深化中小学教师社会保障制度改革探究.docx
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深化中小学教师社会保障制度改革探究
深化中小学教师社会保障制度改革探究
第一章导论
1.1问题的提出
教师聘任制在我国已提出多年，自1993年6月《中华人民共和国教师法》第三章第十七条明确提出“中小学和其它教育机构将逐步实行聘任制”，到2003年9月人事部、教育部出台《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，中小学教师聘任制作为干部人事制度改革和事业单位人事制度改革的重要组成部分摆上了议事日程。
建立和推行教师聘任制是当前教育人事制度的一项重大改革，是学校用人机制的一次变革，在教师选任中引入竞争和激励机制，有利于调动教师的积极性、主动性，优化教师结构，提高教育教学质量，推进教育事业的蓬勃发展，为构建和谐社会、全面建设小康国家提供各类人才支撑。
目前，这项改革已全面启动，正在进入一个全面推进、不断深化的阶段。
我国的事业单位人事制度改革自2003年起，用3年时间对工作人员全面试行聘用，用5年时间使这项制度正常化、规范化，涉及全国130万个单位近3000万人，其中中小学教师1148.3万人（小学教师642.62万，初中教师349.75万，高中阶段教师172.93万）。
2004年6月，人事部确定了河北唐山、江西新余和上海大学、重庆育才中学等15个地方、单位作为事业单位人事制度改革试点联系点。
在为教师人事制度改革的实施欢欣鼓舞之时，我们也应前瞻性地看到一系列配套改革并未及时跟上，诸如社会保障、工资分配、教师合法权益保护、落聘人员“出口”、人事争议仲裁等问题，其中“瓶颈”是被称为社会稳定的“安全网”和经济发展的“调节器”的社会保障问题。
假若这个问题未被突破的话，中小学教师在不同办学体制、不同办学层次、不同隶属关系、不同地域之间的双向流动就不可能通畅，而仅仅是停留在校长颁发聘书的“形式”聘任制上，教师聘任制的推行也将进入“高原期”，甚至重回“任用制”的老路，而达不到优化教育人才资源配置，提高办学效益的目的。
长期以来，在封闭式的教师管理体制下，教师的社会保障全系于学校和政府，中小学教师享受的是“准公务员”性质的社会保障待遇。
进入80年代以来，我国经济结构发生了重大变革，由此也带来各项社会事业的蓬勃发展，尽管我国已初步建立起了适应社会主义市场经济体制的社会保障制度，但中小学教师社会保障问题尚处在试点和“摸着石头过河”阶段，仍没有一部统一的法律或政策为教师的社会保障问题提供理论支撑。
在教师聘任制下主要面临4个方面社会保障问题：
一是聘用期间，教师与学校的关系为平等的缔约人关系，其社会保障如何执行；二是一旦落聘或退休，其身份即由“学校人”变成“社会人”，其社会保障如何延续；三是教师社会保障所应涵盖的具体项目；四是教师在不同行业、不同地域之间流动，其社会保障如何衔接。
探究问题的症结并提出相关对策，对于保障教师合法权益、激活教师队伍创造力、推动教育事业发展、维护社会稳定具有重要意义。
1.2概念界定
在对中小学教师社会保障制度研究之前，有必要对其中几个关键的概念进行界定。
1.2.1教师
对教师的称呼有多种，比如“教员”、“先生”、“老师”等。
“教员”一般指从事教育教学活动的工作人员，特指在高等学校没有获得职称的教学人员。
这种提法在20世纪80年代以前一直使用。
之后，“教员”称呼逐渐减少。
现在基本上不用“教员”这一名称来称呼教师了。
“先生”是对教师的尊称。
《礼记·曲礼上》说：
“从于先生，不越路而与之言。
”郑玄注：
“先生，老人教学者。
”引申的意义是对年长有德行者的尊称。
“老师”也是学生对教师的尊称，泛指有德有识者。
现在使用得比较多的概念是“先生”和“老师”。
不过这两个概念也是有差异的。
“先生”多用于年长、学问大、品德高尚的人；而“老师”主要是学生对教师的称呼。
对从事教育教学活动的人最常用的概念是“教师”。
古今中外对“教师”概念的解释不尽一致。
兹举例如下：
其一，我国古代思想家韩愈把教师理解为“师者，所以传道、授业、解惑也”。
这里把教师理解为教人做人、做事的道理和知识，为受教育者解答疑难的人。
其二，杭州大学教育系编写的《教育辞典》认为，教师是“学校里承担向学生传授知识、技能，发展学生体力、智力，培养学生思想品德任务的人员”。
①其三，顾明远先生主编的《教育大辞典》认为，教师是“学校中传递科学文化知识和技能，进行思想品德教育，
把受教育者培养成一定社会需要的人才的专业人员”。
②这三种定义的含义基
①《教育辞典》630页，南昌、江西教育出版社，1987
②顾明远主编：
《教育大辞典》第1卷，230页，上海、上海教育出版社，1990。
本相近，都把教师看做是向学生传授知识和培养学生良好品德的人。
发达国家对教师也有不同的理解。
有人认为教师是艺术家。
艺术家的工作是富有个性的创造性的活动，教师的教学是极具个性化的，所以教学是艺术，教师是艺术家。
“如果教学不是科学而是艺术，那么教学应该是由美学批评家而不是科学研究者进行研究”；还有人认为教师是临床医生，“教学可以被概括为一种问题解决和决策的形式，这种形式与医生的工作相同”。
医生的工作是给病人诊断病情，根据病情开处方。
教师和医生是不是有类似之处？
教师要根据学生的特点因材施教，否则其教育效果就很难达到；也有人认为教师是研究者，因为他们可以“改进教学实践；改变其工作的情景；在更大的社会范围内理解他们的教学活动”。
这种定义也是有道理的。
大学教师基本上都是学者，或在研究之余从事教学活动。
很久以来，中小学教师被看做是“教书匠”，是有偏颇的，因为“匠”的工作是机械的、重复的，中小学教师也应该是研究者。
《中华人民共和国教师法》第三条定义为“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。
”
综上所述，我们认为教师是向学生传递文化知识和科学技术，对学生进行思想品德教育，把学生培养成为适应社会发展需要的人的专业人员。
①
1.2.2社会保障
“社会保障”一词是从英文“SocialSeeurity”翻译而来，又被译为“社会安全”。
其最早出现是在1935年美国罗斯福总统签署的一项历史性法律--《社会保障法》（SocialSeeurityAerof1935）。
1938年新西兰也在其相关法案中沿用了该名称。
后英美两国于1941年签署的《大西洋宪章》、1945年国际劳工组织第26届大会通过的《费城宣言》，以及1948年联合国《人权宣言》中也先后使用该词。
1952年第35届国际劳工大会专门通过了《社会保障公约》。
从此，“社会保障”为世界各国所普遍采用②。
伦敦经济学院院长贝弗里奇（Sirw.Beveridge）在其《社会保险及其相关服务》的报告中定义社会保障是“指保障人民于失业、疾病、伤害、老年退休、家长死亡后、工资中断时生活费用的保障，以及辅助其生育、婚丧时的意外或必要的费用”。
社会保障是作为一种国民收入再分配的手段，遵循的
①黄威著：
《教育教育体制国际比较研究》5页，广州、广东高等教育出版社，2002年
②林嘉著：
《社会保障法的理念，实践与创新》4页，北京，中国人民大学出版社，2002年
是普遍性原则，社会保障的明确含意就是确保最低生活的安全。
《英国大不列颠百科全书》在贝弗里奇理论的基础上，对社会保障作了归纳，解释为国家对国民，由“摇篮到坟墓”的生活与危险，如疾病、伤害、失业、年老、生育、死亡及鳏寡孤独残疾者都给予安全的保障。
《美国社会福利辞典》将社会保障定义为：
社会保障是对国民可能遭遇的各种危险，如疾病、年老、失业等加以防护的社会安全网。
日本在1950年社会保障制度审议会上确定的社会保障定义是：
对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障的途径。
日本学者田平富太郎认为：
社会保障是以实现国民生存权为意图，而通过国民所得的再分配，由国家确保全体国民的最低生活，使其毋虞匮乏。
台湾地区学者对社会保障的代表性定义主要有：
社会保障制度，顾名思义是一种旨在确保社会性安全的国家政治制度，亦即国家为推行福国利民的社会政策，立法制定制度以谋求国民生活普遍获得安全保障，免于生活资源之匮乏而濒临于危险。
中国劳动和社会保障部对社会保障的定义是：
“社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。
”
综上所述，我们认为，社会保障是指国家立法强制规定的、由国家和社会出面举办，对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时给予物质帮助，旨在保障公民个人和家庭基本生活需要并提高生活水平，实现社会公平和社会进步的制度。
1.2.3与社会保障相关的概念
1.2.3.1社会福利（SocialWelfare）
在西方福利国家，社会福利是一个涵盖性很广的概念，其外延比社会保障要广。
通常指国家采取的各种社会政策的总称，即凡是为改善和提高全体社会成员物质、精神生活而采取的措施、提供的设施和服务等都称为社会福利，不仅包括我们所谓的社会保障内容，而且还包括公共文化、公民免费教育、公共卫生服务与设施、家庭救助等。
可以说，社会福利是最高层次的社会保障，是社会保障发展的最高境界。
在我国，传统的社会福利概念与西方国家使用的大社会福利概念有着很大的区别。
主要是指国家出资兴办的、旨在为社会大众谋利益的各种福利性事业，以及国家为社会全体成员提供的各种福利性补贴，包括一般社会福利、职工福利和特殊社会福利。
1.2.3.2社会保险（SocialInsurance）
社会保险是社会保障制度中的核心内容，指国家通过立法强制建立社会保险基金，对参加劳动关系的劳动者在丧失劳动能力或失业时给予必要的物质帮助的制度。
通过筹集社会保险基金，并在一定范围内对社会保险基金实行统筹调剂，对劳动者遭遇劳动风险时给予必要的帮助。
社会保险对劳动者提供的是基本生活保险，是一种最基本的社会保障项目。
1.2.3.3社会救助（SocialAossistance）
社会救助是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最低生活水平的各种措施。
社会救助作为社会保障的内容之一，是人类社会最古老的一种保障形式。
社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其保障水平低于社会保险和社会福利。
1.2.3.4社会优抚（SocialCompensation）
社会优抚是社会保障中的一种较为特殊的保障方式，它是针对社会部分人群设立的，是国家通过立法规定对一些负有特殊社会任务和责任的人员、社会有功人员实行的物质照顾和精神抚慰。
社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚这几个概念既有联系，又各不相同。
其区别主要是资金来源不同，实施的对象、条件、方式不同。
有些是面向全体公民、有些是针对特殊群体、有些是社会成员没有缴费义务、有些是责任与权利相联系，但这几个概念都属社会保障的大范畴，本文中就不另列为研究的内容。
1.3本文研究的内容
20世纪70年代末以来，中国以海纳百川的姿态，敞开大门，并取得了令人瞩目的成就，初步构建起了社会主义市场经济体制的基本构架，但要实现经济体制的根本转变，使之逐渐走向成熟，还有很长的路要走。
市场经济是一种以社会保障为基础的现代开放性经济，我国的现代社会保障制度起步较晚。
目前，教师的社会保障与其它行业相同，都处于不成熟、不完善的较低水平上，还要在更深的层面上和更广的领域里不断拓展，并建立和完善与之相适应的有中国特色的社会保障理论。
从传统中国的历史文化来看，中国是一个重教育、重家庭、重群体的社会，主流文化的理想社会是中庸、仁爱，亚文化的理想，是有田同耕、有饭同吃、有衣同穿、有钱同使，是均平思想。
建立符合我国国情的中小学教师社会保障制度是有着深厚的历史根源和社会基础的。
从学术研究的角度来看，国内理论界对已经有100多年历史的西方现代社会保障制度的认识刚刚起步。
在社会保障制度建设方面，西方国家有许多成功的经验和遭受的挫折值得我们去关注。
如何借鉴西方发达国家的成功经验，结合我国的历史经验和教训，探索其中的内在规律，建立和完善我国的中小学教师的社会保障体系，这是本文研究的主要内容。
本文将运用比较法进行研究，具体思路为：
首先，对美、英、日三个较典型的国家社会保障制度在理论基础、运作模式、主要特点等方面进行研究，总结其经验、教训和规律；其次，回顾我国企事业单位社会保障制度的历史变迁和试点城市在构建“国家――社会——个人”保障模式进程中的成功经验和存在的问题；最后，从对我国社会保障制度的现状和问题的分析入手，借鉴国际社会保障制度建设和改革的经验、教训，结合中国国情，对深化中小学教师社会保障制度改革提出探讨性建议。
第二章国外中小学教师社会保障制度比较研究
2.1国外社会保障概况
影响因素的复杂性和各国国情的差异性，决定了社会保障制度不可能像经济领域一样地走向全球化。
迄今为止，世界上既没有一套能够得到各国公认的最合理的社会保障制度，也很难象输出经济模式一样将一国的社会保障制度原样照搬于其他国家。
因此，即使是经济体制和政治制度乃至文化都有许多相似之处的国家，他们的社会保障制度也存在较大差异。
其中社会保障支出占各国GDP比重也相差甚远，最高的为瑞典达32.14%；在各项社会保障支出中，比重最大的为养老和医疗保障（见附表一）。
各国中小学教师的社会保障与其它公务雇员一道纳入整个社会保障体系之中，模式主要有以下五种：
2.1.1救助型社会保障。
以经济发展水平相对落后的非洲等发展中国家为代表，是工业化开始前后所实行的单项或多项社会救助制度。
这是最低层次的或原始形态的社会保障，属于萌芽阶段或起步阶段的社会保障制度。
2.1.2保险型社会保障。
起源于德国，后为西欧、美国、日本所仿效。
其前提条件是工业化已经取得成就和经济具有雄厚的实力，根本目标是国家为社会成员提供基本的经济安全保障，以维持公民的必要的生活条件。
欧美国家的市场经济比较发达，社会保障基金一般由雇主、个人按薪金的一定比例分别缴纳，政府财政通常也承担一定比例，即费用由个人、单位和政府三方分担，强调待遇与收入及缴费相联系。
如在法国，雇主、个人和政府分别按50%、23.7%和6.3%的比例承担社会保障基金。
2.1.3福利型社会保障。
以瑞典、英国为代表，体现为“收入均等化、就业充分化、福利普通化、福利设施体系化”。
①这是一种提供了各种生活需要的社会保障模式。
它按照统一标准收费，统一标准支付社会保障金，基金来源主要通过国家税收解决。
这种“从摇篮到坟墓”式的社会保障为社会成员提供了宽范围、高水平的生活保障，但是政府负担过重，财政赤字较大，不利于激发和调动社会成员的工作积极性。
2.1.4国家型社会保障。
以苏联为代表，实际上是就业保障型或单位保障型，又称政府统包型社会保障。
其宗旨是“最充分地满足无劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力”。
除社会成员一旦就业，就自动加入被保障者行列外，一些丧失劳动能力的情况也受到社会保险的覆盖，保险费由单位负责，各种社会保险项目由统一的组织机构经办，并和就业者共同管理。
这种模式的覆盖面比较小，仅限于就业劳动者，既不符合社会保障的普遍性原则，又加重了单位和政府的负担，容易造成社会保障基金浪费。
2.1.5储金型社会保障。
以新加坡、马来西亚、肯尼亚、赞比亚等亚非国家为代表，又称强制储蓄型社会保障。
实际上是一种由政府强制推行的自我保障制度。
它强制劳资双方缴费，以职工个人名义存入中央公积金局，职工退休或其他需要时，连本带息返还职工。
在这种模式下，政府通常不提供任何财政补贴，一定程度上推卸了社会保障责任。
据统计，各国普遍根据国情建立了各类社会保障制度（见附表二），但保障在覆盖面上项目上有很大差别，本文将重点介绍美国、英国、日本的中小学教师社会保障制度。
①姜守明，耿亮著：
《西方社会保障制度概论》，22页，南京，科学出版社，2002年。
附表一
1995年部分国家各社会保障项目支出占其GDP百分比
社保
项目
国别
老年
给付
医疗
保健
残疾
给付
工伤
补偿
疾病
补助
老年
残疾
补助
遗产
补助
家庭
补助
市场
政策
失业
给付
住宅
补贴
其他
合计
日本
5.6
5.43
0.30
0.20
0.06
0.26
0.75
0.42
0.12
0.38
0.18
13.7
美国
5.54
6.75
0.92
0.41
0.26
0.05
1.00
0.66
0.21
0.36
0.65
16.81
英国
6.64
5.66
2.60
0.18
0.19
0.67
0.81
2.32
0.44
0.88
1.83
0.26
23.48
德国
10.11
7.98
1.07
0.34
1.97
0.57
0.56
2.05
1.34
2.33
0.15
0.61
29.07
法国
10.24
7.89
1.06
0.37
0.53
0.77
1.84
2.56
1.29
1.77
0.90
0.48
29.72
瑞典
7.87
5.68
2.33
0.40
1.47
3.25
0.77
3.71
2.31
2.22
1.16
0.99
32.14
资料来源于《中国劳动保障》2003年第一期。
附表二
1999年建立有关社会保障项目的国家
数量
项目
建立社会保障制度国家数（个）
比例
（%）
实行各类社会保障制度的国家
172
100
其中：
养老保障
工伤保障
医疗保障
失业保障
167
164
112
69
97
95
65
40
2.2美国中小学教师社会保障制度介绍
2.2.1美国社会保障理论
20世纪30年代，以美国为中心的世界性经济危机所导致的大量失业和绝对贫困，以及劳资矛盾的激化，都严重地影响了社会稳定。
因此，美国越来越重视社会保障问题。
罗斯福政府成立后，首先将社会保障的重点放在进行“以工代赈”和实施失业救助上，通过了《联邦紧急救济法》，拨款资助各州实行劳动救济和失业救济，建立民间工程局和公共工程局。
随后，并逐步系统提出了“安全保障社会化”的理论，突出了政府在社会保障中的重要地位，并于1935年8月14日，颁布了世界第一部《社会保障法》。
此后，美国各届政府随着不同时期经济和社会主流理论的变化，不断对社会保障制度进行完善和改革。
①
2.2.2美国中小学教师社会保障制度基本情况
在美国，公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员（PublicEmployes），由地方教育委员会（或学区行政当局）采用雇佣合同的形式与教师签订协议，校长不是教师的雇主，与教师一样和地方教育委员会（或学区行政当局）是雇佣关系。
如今在美国，94%的职业参与社会保障，中小学教师的社会保障也与其他职业一样，纳入整个社会保障体系（其中地方教育委员会或学区行政当局承担着雇主应承担的缴纳教师社会保障资金的义务，经费渠道为政府安排）。
美国政府规定，任何人想要成为中小学教师，首先必须获得教师资格证书。
教师证书的获得有两种渠道：
一种是由获得资格认定的高等院校颁发，其对象是完成教师培训计划的学生。
另一种是由州教育行政部门向社会申请者颁发。
美国教师的聘任一般由学区行政当局负责，并有严格的聘任程序。
地方教育委员会依法拥有教师录用权。
获得录用的教师需与地方教育委员会签订聘约，由此保障双方的权利与义务②。
美国教师社会保障制度的发展和适用范围的扩大有一个过程。
到90年代中期，仍有几个州的州政府公务雇员未加入社会保障，它们是：
科罗拉多、缅因、马萨诸塞、内华达及俄亥俄。
其中的科罗拉多、缅因和内华达三个州将教师纳入它们的州退休制中，教师不参与联邦社会保障。
未加入联邦社会保障的州实行雇员津贴计划，这些计划在某些方面比社会保障更自由，在有些方面不如社会保障完善。
③美国中小学教师社会保障制度经过半个世纪的不断发展、扩大和完善，已成为一项浩大的系统工程，尽管缺乏全国统一的标准，各州经费也分配不一，但以解决养老和失业问题为主体，公共帮助为辅的保障模式已经建立并有效运行。
其社会保障大体包括就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、其他公共援助保障、妇幼及伤残福利保障等方面。
主要项目为：
2.2.2.1养老保险
美国养老保险的首次立法是1935年的《社会保障法》，其若干修改条款
和1965年的《老年美国人法》，共同构成现行美国中小学教师退休及老年人
①刘东华：
《社会保障制度国际比较——兼论中国社会保障制度比较》，河北工业大学毕业论文，2002年
②纪晓林著：
《美国公共教育的管理和政策》，135页，上海，华东师大出版社，1992年。
③杨冠琼主编：
《当代美国社会保障制度》16页，北京，法律出版社，2000年。
保障的法律基础，意在向老年人提供退休养老、医疗保健和收入保护的社会保险。
美国没有像英国、瑞典、日本那样实行普通养老金制度（作为普通福利政策的一部分），而是采取选择性政策，即只对劳动者实施老年社会保险。
养老保险的基金来源包括两个方面：
一方面为个人的投保，税率约为工资的1%，另一方面为雇主交纳工薪总额的6.2%。
如新泽西州教师养老金由州政府和教师共同缴纳，比例为教师工资的8%，州政府缴2/3、教师1/3。
根据联邦政府规定，凡交纳社会保险税的中小学教师，均可领取退休养老金。
领取的标准高低取决于退休年龄和在职时的收入，以65岁退休为领取标准计算全额（100%）养老金，提前退休必须打折扣领取。
这样，62岁退休时便可领取80%的养老金，63岁和64岁则可分别领取86.67%和93.33%的养老金。
据统计，一个65岁正常退休并有40年工龄的联邦政府雇员，其养老金可领到退休前三年最高工资的76.25%。
新泽西州规定，教师退休时若满30年教龄，可领到在职80%工资的养老金。
关于推迟退休，政策提供了两点优惠：
一是增加社会保障记录，这个记录到退休时就可以兑现，必然带来高额养老金；二是另加一个额外的百分数（最高每年达89%）到退休金中，这样又会提高推后退休的养老金总额。
以家庭为保障单位，是美国退休养老保险制度的一大特色。
比如因伤残而退休者，其未成年人子女和配偶也享受一定的保险费。
2.2.2.2医疗保险
20世纪30年代以前，美国推行完全的自费医疗制度，尚不存在现代医疗社会保险制度。
自1935年通过《社会保障法》以来，至今也未建立全国统一的社会医疗保障或健康保险制度。
从总体上来看，美国教师医疗保障制度的基础为三个不同层次的国民医疗保障：
医疗关怀、医疗帮助和各种商业保险。
“蓝十字会”和“蓝盾”协会是美国分布最广、影响最大的两个相对独立的非营利性医疗保险组织，为70%的美国人提供医疗保险。
蓝十字协会主要为住院病人提供保险，蓝盾协会主要为门诊服务提供保险
医疗关怀（Medicare）：
英文“Medicare”由“medical”和“care”两个词组合而成，意即医疗关怀，主要是对老年人提供的医疗保健福利项目，俗称“老年医疗关怀”。
Medicare包含住院保险（PartA）和看医生保险（PartB）两部分。
PartA和PartB两种保险所提供的服务均不提供药品。
对享受Medicare的老人而言，PartA是免费的，他们仅支付PartB的20%，另外的80%则由保险支付。
Medicare的资金来源分三部分。
一是住院治疗：
受保人交纳收入的1.45%，独立劳动者交纳收入的2.9%，雇主交纳工薪总额的1.45%；二是其他医疗服务：
年金领取者每月交纳29.
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