行政执法权的合法性、正当性上。

城管在法律上到底是什么身份？

他们的执法权力来源于何处？

他们的执法程序是不是合法的？

基于这些问题，本文从行政法的角度探讨了城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题。

（一）城市管理与城管执法的含义

城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中,城管依照法定程序实施行政法律规范,以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。

城管执法贯穿城市发展的全过程,城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。

城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力,为城市的持续发展提供了可靠的保障,为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

但与此同时,在城管执法过程中存在一些明显的问题也值得我们思考,城管暴力执法、任意执法是当今城管执法的一个突出问题,其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。

因此,我们应该及时了解并找出解决办法,使城管的发展服务于人民。

（二）城管执法产生的背景

根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。

中国的城市发展历史源远流。

元初，意大利人马可波罗在《马可波罗行记》中，曾经将临安今杭州称誉为界最富丽华的城市。

而那个时候，古临安因为城市人口聚居而产生大量的垃圾。

为了解决这个问题，官府就开始招募人进行清除；清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道，收运垃圾，整顿厕所等。

近代（1929年前后），当时的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立门的城市环卫机构。

新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。

此后，环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安，卫生，供销等部门。

1980年起，城市的环境破坏严重。

这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥。

但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的病。

要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市环境，就必须设置一个及时高效的新职能机关。

《中华人民共和国行政处罚法》关于依赖集中行使政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。

1975年5月北京市赛区最早启动城市管理综合执法的试点。

之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。

我们必须客观的承认，由于执法力量的集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了及时解决，市容市貌日新月异。

可见，从发展历史和工作成果上看，城管存在也是合理必要的。

但是为什么半花有时会结出恶果。

两个必要的城市发展主体为什么会产生如此大的冲突/要解开这个迷，必须从矛盾关系上进行分析。

（三）城管执法的发展历程

城管综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。

1996年，《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度。

国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等地区和城市开展相对集中处罚权的试点工作。

2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000]63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。

2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。

2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。

为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国逐步展开。

（四）城管执法的基本职能构成

通过对各个地方情况的统计，大致可以锁定以下七方面，一是市容环境卫生标准的建筑物或者设施；二是城市园林绿化管理方面，依法处罚破坏园林设施即苗木行为；三是公安交通管理方面，依法处罚破坏园林设施即苗木行为；依法处罚机动车，非机动车以外的违法占道行为；四是市政管理方面，依法处罚违法占道行为；五是城市规划管理方面，依法强制拆除与处罚末经规划部门许可的违法建设行为；六是工商行政管理方面，依法处罚占道路的无照营业行为或末在指定地点经营并影响市容等违法行为；七是法律，法规，规章规定的其他行政处罚权。

可见，综合执法权涉及环保，公安，交通，城建，工商等各个工作部门，基本上集中了一个地方政府所有主要的执法权。

二、武汉市城管执法的运行现状

（一）武汉市城管执法体制构成

武汉市的城管编制主要有:

1、行政编制（主要在局机关工作,从事一线执法的较少）2、事业编制;3、聘用制事业编制;4无编制人员（称为协管员或在岗不在编人员）;5、其它单位借调人员（编制情况就更五花八门了）。

由于城管编制混乱、良莠不齐,管理起来很困难。

再加上从事一线工作的城管人员大多是一些无编制人员即协管人员,他们大多没有较高的学历,文化素质偏低,法律意识淡薄,执法观念不强,也没有专门接受过岗位培训,因此在执法过程中比较机械、死板,不会灵活处理问题,只能处理一些简单的事情,一旦问题比较复杂,难以解决,他们就无从下手。

为了达到解决问题的目的,于是他们就胡乱执法,与群众之间的矛盾就由此产生,城管的形象也由此损坏。

（二）城管执法取得的成绩

城管作为国家行政机关,代表国家行使权力。

城管执法贯穿城市发展的全过程,城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。

整洁的街道,安静的环境,宽敞的道路……这些都是城管人员严格执法为我们带来的。

没有小商贩在街道旁的乱摆乱卖,我们的人行道就不会拥挤不堪;没有小商贩的随意停留,街道上就不会垃圾堆积如山;没有车辆的违章胡乱停放,我们的交通拥挤就会得到缓解;远离了小商贩的喧闹,我们的环境就得以宁静。

因为有了城管执法人员的存在,我们的生活才会怡然自得、安定有序、和谐共处。

城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力,为城市的持续发展提供了可靠的保障,为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

城管执法是政府集中行使行政处罚权的产物。

它的产生是历史发展的必然要求。

它能有效解决行政机关在行政活动中“多头执法、职权交叉、重复处理”等问题,为我们城市的正常运行提供了必要保障;为我们生活的安定有序提供了不竭动力;为我们社会的和谐发展奠定了坚实基础。

（三）城管执法面临的困难

由于城管执法的范围非常广泛,城市规划、城市环境卫生、市容市貌、市政、工商行政、公共交通管理等都是由城管执法人员管理,并且城管执法的这些对象具有反复性强、人员复杂、流动性大、执法困难等特点。

而这些执法的内容都与人们的日常生活息息相关,因此在执法过程中免不了与人们发生利益冲突,产生矛盾。

城管在执法过程中与小商贩之间存在直接冲突。

下岗人员及进城务工人员在街边乱摆乱卖现象是困扰城管人员执法的一个难题。

一方是迫于生计,不得不沿街叫卖的下岗工人、进城务工人员,另一方是保护市容市貌,依法管理城市的执法人员。

城管依法行事,制止了下岗人员及进城务工人员的乱摆乱卖情况。

这维护了市容市貌,管理了城市,是合法行为,但这是否合理呢?

是否以人民的利益为宗旨呢?

国家执法、政府执法最终为的都是人民的利益,使人民的生活更加美好,但城管执法的对象就是挣扎在社会底层,没有固定收入来源的人们。

对于他们,城管依法行事,就会使他们没有维持生计的饭碗,也就使他们的生活得不到保障,城管在执法过程中合法但不合理,因此就会产生冲突。

三、武汉市城管执法存在的问题及原因

（一）城管执法相关法律保障机制不健全

城管经常要与综合执法陪联系在一起，但我国法律一直没有正式界定综合执法权。

综合执法的权限到底有多大，由于综合执法权不但范围大而还没有相关的程序法规定，这样就导致综合执法变成城管部门的自地。

在处罚的决策和执行过程中，城管的自由裁量成不主流，而在做出处罚决定之后，又缺乏有力的济途径，立法的真空是恣意行为的罪祸首。

试想一下，没有约束的庞大权力，就相当于一个没有方向盘的重型卡车在市区中高速横行。

据南方都市报道，深圳市城管部门的一辆执法车，突然被深圳市某街道的城管执法车卡死。

两名市执法队员当场亮出执法证，对方称他们假冒。

言语不和之间，后者对前者拳打脚踢。

事发后相关领导赶到派出所协调处理，连连声称：

这完全是一场误会。

如此的嚣张，城管连自己人都打，那么还有谁来管城管。

（二）城管执法观念相对滞后

近年来，我们加强了对执法人员的教育，要求执法人员决不能与群众发生冲突，决不允许发生打架等暴力事件，起到了较好效果。

但是，不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件时有发生。

据不完全统计，2006年以来，武汉市就发生情节严重的暴力抗法15起。

实际上全省乃至全国各大中城市和鄂州市的情况大同小异，甚至更严重。

由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段，发生暴力抗法时，只能向公安机关报案，公安机关由于多种原因，一般都是按普通民事纠纷处理，很多都不了了之。

在实践中，一些执法人员的人身安全遭受威胁，有的甚至殃及家庭；有的受伤的队员几乎都没有得到任何赔偿，给其身心带来了极大创伤，造成在日常执法过程产生了畏难情绪，而违法行为者却越来越目无法纪，无视执法人员，从而形成了“加大执法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法执法人员就松懈，一松懈就乱，一乱就紧”的怪圈。

这种情况下，城管执法人员只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，执法效果可想而知

（三）城管执法方式单一，强制力不足

根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。

从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。

城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。

现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。

执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。

这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。

（四）城管执法者素质较低

据新闻在线报道,2013年4月15日,在武汉市海燕批发市场门口,一辆城管的车旁边有一辆餐车的架子,但里面什么也没有。

餐车旁边站着两名身穿制服的城管人员,微型货车车厢内蜷缩着一名20多岁的女子。

根据车厢内姓张的女子阐述,中午2点钟左右,她推着餐车来此地卖煎洋芋。

突然来了三名城管,其中一人二话没说便把她餐车里的两、个煤炉强行收走放在城管车的货厢内,紧接着又把餐车抬走了。

张女士说:

“没有了餐车,我一家人的生活没了着落。

”于是,她央求城管人员归还餐车,在她拉餐车过程中,一名城管对她拳打脚踢,打她耳光,打得她全身疼痛,另外两名城管则在一旁观看。

城管打她时,由于无力还手,只能紧紧抓住对方的衣服。

可打她的城管将上衣一脱,打着赤膊继续打她,直到将她打倒在地,在围观者的指责下,他把衣服扔在城管车的副驾驶室内就跑了。

近年来,虽然城管执法对我国社会的进步,城市的发展起着举足轻重的作用。

但是上述城管暴力执法事件经常在我国诸多城市上演,而且无论从数量上或者强度上,都呈现上升的趋势。

其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。

若在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力执法”等关键词时,总能找到无数条关于这方面的报导,从此可知,我国城管执法的现状相当严峻,暴力执法状况已到了不容忽视的地步。

（五）民众对城管执法的误解

部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。

当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，彻底否定城管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，形成了不利于城管执法的社会氛围。

给城管执法部门造成了不良的社会影响。

四、武汉市城管执法的进一步优化对策建议

（一）改革和完善相关法律保障机制

由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。

同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

（二）转变城管执法理念

城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。

所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

（三）改进城管执法方式

积极探索非强制性执法方式的运用。

北京市城管机关在近年已经探索了多种柔性行政执法方式，取得了一定的成效。

由于城管执法主要面对弱势群体，在完善的社会保障机制和救济救助机制没有建立健全的情况下，不可能彻底解决城管执法中矛盾突出的问题。

在这种情况下，探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，通过诸如行政指导、行政合同、行政奖励以及劝告、建议、教育等方式引导相对人自觉守法。

但同时也应注意到非强制性执法绝不意味着消极执法，如实践中出现的“轰赶式”执法，执法者并没有积极地与违法者或是潜在的违法者进行沟通，进行有效的管理和疏导，而是采用避免直接面对相对人的方式。

这种执法方式仍是单向思维模式的产物，没有体现服务理念，难以取得真正的效果。

（四）提高城管执法者素质

城管执法队伍里鱼目混杂、人员混乱,整顿队伍人员是关键。

我国应该制定严格的法律规范,使城管的队伍得到完善,人员的品质得到提升。

首先,城管执法队伍要严格控制协管人员的人数,抬高进入城管队伍的门坎,抓制度、促规范,要使执法队伍素质全面提升。

并且要严格实施评议考核制度,定期进行考察,对不合格、不称职人员予以处分、开除,以此强化队伍质量,提高执法效率;

其次,提高执法人员的法律意识,增强他们的法律涵养,让其做到知法守法,法律要求做的事情严格执行,法律禁止的行为坚决杜绝;再次,认真加强队伍的自身建设,使队伍形成分工合理、科学、高效的运行机制,以创新的执法理念,以友善的执法方式为切入点,推动队伍作风转变,进一步提高执法服务水平,树立城管执法队伍的良好形象;

最后,加强队伍管理,定期进行训练,树立队伍“能吃苦、能战斗、能忍耐、能奉献”的精神,把他们培养成为一支纪律作风严谨、严格文明执法、全心全意为人民服务的队伍。

（五）加大宣传，消除民众对城管执法的误解

在多数人看来,城管执法人员是代表行政机关、代表国家,是高高在上的官,与我们老百姓之间隔了一条无法越逾的鸿沟,相互之间无法沟通。

所以,在执法过程中与老百姓打交道就比较困难,办案的效率也就比较低。

针对上述现象,城管执法人员一方面应深入百姓,经常与百姓打交道,宣传城管执法的好处,及时了解百姓的心声,为百姓办实事。

经常提出一些执法过程中的“热点”、“难点”问题,吸引群众百姓参加。

并让人们了解到,城管执法的目的不是与人民作对,而是为了城市的运行更加顺畅,人们的生活更加和谐。

另一方面城管执法人员不能一味的只管人、管物、管事,而应重视城市管理如何改善下岗人员、进城务工者的生存、发展环境,切实为人民办事。

长此以往,百姓与城管之间的鸿沟就会越来越小,城管的工作就会得到百姓的支持,城管在执法过程中就会比较得心应手,有利于及时、有效、便民执法。

人民是城市的生产者、建设者及消费者,是城市的主人。

城管执法必须以人为本、以人民利益为要。

要坚持执法为了人民,执法依靠人民,执法成果归于人民。

加强与群众沟通,才能使执法发挥最好的效用,产生最大的利益。

五、结束

胡锦涛同志在党的十七大报告中曾指出:

“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

”城管执法是社会管理格局的重要组成部分,也是加快城市化进程的必然产物。

城管执法水平的高低,既是城市综合实力的表现、文明程度的标志,也是城市民众素质高低的外在反映。

城管执法具有复杂性、多样性、现实性和地域性,牵涉到公民权利义务,同时又与社会生活和社会管理紧密联系。

它是一个长期积累的问题,对它的改革,不是一朝一夕能改变的。

它的变革,需要从根本上入手,国家和地方相互配合,各机关相互联系,大众的广泛参与,才能使城管执法健康稳定的发展。

只要我们正确对待,及时处理,解决好问题,城管执法将会为我们城市的发展、我们国家的运行、人民的利益发挥巨大的作用。

我们大家都是城市管理的受益者,都应成为城市管理的理解者、关注着、支持者和参与者,希望大家在城管执法过程中,少一点指责,多一点理解;少一点厌恶,多一点尊敬;少一点批评,多一点参与;少一点阻碍,多一点配合。

只有这样,我们才能够把城市建设好、管理好!

六、参考文献

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