对深圳市事业单位人事制度改革的思考.docx

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对深圳市事业单位人事制度改革的思考

对深圳市事业单位人事制度改革的思考

林芳

内容提要：

当前深圳改革开放和现代化建设事业已经进入了一个新的历史时期，经济体制改革不断深入，政治体制改革也在稳步推进；科技、教育、文化、卫生、服务等事业单位的体制改革也在日益深化；党政机关干部人事制度改革正在开展；企业新一轮人事制度改革也正在全面展开。

所有这一切，都要求我们必须加快推进事业单位人事制度改革，打破计划经济下形成的事业单位传统人事制度，努力形成广纳群贤、人尽其才、能进能出、能上能下、充满活力的用人机制。

关键词：

事业单位体制改革人事制度

事业单位是我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的重要领，是实施科教兴国战略的重要阵地。

随着我国经济、政治体制改革的日益深入与发展，事业单位管理体制的许多弊端也日益凸现，越来越难以适应经济体制改革和社会发展的客观需要，需要进行必要的改革。

而事业单位人事制度是事业单位改革中难点，也是事业单位改革的前提基础。

搞好事业单位人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标都具有十分重要的意义。

一、事业单位人事制度概述

（一）事业单位的概念

事业单位是指一个社会服务组织,它是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,主要目的是为了社会公益。

它主要从事教育、科技、文化、卫生这方面的活动。

它作为一种社会组织实体,具有与企业组织、党政社团等不相同的特征。

其最主要的特点是政事不分。

事业单位的设立是以维护和实现公共利益为目的,在专属范围内通过提供公共产品和服务为有需要的单位组织和个人服务。

事业单位之所以依附于政府组织是由于公共权力扩张至社会领域引起的。

（二）人事制度的含义

人事制度有狭义和广义之分。

广义的人事制度是指对所有职工进行管理的制度,而狭义的人事管理制度则是指对国家机关工作人员进行管理的制度。

管理的内容包括国家机关工作人员的录用,待遇、考核、退休等。

二、深圳事业单位人事制度存在主要问题

（一）事业单位分类改革严重滞后

事业单位分类改革是人事制度改革的前提和基础，实质上也是一种人事分类制度。

但是这项改革却迟迟没法出台，严重影响和制约了人事制度改革。

比如，深圳事业单位工资制度改革，必须建立在事业单位体制改革和机构改革基础上，需要体制改革和机构改革提供分类管理的依据。

统计显示，目前深圳市区两级共有事业单位1902家，其中市属事业单位518家，编制9.3万人，占全市财政供养人员的61%。

事实上，深圳从1996年就开始酝酿事业单位改革，但与政府行政机构改革和国有企业改革相比，事业单位改革长期处于局部试点、单项推进的探索阶段。

（二）缺少用人自主权

目前来看,政府部门把事业单位当做下属机构,对事业单位的的管理事无巨细,尤其是对于人事权,更是被政府部门当做是管理事业单位的主要手段。

事业单位用人权的缺失导致了两个问题的产生:

第一,政府部门过度的人员安置,使得事业单位机构臃肿,有限的经费使用效率更低;第二,事业单位本身无法根据需要引进满意的人才,即便是看得上的人才也需要政府主管部门的审批,这样加大了事业单位人事流动的难度。

人、财、物是事业单位发展的三要素,其中人是处于第一位的。

如果缺乏用人自主权,也就意味着事业单位缺乏最起码的事业发展自主权。

计划经济体制下观念和产物依然还是事业单位视为行政机关的附属物和政策性工具,是事业单位改革最大的障碍。

（三）人员管理和流动机制有待完善

受医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障制度制约，事业单位人才“柔性流动”、“智力引进”无法真正实现，人才难以跨市、跨省流动。

事业单位人员退出机制不明确。

在人员出口上，富余人员仍只能由事业单位自己内部消化解决,或者通过给予相对优厚的待遇，在本人自愿的基础上来实现分流，造成单位“想让走的不肯走，想要留的却走了”的局面。

而且上述途径由于缺少相应法律法规和社会保障制度支撑，人员退出渠道严重不畅，往往会带来人事劳资纠纷。

（四）“聘用双轨制”导致“身份歧视”，“岗位管理”部分回归为“身份管理”

目前，在推进聘用制和实施岗位管理中，不少人还认识模糊，甚至对这两种制度的认识出现了偏差，导致在具体的人事管理上出现违背这两种制度的目标要求的问题，具体表现为：

1、身份歧视

由于事业单位人事制度改革处于新旧交替阶段，各单位都存在着聘用制改革前的“老人”与聘用制改革后“新人”同时并存的局面。

从改革的稳妥性考虑，提出了“老人老办法，新人新办法”原则。

但在不少单位，对这一原则的理解存在着极大的误区，例如新、老人之间同岗不同酬，新、老人之间在职业发展和福利待遇上实行两种政策，“新人”在岗位晋升、福利待遇等方面受到某些不应有的限制等，导致出现新的身份歧视现象。

2、合同用人混乱

一个表现是合同签订混乱，有签聘用合同的、有签劳动合同的，甚至不签合同的，给规范管理带来困难；另一个表现是一些单位合同短期化现象十分严重，许多是一年一签，甚至有的用人单位将聘用制作为随时“开”人的方便理由来运用，使“新人”缺乏职业稳定感。

3、“岗位管理”部分回归异化为“身份管理”

目前，大多数事业单位的岗位设置以现有职称、职务序列为基础，按照职称、职务、任职年限、工龄、获奖等因素来进行岗位评价，并且绝大多数都没有再次竞聘上岗，而直接按照职称和资历对应到岗位和岗位工资，使“名义上岗位管理”回归异化为“实际上的身份管理”。

（五）编制管理滞后并严重制约着事业单位发展

1、编制总量增长幅度与公共服务发展的规模不匹配

我国公共事业发展需求扩大主要有两大原因：

一是人口规模扩大，二是经济社会发展，公民生活水平提高。

建设小康社会，必然导致公共服务需求规模急速扩大，公共服务质量要求急剧提升。

其结果是事业单位用人规模迅速扩大。

但自上个世纪90年代以来，我国对事业编制一直没有进行全面核定，编制增量极为有限，编制管理滞后极为明显，事业发展与编制之间的矛盾日益突出，这在广播电视、医疗卫生等行业表现极为典型。

2、编制缺乏动态调整机制

随着经济社会发展，公共服务需求不断增加、公共服务技术不断提高，公共服务内容不断调整，与此相适应，事业单位工作人员的产业与行业分布也相应有所调整。

由于我国强调行政层级和部门编制的总量稳定与总量控制，编制逐步具有资源属性，编制总量的机械增长和编制层级化、行业与部门化现象日益严重，缺乏与公共服务事业需求结构调整、事业单位分布结构变化之间的互动与匹配。

因此，对需要大力发展的行业或部门而言，事业编制不足极为明显。

3、大量编外人员的基本权益得不到保障，蜕变为事业单位高层次的“农民工”

经过20多年的规模化发展，编外用人及其管理已经成为事业单位人事管理不可回避的重要问题。

一是编外用人已经成为一个普遍现象。

目前，除极少数职能弱化、财政经费不足且没有创收能力的单位外，编外用人已经成为各种类型事业单位的常态现象。

从行政层次上看，从中央到地方的各级事业单位，都普遍存在编外用人现象。

从行业分布看，教科文卫等各行业或各部门的事业单位，都普遍存在编外用人现象。

从承担的职能类别上看，不论是行政管理类的单位，还是公益服务类和生产经营类单位，都普遍存在编外用人现象。

从拨款方式上看，不论是全额拨款事业单位、还是财政补助型事业单位和经费自理型事业单位，都普遍存在编外用人现象。

二是编外人员已经具有相当规模。

目前深圳相当一部分部门，编外人员占实有人员的比例已经超过20%。

广电、卫生、教育等领域编外人员的规模相对较大。

广播电台、电视台大量使用编外人员已经十分普遍，各级电视台编外人员几乎都占到实有人员的40%以上，如深圳卫视电视台编外人员占实有人员总量的40.2%。

三是编外人员在事业单位发展中发挥着越来越重要的作用。

相当一部分编外人员处于核心业务岗位。

这一些现代服务业中表现尤为明显，如深圳卫视电台的209名编外人员中，在编播业务岗位上的有98人。

深圳市第九人民医院的1020名编外人员中，有2.6%在医疗岗位上，74.7%在护理岗位上。

编外人员将成为支持事业发展的重要力量。

经过几年的发展，这批人将成为这些单位业务发展的中坚力量。

四是编外用人管理混乱，编外人员的各项权益得不到有效保护。

其一，编外人员的基本工资低于编内人员，且缺乏必要的增长机制。

很多编外人员的基本工资以社会最低工资标准或同类职位的最低工资标准为依据，且很多编外人员的基本工资一聘不变。

因此，有些编外人员缴完各项社会保险费用后，其基本工资所剩无几。

其二，编外人员社会保险缴费基数较低，退休后的养老保障水平低于编内人员。

很多单位以基本工资为基数为编外人员交纳社会保险，而编外人员的基本工资普遍低于编内人员。

其三，编外人员专业技术职务和行政职务晋升受到限制，职业发展渠道不畅。

部分编外人员的职务聘期内不变，甚至有的是一聘不变，职业发展机会极为有限。

其四，编外人员不能参加选举、培训、考核等等。

（六）分配制度改革有待完善

近年来，机关公务员规范津补贴、实行阳光工资后，事业单位的收入分配制度改革相对滞后，尤其是财政体制改革力度不断加大，全额拨款事业单位可用于自主分配、发挥激励导向的经费来源渠道越来越少。

特别是对于专业技术性较强、对人才素质要求较高的事业单位，收入待遇得不到很好的解决，就难以引进和留住优秀人才，更谈不上推动事业的快速发展。

三、事业单位人事制度改革的对策

（一）加快推进事业单位分类改革

事业单位分类与改革后的定位。

根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类；按照不同类别的特点，采取不同的改革和管理方式。

原则上监督管理类和经营服务类从事业单位中分离出去，分别转归行政管理序列和转为企业，公益类予以保留。

改革后事业单位的定位是：

从事公共服务并相对独立于政府和企业之外的非营利组织，基本特点是：

非政府、非企业、非营利。

1、经营服务类事业单位及其改革

经营服务类事业单位所从事的业务一般不属于政府应当直接提供的公共服务职责范围。

根据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，进一步划分为经营开发类和中介服务类。

（1）经营开发类事业单位。

指面向市场从事生产、经营和开发性活动的单位。

这类单位已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源，不宜由政府举办。

主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。

经营开发类事业单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。

无市场前景、转企后难以生存的单位予以撤销；由我市代管而产权不属于我市的单位，交回上级主管部门管理。

今后不再批准设立经营开发类事业单位。

（2）中介服务类事业单位。

指利用专业知识和技能，从事市场服务、社会公证、行业协调和社会服务的单位。

这类单位的行为受法律法规、行业自律机制和单位章程或规则的约束，其运营成本和其他支出主要通过向社会提供有偿服务得到补偿。

按照国际惯例，中介服务类事业单位通常是由社会力量举办，以合伙制或有限责任制形式运作，主要包括仲裁公证、经济鉴证、检验检测、咨询服务、要素市场中介等机构。

中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列，其中直接为市场主体提供服务、与市场经营活动密切相关的单位，改制为市场中介组织；为会员提供服务的单位，转按社团运作；依据国家法律法规履行强制性检测认定职能的单位，保留事业建制，按照效能原则整合资源，打破部门和行业界限，进行合理重组。

2、监督管理类事业单位及其改革

监督管理类事业单位指依据法律法规授权或政府委托，依法行使行政许可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任务的机构。

其经费支出主要来自同级财政、行政性收费或通过行使政府职能而获得的垄断性、资源性收入。

监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列（法律法规另有规定的除外）。

其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，并重新核定机构编制；部分承担行政管理和执法职能的，按照政事分开的原