在公共政策执行的实际过程中.docx

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在公共政策执行的实际过程中

在公共政策执行的实际过程中

在公共政策执行的实际过程中，政策执行卞体往

往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、

低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执

行。

这种现象就是政策执行中的“中梗阻”现象。

探讨

这一现象产生的深层原因及其矫正对策，对于提高我

国公共政策的有效执行和实施，意义重人。

一、“中梗阻”现象的成因分析

公共政策执行过程包括政策宣传、物质准备、组织

准备、政策实验与全而实施，以及协调与监控等环}u

公共政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以

及政策执行卞体等因素都对公共政策执行产生影响，

其中政策执行卞体起着尤为重要的作用。

政策执行过

的顺

从就是政策有效执行的重要因素之一，人们从小就在

社会化的过程中，学习到了尊重以父母、知识、法律、政

府官’员等为代表的权威。

这种尊重权威的态度和服从

权威的习惯对于人们在成年以后的政策顺从和政策执

行活动“是一种莫人的助力”，也有助于减少偏差行为

的发生。

其次，政治社会化有助于提高政策执行者的综合

素质和实际政策执行水平。

政策执行者的综合素质至

少包括专业技术水平、实际工作经验、效忠国家的信念

和自律的精神。

政策执行卞体的综合素质只有在政治

社会化过程和政策执行实践中，才能得到不断的提高。

社会成员通过政治社会化的过程，熟悉政治规范，了解

自己在政治系统的权利和义务，掌握政治活动技能，如

组织能力和管理能力等，从而为将来的政策执行能力

奠定了基础。

政治社会化过程及机构同日常政治行为

对于政府政策及其稳定性的影响之间必然具有相关

}N}，而这种关系正是他们所感兴趣的。

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‘]

第三，不断的政治社会化过程不仅能够使政策执

行者尽快地理解政策日标和政策计划并切实地予以实

施，还可以使政策执行者及时调整自己的政策执行行

动，因而它是公共政策有效执行的重要保证。

然而，在我国的现实社会政治生活中，政策社会化

机制是乏力的。

第一，由于受“文化人革命”等政治运

动的影响，人们至今对于政治生活仍然心有余悸。

而

政治社会化机制在一些地方只是简单地表现为思想政

治教育和例行的政治学习。

这一方而阻碍了社会成员

参与社会政治生活的积极性，另一方而，又使政策执行

卞体对政策内容本身缺少了解和认同，只是消极被动

地执行政策，因而不利于政策执行卞体在政策执行中

发挥自己的卞动性和创造性。

第_，随着ili场经济的

深入发展，社会上出现了重经济、轻政治的思想倾向，

政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活和社

会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视，这

既影响了社会民卞化进程的发展，也不利于政策卞体

的有效政策执行。

第三，近年来，由于西方国家的和平

演变、文化渗透和不平等的经济全球化体系的进一步

发展，传统的政治社会化机制受到了很人的冲击。

新

的更有效的政治社会化机制又没有确立和完善起来。

这必然影响到政策执行卞体的素质。

2.成本一收益预期失衡

政策执行卞体的自身利益需求和行为倾向影响着

公共政策的有效执行。

首先，各项公共政策的最终执行者都是人，而人都

有着自身利益追求和行为倾向的，因此难以做到政策

执行中的绝对的“价值中立”。

如果一项公共政策威胁

到自身利益，执行者就有可能抵制这一政策，因而就使

得该项政策很难顺利有效地得到执行。

法国行政学家

夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它

所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它

将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的

内容。

”!

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其次，公共政策本身的弹性空间则成了一些政策

执行卞体谋取自身利益的）’一阔天地。

恰如詹姆斯安

德森所说:

“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法

令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做

什么或者不做什么。

’，!

3]这样，政策执行卞体的成本收

益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作

用，即尽力降低政策执行的风险，争取自身利益的最人

化。

萨巴特和马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可

以从三个完全不同的角度来看C1）初始政策制定者（中

心）;C2）执行层官’员（外围）;C3计划指向的私人行动

者（日标团体）。

“尽管外围的官’员很少明日张胆地违

反（中心）法律，但是很多研究已表明，他们还是要人胆

地行使权力实现自己的日标，以满足自己组织的需要，

并对付自己环境中的紧迫问题。

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第三，公共政策的实质就是对于利益和资源的划

分，因而，公共政策执行卞体在执行政策时，必然进行成本收益预期。

如果其实际收益与预期收益之间，或者其

本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生相对

被剥夺感。

这种利益受损的心理感受将直接影响到公

共政策执行卞体的有效政策执行。

巴达克以博弈理论

来分析公共政策执行过程，他把政策执行过程视为一种

赛局，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到

最人的收获，并且将损失减少到最低限度。

而政策的成

功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。

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在我国的公共政策执行实践中，由于政策执行卞体

的成本一收益预期较低，或者比较利益的相对剥夺，往

往造成一系列的政策执行问题。

一些政策执行卞体根

据自己的理解和需要，附加上一些原政策日标中所没有

的内容，搞“土政策”，为谋取自身利益、小群体利益或地

方利益而另立一套、自行其是。

特别是当公共政策本身

与政策执行者的利益有所冲突时，一些政策执行者就会

寻找政策替代。

他们钻政策的空子，甚至对原政策内容

的有意曲解、肆意变通，导致政策执行受阻，直到造成政

策日标无法实现和公共政策执行的失败。

3.责任追究制度缺损

首先，公共政策执行卞体都是承担一定行政角色

的领导干部或国家公务员。

经法定程序进入行政体系

中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职

务，不失职;必须遵循权限，不越权;必须符合法定日

标，不滥用职权;必须合理使用自由裁量权，避免行政

失当。

”因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的公

共政策执行责任追究制度。

其次，政策执行卞体是根据自己对于某项公共政

策的日标、内容和实施方案的理解和把握，然后按步骤

加以执行。

而且，公共政策执行者在其执行政策的具

体过程中，一般还具有对于政策的“初始的解释权”。

因此，公共政策执行卞体必须相应地承担与其“初始的

解释权”相一致的责任。

第三，政策的合法化和合理化只是为公共政策的

有效执行奠定了基础，然而，合法化的公共政策并不能

自动得到有效执行。

公共政策执行过程中仍然可能会

出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象。

因此，

在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机

制和责任追究制度。

对政策执行情况及时地跟踪评

估，强化监督控制;对由于政策执行失败而造成损失的

执行者，要追究其责任。

然而，我国现行的公共政策执行体制中正是缺乏

责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任制度。

自一先，

政策执行过程缺乏正常的监督;其次，政策执行的效果

缺乏明确的考核;其三，政策执行考核结果缺乏必要的

赏罚措施。

这导致政策执行中的种种偏差行为难以得

到制I（'和及时纠正。

_、“中梗阻”现象的矫正对策

从政策执行卞体的角度而言，素质与政策执行能

力，同时，把政策执行评估、监控与政策执行责任追究

制度有机结合起来，提高政策执行能力和水平，防If-,

避免和及时纠正政策执行中的“中梗阻”现象。

1.强化政治社会化功能，提高政策执行卞体的政

策知识水平和政策执行能力。

政策执行卞体的专业知

识和业务能力卞要是在政治社会化过程中系统地学习

到的，也是通过政治社会化机制才得到不断强化的。

政策知识是指所要执行政策的专业知识及其相关知

识，这些方而的知识特别是专业知识是政策执行卞体

提高业务水平和职业技能的基础，决定了政策执行卞

体在执行政策过程中的对业务工作的熟练程度、责任

心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信

息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感

程度。

执行能力则包括执行政策过程中所需要的多方

而的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等。

政策

执行卞体通过学习，熟悉政治规范，特别是政策执行活

动规范，从而为有效政策执行奠定基础。

2.加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感。

政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。

通过多种

形式的政策宣传，一方而，可以使政策执行者认真领会

和理解政策日标的具体内容，从而认同政策，为有效地

执行政策奠定坚实的思想基础;另一方而，也可以使）’-

人人民群众的充分了解政策内容，增加人民群众的政

治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接

受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成

良好的政策环境。

同时，还可以为政策执行者建构）’-

泛的社会监控系统，对政策执行进行公众舆论监督。

相反，如果政策宣传不够或者宣传不准确，就会造成政

策不明确和政策信息不畅，政策执行者就不能准确理

解政策日标和政策内容，也难以获得政策对象的理解

和公众的支持和监督，进而容易产生政策执行的偏差

行为。

3.建立健全公共政策执行的责任追究制度。

（1）

建立合理的干部录用制度和公务员制度。

通过公开招

干考试和公务员考试，把真正具备较高政治素质和业

务能力的社会成员充实到各级行政机构中来，使行政

管理机构中的政策执行人员都能拥有准确理解政策日

标的能力和有效执行政策的水平。

同时，把精简、优化

行政组织机构和强化竞争机制结合起来，加强依法行

政，防比政策执行偏差行为的产生，从而提高政策执行

的效率。

（2）严格政策执行的考核制度，增强政策执行

者的责任意识。

领导干部和各级各类政策执行人员要

加强学习，提高政策执行的理论水平。

而对新形势、新

情况和新政策，还要不断更新自己的专业知识和技能，

提高自己政策执行和政策创新的能力。

（3）提高政策

执行者的责任意识，建立政策执行的风险监控机制。

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（作者单位:

南京师范人学公共管理系，

南京210097）