铁路运输行业价格改革分析报告.docx

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铁路运输行业价格改革分析报告

铁路运输行业价格

改革分析报告

8月19日下午，中国政府网发布国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见。

意见中对铁路运价改革具体这样规定：

不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。

坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。

创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

（发展改革委负责）

建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。

对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要建立健全核算制度，形成合理的补贴机制。

在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。

（财政部、铁路局、中国铁路总公司负责）

一、铁路运价政策概要

1、铁路运价体系发展沿革

（1）高度集中与管制阶段

1949‐1982年，政府逐渐对铁路采取了政企合一、高度计划和集中统一的管理模式，在运价方面实行较为严格的管制政策。

􀁺中国铁路运价的统一是在1955年完成的，统一后的铁路货物运价平均为1.65分/吨公里,旅客运价平均为1.49分/人公里。

􀁺此以后的27年中，在政府的直接控制下，铁路实行了长期的低运价政策，铁路分别在61、62和67年三次下调运价，货物平均运价率由1955年的1.65分/吨公里下降到1967年的1.438分/吨公里。

（2）集中统一下的放松管制阶段

1982—2002年，铁路运价形式和内容逐步向多元化和多层次化方向发展，过去那种单一的、固定不变的运价体制被打破，出现了包括新路新价、优质优价、浮动运价、快运运价、建设基金等多种运价形式。

􀁺1982年8月1日，国家对铁路110公里以内的短途货运采取临时加价措施，以促进公铁分流。

调整后，铁路货物运价水平平均达到1.483分/吨公里。

􀁺1983年12月1日，经国务院批准，铁路货物运价上调到1.827分/吨公里。

营业铁路货物运价平均每吨公里提高21%，其中，占铁路周转量75%左右的煤炭、焦碳、矿石、生铁、钢铁、矿建材料、石油、水泥、化肥、木材、农药等11类整车货物的运价，平均提高23%，煤炭运价提高近40%。

此次货物运价调整将短途运价的起始里程有50公里延长到100公里，将集装箱运价按低于零担、等于或稍高于整车运价的原则制定，提高了零担货物运价。

􀁺1985年5月15日，经国务院批准，铁路再次提高短途货物运价，同时提高短途旅客运价。

此次调价是为进一步解决铁路短途运价偏低的问题。

调价的主要内容是：

短途货物运输加收附加费，即对铁路正式营业线200公里以内的货物运输，在不改变现行运价率的情况下，整车货物每吨加收4元，零担货物每10公斤加收4分，5吨集装箱每箱加收12元，1吨集装箱每箱加收4元。

铁路旅客运输，100公里以内硬座票价由1.755分/人公里提高到2.4分/人公里，软座票价由3.07分/人公里提高到4.2分/人公里，增长幅度分别为36.75%和36.8%。

􀁺1989年9月5日，国务院决定较大幅度提高铁路旅客运价，以解决铁路旅客运价长期冻结所积蓄的问题。

调价的方案是：

基本票价率由1.755分/人公里提高到3.861分/人公里,上调幅度为120%，100公里以内的短途票价，1985年已上调了36.75%，这次只上调60.8%。

100公里以上的票价和市郊票价均提高120%。

各种票价上调总幅度为112.79%。

外国旅客票价调整为国内旅客票价的170%。

行李、包裹运价以及与客运相关的杂费同时作相应调整。

􀁺1990年3月15日，经国务院批准，铁路再一次调整货物运价。

货物平均运价水平由2.06分/吨公里增加到2.65分/吨公里,提高了28.1%。

此次提价同时解决了200公里以内短途运价调整后与长途运价不衔接问题。

􀁺为使铁路建设能有较稳定的资金来源，国家批准从1991年3月1日，对铁路所运货物每吨公里征收0.25分作为铁路建设基金，随运费收取。

随后在1992年7月1日，1993年7月1日，1996年4月1日，1998年4月1日分别上调1分，1.5分，0.05分和0.5分，达到3.3分/吨公里，此后一直维持这个水平。

􀁺1995年10月1日，继1989年后铁路第二次较大幅度提高旅客运价，调价幅度为：

铁路客运基价，即普通旅客列车硬座票价由3.861分/人公里提高到5.861分/人公里，快车和行李、包裹等运价同幅度调整。

硬座、软座、硬卧、软卧的席别比价由原来的1：

1.75：

1.8：

3.85调整到1：

2.0：

2.2：

3.85，中外旅客实行同一票价。

同日，铁路开始实行《优质优价旅客列车管理办法》。

优质优价旅客列车系指新型空调列车、旅游列车。

根据规定，新型空调列车票价最高上浮50%，旅游列车票价最高上浮30%。

1996年以后中国的铁路客运基准价格就没有上调过。

􀁺1998年，原国家计委、铁道部《关于调整铁路货运价格规范铁路收费秩序的通知》规定，允许铁路运价向下浮动。

为适应市场的变化，对货运回空方向运输，与高速公路平行已形成竞争路段的客货运输，允许铁路根据市场情况的变化实行下浮运价（跨局运输下浮运价由铁道部核准）。

􀁺1999年10月14日铁道部发布并实施《关于加快铁路货运改革强化市场营销工作的意见》，铁路局管内的运价下浮由各局自主决定，跨局的运价根据铁道部规定的方向别、品类别的最大下浮幅度。

􀁺1999年12月7日铁道部颁布《铁路货物运价下浮管理暂行办法》，规定了运价下浮应遵循的两条原则，一是下浮后的运价应高于运输成本；二是必须禁止价外收费并免收货物运输服务收费和延伸服务费。

（3）价格听证会与运价联动调整阶段

2002年至今，行业开始出现和实行货运运价与油价、煤价联动政策，高铁优惠价格出现。

􀁺2002年，原国家计委颁布了《关于公布部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案的通知》，允许铁路旅客票价在春运、暑运和“黄金周”期间根据实际情况适当浮动：

春运期间，经过运输能力紧张线路、图定客车能力不能满足客流需要方向的旅客列车，在其中的客流高峰期允许票价上浮，全列空调客车票价可在20％、其他客车票价可在30％的幅度内浮动。

暑运和"五一"、"十一"等主要节日期间，经过运输能力紧张线路、图定客车能力不能满足客流需要方向的旅客列车，在其中的客流高峰期允许票价上浮，硬座票价可在15％、其他席别票价可在30％的幅度内浮动。

􀁺2003年12月16同，为适当弥补对粮食、棉花等大宗农产品免征铁路建设基金造成的铁路建资金缺口，适当提高了铁路货物运输价格。

货物运营价格平均每吨公里提高0.25分，即由原来的平均每吨公里4.45分提高到4.70分；将原来的新路新价均摊运费每吨公里0．11分，并入货物运营价格；对金属矿石的运价号进行了相关调整，并取消了原来整车运输的7号运价。

􀁺2005年为弥补油价上涨带来的影响，货物价格由平均每吨公里4.81提升0.5分至5.31分，平均货物运价每吨公里从8.11分涨至8.61分

􀁺2006年4月10日起，为了缓解铁路货物运价偏低的矛盾，平均货物运价每吨公里提高0.44分，即由以前的每吨公里8.61分提高到9.05分，其中货物价格由平均每吨公里5.31分提高到5.75分。

􀁺2007年11月，为疏导成品油价格调整对铁路运输成本的影响，自2007年11月5日起调整铁路货物运价平均货物运价水平每吨公里提高0.2分。

􀁺2008年7月1日，为了缓解铁路货物运输价格偏低矛盾，疏导成品油价格调整对铁路运输成本的影响，再次提高国家铁路货物统一运价0.3分，对铁路货物运价率进行了调整。

对于铁路整车运输的1—7运价号、机械冷藏车以及零担运输的21、22两个运价号的基价1与基价2均有所提高；对于集装箱运输基价1与基价2也均有所提高。

􀁺2009年12月1日，为缓解铁路货物运输价格偏低矛盾，保证铁路正常运营和发展，国家铁路货物统一运价平均每吨公里提高0.7分钱，即由现行平均每吨公里9.61分钱提高到10.31分钱。

其中，运营价格由平均每吨公里6.31分钱提高到7.01分钱。

􀁺自2011年4月1日起为弥补因成品油价格调整而增加的铁路运输成本，对全路实行统一运价的营业线货物运价进行调整，货物平均运价水平每吨公里提高0.2分。

􀁺2012年5月18日起至6月20日，沪宁、沪杭高铁本线运行的部分高铁列车将根据周一至周日不同时段实行特惠票价；部分高铁列车将根据购票时间早晚实行分时段特惠，即在预售期1至6天内（含当天，下同）购票不实行特惠票价，在预售期7至12天内购票实行特惠票价。

实行特惠票价的优惠幅度分别为：

商务座30％、特等座10％

我国铁路货运价格历次调整

我国铁路货运价格历次调整

2、铁路货运运价号和价率

（1）铁路货运运价号的确定

现行运价制度采用分号制，是根据货物的性质和运输要求，分成不同的运费计算等级，称为运输号。

《铁路货物运价规则》附件一“铁路货物运输品名分类与代码表”中的货物共分为26类115项，同时也规定了各种货物的整车运价号、零担运价号和集装箱运价号。

􀁺整车货物有7个运价号，为1～7号。

􀁺冷藏车货物按车型分为加冰冷藏和机保冷藏。

􀁺零担货物有2个运价号，为21～22号。

􀁺集装箱货物按箱型分为4个运价号，1吨箱、10吨箱、20英尺箱、40英尺箱。

能否正确判定货物的运价号，直接影响到运输费用的计算和运价制度的执行。

在计算运费时，必须根据货物运单上填写的正确货物名称，按照下列主要原则判定适应的货物运价号。

第一，货物名称属于分类表中规定的具体名称时，适用该具体名称的类项和运价号。

不属于具体名称的，不能比照。

但由于货物的别名、俗名、地方名等不同，而实际属于该具体名称的，仍按照其具体名称确定适用的类项和运价号。

例如：

具有具体名称的块煤，属01类30项，整车运价为4号，零担运价为21或；马铃薯（又名土豆），属11类70

项，整车运价为4号，零担运价为21号。

第二，分类表中为列有该货物的具体名称，根据《铁路货物运输品名检查表》（《铁路货物运价规则》附件三）（以下简称检查表）查出其属于的名称范围，则适用该名称类项和运价号。

例如：

水玻璃在分类表中未列有该货物的具体名称，根据检查表查出属15类91项，整车运价号为5号，零担运价号为22号。

第三，一种货物有两种用途，可以适用两种名称的运价号，应根据托运人在货物运单上记明的名称的运价号计费。

如尿素、硫酸铵等按化工品计费。

但托运人记明化肥时，即按“化肥”适用的运价号计费。

第四，“铁路货物运输品名分类与代码表”后有附注时，还应同时适用于有关附注的规定。

例如：

22类10项中的葡萄糖（列入2520）。

第五，半成品除明定者外，均按制成品确定适用类、项和运价号[如木锨荒料（锨的形状，未经加工的半成品）应适用锨的运价号]；货物名称前冠以“人造”的字样时，除明定者外，按非人造同名称货物确定适用类、项和运价号（如人造皮革按皮革确定运价号）；废旧物资除明定者外，按完好的同名货物确定适用类、项和运价号（如废麻袋适用麻袋的运价号）。

第六，货物名称既不属于分类表规定的具体名称，又在检查表中未列有该货物具体名称时，按99类90项本分类表各类未包括的货物确定使用的运价号。

铁路货运运价号表

（2）铁路货运运价率的确定

各种运价号的货物，整车每吨、零担每10千克、集装箱每箱货物运费的金额，称为运价率。

现行《铁路货物运价规则》附件二“铁路货物运价率表”中规定了整车、冷藏车、零担、集装箱货物的运价率。

我们现行货物运价率是由货物的发到基价和运行基价两部分构成的。

在运输成本中，基价1是与运送里程远近无关的始发和终到作业费，这一部分费用是固定的。

基价2是车辆运行途中运行作业费，与运送里程成正比例，因此，近距离运送时每吨公里负担的固定费用就较多，成本就高。

反之，距离长，成本也就低。

整车和零担货物根据货物运价号，集装箱货物根据箱型，冷藏车货物根据车种，在货物运价率表中就可查出适用的基价1和基价2。

由于《铁路货物运价规则》规定货物运价率有加成率或减成率，因为，一批或一项货物中有下述加、减成率时，分别按下列规定计算：

货物的加、减成率同时适用于货物的基价1和基价2。

运价率适用两种以上减成率计算运费时，只适用其中较大一种减成率;适用两种以上加成率时，应将不同的加成率相加之和作为适用加成率;同适用加成率和减成率时，应将加成率和减成率相抵后的差额作为适用加（减）成率。

铁路货物运输品名分类与代码表中规定的加成或减成，应先计算出其适用的运价率后，再按上述规定加成。

减成或加减成相抵。

铁路货运杂费费率表

二、价格改革是铁路政企分离改革后运营机制重塑的核心内容之一

1、铁路市场化改革顶层改革——政企分离改革已经完成

（1）政企分离是核心矛盾处理，铁路改革的顶层改革已经完成

1）中国铁路市场化改革，政企分离改革首先解决顶层矛盾

我们认为铁路市场化改革的核心矛盾处理是进行政企分离，这也是整个铁路改革的大前提。

只有分离铁道部政府职责，让铁路回归企业，恢复铁路系统的企业属性和市场化功能，放松运价管制，才能真正的迈向市场化。

此次两会大部制改革将铁道部一分为三，新成立中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路的调度，运营，建设等主要任务，其余职能（综合管理，安全生产监管等）分别归进交通运输部和国家铁路局，尽管未来还有很多铁路的职能归属需要细化，但从顶层设计来看，已经迈出政企分离最重要的一步。

2）中国铁路总公司成立，政企分离改革开始落实

2013年3月14日下午，中国铁路总公司成立中国铁路总公司是经国务院批准，依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立，由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。

中国铁路总公司注册资金为10360亿元。

盛光祖为公司法定代表人。

按照前期国务院机构改革的要求，铁道部政企分离改革方案是在交通部管辖内组建“国家铁路局+中国铁路中公司”，即将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。

组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。

组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

中国铁总公司成立，表明改革方案已经基本落实。

中国铁路总公司的经营范围和主要职责是：

以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营。

负责铁路运输统一调度指挥，负责国家铁路运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务。

负责拟定铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议。

负责建设项目前期工作，管理建设项目。

负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任。

3）由财政部代表国务院履行出资人职责管理总公司，体现改革过渡安排

中国铁路总公司是由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。

中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币，不进行资产评估和审计验资；实有国有资本数额以财政部核定的国有资产产权登记数额为准。

财务关系在财政部单列。

将原铁道部对所属18个铁路局（含广州铁路集团公司、青藏铁路公司）、3个专业运输公司及其他企业的权益作为中国铁路总公司的国有资本。

以上安排体现铁道部实体转换为公司的过渡状态的安排。

这种过渡性体现在以下几个方面：

􀂾铁总的资产不清：

目前铁总资产没有经过现代企业会计制度进行审计；

􀂾铁总的债务重如泰山：

目前铁总的总负债达到2.8万亿以上，虽然负债率不到70%，但是相对铁总每年处于盈亏平衡边缘的收支状况，公司经营难以为继；

􀂾公司化改革后，发改委对铁总的计划性价格管制需要调整；

􀂾公司化改革后，对财政部的接口也需要进行市场化改革，如建设基金，营改增税收改革等；

􀂾公司化改革后，公益性服务的政府补贴问题如何解决等等。

（2）国家铁路局三定方案体现“精政简权”，也体现铁总市场化改革取向

1）国家铁路局三定方案明确，铁路政企分离改革基本落实

根据《国务院机构改革和职能转变方案》，原铁道部的拆分其实是三种职能的剥离：

一部分企业职能剥离出来，成立铁路总公司；一部分综合性管理职能，划给交通运输部;一部分安全生产监管职能，专门成立副部级的国家铁路局，由交通运输部管理。

从目前改革方案来看，交通部大部制基本确立，即实现综合交通统一综合管理；国家铁路局的职能主要以行政和监管为主；铁路总公司基本回归企业主体位置。

2）三定方案实现了“精政简权”指导思想

新成立的国家铁路局取消了15项职责。

其中包括取消开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货物运输审批，企业自备车辆参加铁路运输审批，企业铁路专用线与国铁接轨审批，设置或拓宽铁路道口人行过道审批，铁路货物装载加固方案审批等审批职能。

包括取消铁路计算机信息系统安全保护措施审批，铁路工程及设备报废审批，铁路日常清产核资项目审批，印刷铁路客货运输票据审批，铁路基建大中型项目工程施工、监理、物资采购评标结果审批等审批职能。

另外还包括取消铁路超限超长超重集重承运人资质许可、铁路工业产品制造特许证核发、铁路运输管理信息系统认定、铁道计算机连锁设备制造特许证核发等4项认证核发职能。

以上这些审批权限取消，将直接“下放”权限到公司，为下一步总公司和18路局的“公司化改革”打下了良好基础。

3）国家铁路局和7个地区铁路监督管理局的安排已经为“公司化改革”做好准备

这样的安排从机构和职能上实现了国家政府对铁路的行政监管，这样的剥离有利于铁路局更专注于安全监督和技术监管，有利于铁路安全性的进一步提升。

在这样管理体系下，铁路总公司和18个路局将可以依据市场和运营内在需要进行重组和划分，并进一步进行公司化改革。

（3）铁道部政企分离改革后，铁总改革依然迫在眉睫

按照国务院的的改革要求：

铁路总公司要有序推进铁路建设，按期完成“十二五”规划建设任务。

要根据国家产业政策，完善路网结构，优化运输组织，强化安全管理，提升服务质量，提高运输效率和效益，不断增强市场竞争力。

要继续深化铁路企业改革，按照建立现代企业制度的要求，推进体制机制创新，逐步建立完善的公司法人治理结构，不断提高管理水平和市场竞争力。

2、铁路市场化改革进入第二波——企业运营机制重塑

（1）铁路运输企业运营机制重塑的关键内容

1）铁路运输企业运营机制重塑包括投融资体制改革、公司化改革和价格改革

在政企分离改革所确定的公益性运输服务方面亏损要政府补贴外，其他改革方向是市场化，这样已经基本确定铁路改革的产权关系梳理的基础。

相应地，铁总的市场化改革将在理顺产权关系的基础上进行投融资体制改革、公司化改革和价格改革。

2）铁路投融资体制改革已经部署，但是尚缺其他两方面推进支持

7月24日，国务院总理李克强今日主持召开国务院常务会议，部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设。

会议强调，铁路是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型和环境友好型运输方式。

要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大改革举措。

铁路投融资体制改革的总体要求是：

全面开放铁路建设市场，多方位改革铁路投融资体制。

一要多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金，创新铁路债券发行品种和方式；二要向地方和社会资本开放城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权；三要加大力度盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展。

铁路投融资体制改革的前置条件是价格改革。

我们分析认为：

没有价格改革，铁路建设资金筹集将难以全面改观，铁路线路的所有权和经营权开放将无人问津。

3）铁路公司化改革

铁路的公司化改革包括内容较多，主要包括组织构建、市场营销、财务体系、清算体系和运输调度体系。

但对以刚从铁道部转型到铁路总公司，市场营销和运输调度体系改革较为迫切。

铁路的市场营销主要包括客运和货运两部分。

客运部分的市场营销改革主要是客票实名制。

在实名制体系下的网络售票体系，该项改革一举打破了几十年来形成的客票黄牛体系，使得旅客买票更加方便。

售票体系变得透明、公平和便利，这对今年客运量增长保持在10%以上有卓越贡献。

相对于客运实名制，货运改革出发点是实货制。

实货制改革除了改革客户界面，使客户货运变得更加容易获取，但最主要的是后端要改革货运运输组织体系。

‘实货制’可以比照客票‘实名制’，但是其更复杂，实施更艰难:

‘实货制’，就是要像客运‘实名制’购票一样，只要有实际货源，就能够及时安排承运。

‘实货制’也就是货物实名制。

货物实名制能够提高运输安全度，借助网络来推广‘实名制’还能提高市场流通速度，方便收集货物运输信息，了解哪些货物被运往何处，从而能方便相关层面了解货物的市场需求情况，掌握货物供应情况。

‘实货制’的实施平台是货运电子商务平台，技术平台是采用现代的市场营销理念，是先进的，对市场及时响应的。

但是体系实施的艰难是在于整体体系的改造，包括体制性的、组织性的、流程性的改造。

这样，货运组织改革成为今年全体系的工作中心。

4）运输价格改革是重要内容，其进程制约所有其他两方面进程，也制约铁路可持续发展

铁路实施政企分离改革后，铁总改革的方向是市场化，市场化改革的基石就是价格管制转换到市场定价为主。

本篇报告我们主要分析运价改革充分必要条件和改革方向的预判。

（2）运输组织改革已经为运价改革“开山让路”

一般来讲，铁路运输组织涉及运力计划‐货运计划‐运输组织和行车组织多个环节。

2012年底发改委下放“电煤运力计划”为此推进一大步，下一步“运力计划”将逐渐从铁道部放权到运输企业，使各个铁路局成为“具有运力支配权”的市场主体，这是路局一切改革启动的基础，再此基础上才能有运价改革、产品创新和服务创新。

2013年开始国家发改委已经完成煤炭产运需衔接改革，核心政策包括三点：

首次取消煤炭重点合同；首次放开铁路运力配置；继续完善煤电联动机制。

这样铁路货运的计划性体制已经大大打破了。

铁路货运对民营企业歧视性待遇大幅改善：

2012年以前铁路对电煤运输主要是保障国家制定性的铁道部列出100家核心企业的煤、矿等大宗品运输，基本占据铁路运力60%以上。

另一方面，非指令性计划外的煤炭运输，将受到“歧视性”待遇，比如没有车皮计划，多收附件费用，等等。

这样，这些煤炭铁路运输不畅，腐败滋生空间较大。

在铁道部“实货制”平台上，电煤运力开放，将提升铁路“抢运”公路运量，长期看来为铁路电煤运价放开打下基础：

结合前期铁道部在呼局开展系列货运改革措施和“实货制”运输组织平台，电煤运力开放，将在全局上扩大铁路“抢运”公路运输的煤炭运良，涤除部分寻租空间，对铁路货运增长产生积极影响。

长期而言，国家不再分配煤炭运力