728中午龙南高铁新区PPP实施方案728.docx
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728中午龙南高铁新区PPP实施方案728
龙南高铁新区基础设施建设PPP项目
实施方案
主要编制人员名单
审核：
汪绍锋高级工程师、咨询工程师（投资）
许龙高级工程师、咨询工程师（投资）
项目负责人：
刘伟高级工程师
参加编制主要技术人员：
周国良高级会计师、注册会计师
袁世凡高级工程师、咨询工程师（投资）
桂荣芳工程师、招标师
秦江萍高级工程师、注册造价工程师
胡鹏工程师、招标师
蒋亦明工程师
李方鑫工程师
喻祖安工程师
刘丹工程师
1项目基本情况
目前，我国基础设施和公共服务设施建设基本以政府投入为主，存在供给能力缺口较大、融资渠道单一、财政保障能力不足等问题。
为破解基础设施建设动力不足、活力不显发展瓶颈，国家大力鼓励与引导社会资本进入基础设施领域，力推政府和社会资本合作（PPP）模式。
相继出台了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）、《赣州市人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣市府发[2015]24号）等国家、省市文件，为社会资本参与公共领域建设提供了强有力的政策支持和操作指导。
为落实中央苏区振兴发展战略，把握龙南县撤县设市发展机遇，加快实现龙南-赣州次中心城市的目标，依托赣深高铁龙南站点，龙南县人民政府决定在里仁镇建设高铁新区，旨在建设集龙南的城市门户枢纽、客家文化旅游目的地和创新产业新高地为一体的城市新城。
为加快推进高铁新区基础设施建设，龙南县人民政府决定采用PPP模式引进社会资本进入新区建设工作，为高铁新区的基础设施建设提供配套支持，以增强新区公共产品和服务供给能力，提高工程建设质量和运营管理效率，同时有效地缓解政府财政压力和平滑财政支出，全面提升新区的投资建设与运营管理水平。
本项目运用政府和社会资本合作模式进行建设，对于加快新型城镇化建设、促进政府职能转变、化解政府债务风险具有重要意义。
1、项目的实施是推进新型城镇化进程，增强基础设施与公共服务供给水平的迫切要求
由于资金投入不足、供给能力不强、历史欠账较多，龙南县城镇化建设存在承载力度不强、功能不全、供给水平与效率不高等问题。
因此，龙南县在新型城镇化建设过程中，不仅要弥补资金缺口，更加要注重提升基础设施与公共服务的供给水平和效率。
本项目采用PPP模式，既能充分利用社会资本的专业、人才、资金、经验等方面的优势降低成本，又能通过政府监管项目的建设、运营、维护，对社会资本方产生正向激励效果，从而不断提高了资金利用效率、管理水平，改善了服务质量，并最终实现基础设施与公共服务供给水平与效率的提升，有效推进了新型城镇化建设。
2、项目的实施是推动政府职能转变，优化资源配置的有益探索
目前，龙南基础设施与公共服务建设主要以政府为主导，社会资本参与力度不大，市场化程度不高，不利于推动政府职能转变、形成“市场主导、政府引导”的城镇化发展模式。
本项目采用PPP模式，首先，推动了县政府从城市建设工作的决策者和投资者向合作者和监督者的角色转变，减少了政府对微观事务的直接参与，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，实现政府治理能力现代化，有效推动了政府职能转变；其次，充分发挥了市场机制作用，放大了财政杠杆效应，推进公共资源配置市场化，优化了资源配置；再次，引入社会资本打破政府垄断，有效避免效率低下、变相利益输送等问题；最后，PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
3、项目的实施是缓解政府财政压力，化解政府债务风险的重要举措
随着新一轮城镇化建设浪潮来临，同时为把握龙南县撤县设市战略性机遇，龙南县需不断加大对基础设施建设和公共服务的投入力度与幅度。
近年来，龙南县财政收入增速呈现放缓趋势，赤字率逐渐攀升，债务规模增长较快，收支矛盾极其突出，单靠政府大包大揽参与项目的传统建设方式已不可行。
因此，为有效拓宽龙南县资金来源渠道，本项目采用PPP模式吸引社会资本参与到项目的建设、运营和维护中来，形成多元化、可持续的资金投入机制，从而缓解县政府财政压力，有效地抑制债务规模增长速度。
1.3.1项目建设内容
本项目建设内容分为拆迁工程和配套基础设施建设两部分。
1、拆迁工程
高铁新区建设范围为北至迎宾大道、高速出入口，东至大广高速，南至正桂山，西至濂江、金鸡寨，区域面积64707亩，拆迁户数约2000户。
2、配套基础设施建设
高铁新区配套基础设施建设包括桥梁工程、路网工程、景观工程及配套设施、公共建筑和高铁新区（里仁）返迁房（暂定名为阳光.狮山花园）等，详见表1-1。
表1-1高铁新区配套基础设施建设项目一览表
序号
项目名称
主要建设内容
1
桥梁工程
含正桂大桥、里仁大桥等2座桥梁
2
路网工程
含龙南大道、滨江路、栗园围路、龙关大道（至园南路段）、文景路、象塘围路、园南路、里仁大道（至象塘围路段）等8条道路
3
景观工程及配套设施
含高铁南广场滨江景观带、站前广场、停车场、高铁北广场景观工程、污水管道工程、防洪堤工程等6个项目
4
公共建筑
含旅游集散中心、长途客运站及公交首末站、会展中心等3个项目
5
高铁新区（里仁）返迁房（暂定名为阳光.狮山花园）
用地面积约56.02亩、总建筑面积约120000平方米，主要建设内容主要包括返迁房、配套商业、道路绿化亮化等市政配套设施
1.3.2项目服务内容
本项目建设完成后，由项目公司负责各子项目的道路工程养护、桥梁工程养护、绿化工程养护、排水工程养护、照明工程养护、交通设施养护等，维持本项目符合绩效要求的可用性。
1.3.3项目技术指标
各子项目经济技术指标见表1-2。
表1-2项目技术指标
序号
项目名称
等级
长度
（m）
宽度
（m）
面积（亩）
桥梁工程
1
里仁大桥
主干道
180
43
2
正桂大桥
主干道
600
43
路网工程
3
龙南大道
主干道
2287
60
4
里仁大道
主干道
1054
60
5
龙关大道
主干道
1375
90
6
栗园围路
次干道
1257
40
7
滨江路
次干道
2237
24
8
象塘围路
次干道
1132
24
9
文景路
次干道
520
24
10
园南路
次干道
1356
24
景观工程及配套设施
11
高铁南广场滨江景观带
211
12
站前广场
150
13
停车场
44
14
高铁北广场景观工程
48.3
15
污水管道工程
8000
16
防洪堤工程
8000
公共建筑
17
旅游集散中心
187
18
长途客运站及公交首末站
72.4
19
会展中心
68.3
20
高铁新区（里仁）返迁房（暂定名为阳光.狮山花园）
56.02
1.3.4项目投资规模及资金来源
根据可研批复，本项目合计投资321800万元，其中建设投资171800万元，征地拆迁费150000万元。
资金来源由项目资本金和融资资金构成。
1.3.5合作期限
本项目合作期十二（12）年，建设期原则上不超过三（3）年，运营期原则上不超过九（9）年。
1.3.6项目实施机构
县政府授权龙南县城乡规划建设局（以下简称“县城建局”）作为实施机构，负责项目的识别、准备、采购、执行和移交等工作，代表政府与社会资本方或项目公司签订PPP项目合同。
1.3.7项目政府方出资代表
县政府授权龙南县城市建设投资有限责任公司（以下简称“县城投公司”）作为政府方出资代表，与中选社会资本方按2:
8的股权比例共同出资成立项目公司，履行项目公司股东责任。
1.3.8物有所值评价
本项目物有所值定性评价71.27>60分，物有所值量66501.83万元，物有所值量指数为20.31%。
因此，本项目通过物有所值评价。
1.3.9财政承受能力论证
在合作期间，本项目政府财政支出责任占一般公共预算支出比在0.74%~5.74%之间，统筹考虑龙南县五桥十路一期PPP项目、龙南县五桥十路二期PPP项目、龙南县县道X268杨村高速出口至县道X262夹湖花树公路改建工程建设PPP项目、龙南县赣州电子信息产业科技城基础设施路网工程建设PPP项目、龙南县濂江北岸（石人）综合治理工程（PPP）建设项目和已实施的龙南县保税物流中心及配套基础设施建设PPP项目，县政府财政支出责任占一般公共预算支出比在1.14%~9.05%之间。
在本项目合作期间，县政府全部财政支出责任未超过一般公共预算支出的10%，同时，《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）提出“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”，后期将政府性基金预算纳入PPP支出，将增加PPP投资额度，因此，本项目通过财政承受能力论证。
1.4.1相关法律法规
1、《中华人民共和国合同法》（1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过）；
2、《中华人民共和国招标投标法》（1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）；
3、《中华人民共和国政府采购法》（2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会修正）；
4、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号，2011年11月30日国务院第183次常务会议通过）；
5、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（中华人民共和国国务院令第658号，2014年12月31日国务院第75次常务会议通过）；
6、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）；
7、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；
8、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）；
9、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；
10、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）；
11、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办[2015]42号）；
12、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
13、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；
14、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）；
15、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）；
16、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；
17、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；
18、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）；
19、《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》（财金[2017]1号）；
20、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）
21、《江西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（赣府发[2015]20号）；
22、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）；
1.4.2产业政策与规划
1、《国务院关于支持赣南等原中央苏县振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21号）；
2、《江西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
3、《江西省新型城镇化规划（2014-2020年）》；
4、《赣州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
5、《龙南县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
6、《龙南县城市总体规划（2011-2030）》；
7、2011~2015年《龙南县统计年鉴》；
8、本项目实施方案编制委托合同；
9、相关标准与规范和其他有关文件以及本项目实施方案编制委托合同。
2风险分配
为降低本项目的整体风险和融资难度，提高融资成功率，应在项目初期在政府方和社会资本方之间合理分配风险。
2.1项目风险分配原则
本项目风险分配的基本原则如下：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
4、由该方承担该风险最有效率；
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
2.2项目风险识别
本项目主要风险分为项目前期、项目主体、项目实施环境、其他风险四个方面，共十类，分别是：
2.2.1项目前期风险
1、项目审批风险
主要是指在项目审批阶段，由于前期准备工作不足或政府决策过程冗长导致的审批风险，以及在项目审批过程中由于审批程序过于复杂，花费时间成本过高，导致的项目未能通过审批或延迟审批，或批准之后需要对项目的性质和规模进行大规模的调整，造成项目无法正常运行的风险。
因此要求各方要做好项目审批的准备工作，政府方应积极主动协助相关部门做好项目审批工作，控制审批风险。
2、设计风险
项目设计风险主要来源于项目设计的变更，包括原有设计有缺陷不符合项目实际情况，或应政府部门要求对项目设计方案进行修改，以及在合同实施过程中，项目公司提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性要求改变从而导致的风险。
应组织相关的工作人员和专家组，在设计阶段做好充分的调研和分析论证工作，保证方案设计的质量，避免项目频繁发生设计变更，影响项目的实施进度。
3、融资风险
项目公司需要在规定的融资期限内完成融资，但是由于融资结构不合理、金融市场不健全、政府方要求赶工期等因素，易发生资金筹措困难、融资成本增加等风险，甚至可能会导致后期资金链断裂风险，给项目实施的造成极大的影响。
政府应督促项目公司制定和落实合理的资金投入与使用计划，并给予必要的融资便利，最大限度的选择财务实力较强的社会资本合作伙伴。
2.2.2项目主体风险
1、项目建设风险
项目建设涉及质量能否得到保障、建设成本是否超支、项目是否按时完工、项目安全施工等问题，由社会资本方原因造成的项目建设风险由社会资本承担，政府方原因造成的风险由政府方承担，双方对项目的建设工作都具有各自的权利和义务，项目公司应按要求购买有关商业保险，提交建设期履约保证金，最大限度减少建设风险。
政府可通过监理、参与招标等方式加强全过程监督，确保选择合格的社会资本方。
2、项目运营风险
主要指政府方补贴支付不及时以及相关配套基础设施不完善给项目正常运营带来的风险，由于项目公司的运营经验缺乏、运营管理模式、财政制度不合理等原因无法保证项目运营质量和服务质量。
因此，在项目运营阶段要求政府方积极做好配套基础设施的建设，按合约要求支付政府付费，社会资本方要保证项目的运营质量和服务质量。
3、项目移交风险
项目合作期满，项目公司未能按照合同约定要求移交或移交的资产不达标，或者移交后存在项目损耗风险。
政府可在移交期间制定性能测试和资产评估方案，依据结果确定移交维修质保金，并明确临时接管和提前终止项目的条件，维护好双方的合法利益。
2.2.3项目实施环境风险
1、政府行为及政策法规风险
在项目实施过程中，因政治环境变化等因素的发生（财政支付能力、政府换届等），导致政府不履行或者拒绝履行合同约定的责任和义务，政府收回项目经营权、征用项目设施等行为，会给项目带来直接或者间接的危害；或者因城市规划等调整导致项目变更、工程量变小、设施改造成本提升会影响社会资本方的收益，项目相关的重要法律、法规变更、政治反对和税收变化等问题同样会影响项目的正常运行。
在引入社会资本时应明确政府承担的责任，理清政治环境等问题，相关法律法规环境以及PPP项目合同的执行过程应该是透明、公开、公正的，减少人为的干扰。
政府方应尊重项目契约，完善政策，加大制度保障，因政府行为导致项目终止时，应给予社会资本方一定的补偿。
2、市场风险
项目公司在运营过程中，由于通货膨胀、利率变化、价格变化等市场因素的影响，造成项目公司盈利能力下降，影响社会资本方的投资回报。
项目公司应积极做好应对工作。
2.2.4项目其他风险
1、不可抗力风险
不可抗力风险即为无法预见并进行控制的意外因素对项目造成的损失，包括破坏程度比较严重的自然灾害、战争、瘟疫等，也涵盖破坏程度较小的霜冻、雨雪等，不可抗力风险会引起财务盈利能力降低，此风险可通过投保等方式来进行规避。
2、剩余风险
即其他剩余的双方未考虑到的未知风险，由双方按照约定的风险分配原则，选择最适宜的风险承担方。
2.3政府与社会资本间的风险分配机制
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府和社会资本之间设定风险分配机制。
经过风险识别，由政府承担9项风险、社会资本方承担18项风险、双方共同承担5项风险。
并在相关协议中体现。
本项目主要风险分担机制见表2-1。
表2-1政府与社会资本风险分担表
风险因素分组
风险因素
政府部门
社会资本
共同承担
备注
项目前期
项目审批风险
由于施工准备手续、竣工验收工作导致的审批风险
√
项目未通过审批或延迟审批
√
非社会资本方原因造成
政府决策失误/过程冗长
√
征拆风险
√
因政府方征拆未完成导致由政府方承担，因社会资本方资金没到位导致由社会资本方承担。
设计
风险
政府部门要求改变项目功能性要求
√
合同实施时，项目公司提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性要求改变
√
项目公司提出额外的施工或运营方案，应经政府方组织专家论证后决定是否采用
设计缺陷
√
工程优化设计及工程变更设计除外
融资
风险
融资失败或未能及时到位或融资成本较高。
√
政府方要求赶工期而导致的项目公司融资成本增加
√
社会资本方原因导致建设资金断链风险。
√
项目主体
项目建设风险
建设质量不合格风险
√
建设成本超支风险。
√
由政府方原因造成的由政府方承担
完工延误风险。
√
由政府方原因造成的由政府承担
劳工争端\罢工
√
配套基础设施风险
√
分包商/供应商的违约
√
地质风险
√
发生安全事故
√
√
项目运营风险
运营成本超支风险
√
由政府方原因造成的由政府方承担
运营质量低
√
服务质量不好
√
项目移交风险
项目公司未按照合同约定要求移交或移交的资产不达标
√
在移交期间进行性能测试和评估
项目公司移交的资产符合合同约定要求，但不能满足新出台的标准或规范要求
√
项目实施环境
政府行为及政策法规风险
政府信用
√
资产被征用/公有化
√
政策法规变动
√
政治/公众反对
√
市场
风险
通货膨胀
√
利率变化
√
价格变化
√
其他风险
不可抗力风险
发生自燃灾害等不可预见、不可避免、不可控制的事件，致使项目不能或者暂时不能正常运转。
√
要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾后项目设施修复。
剩余
风险
双方未考虑到的未知风险。
√
按照“承担风险的一方对该风险具有控制力，能够将该风险合理转移，对于控制该风险有更大的经济利益或动机”等原则合理分配风险。
3项目运作模式
3.1项目运作方式
PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交、建设-运营-移交等。
PPP常用模式分类表3-1。
表3-1PPP常用模式分类一览表
类型
定义
合同
期限
适用范围
备注
O&M（委托运营）
指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。
一般不超过8年
已有项目
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费
MC（管理合同）
指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。
一般不超过3年
已有项目
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式
BOT（建设-运营-移交）
指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
一般为20~30年
新建项目
DBFOT或DBFO（设计、建设-运营-移交）
指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
一般为20~30年
新建项目
BOO（建设-拥有-运营）
指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。
长期
新建项目
TOT（转让-运营-移交）
指政府将存量资产所有权（或经营权）有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后将项目资产及相关文件资料等移交给政府的项目运作方式。
一般为20~30年
已有项目
TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当
ROT（改建-运营-移交）
指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。
一般为20~30年
已有项目
ROT模式属于TOT模式范畴
3.2本项目运作方式的选择
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益率水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
本项目属于政府付费模式。
因本项目投资金额较大，具有较强的融资需求，为最大限度地降低县政府承担的责任风险，综合考虑平滑财政支出需要和提高公共服务水平要求，同时为满足社会资本方的投资收益水平要求，县政府决定采用DBFOT的运作方式实施本项目是可行和必要的。
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