贵阳开创人大信访新模式.docx
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贵阳开创人大信访新模式
贵阳，开创人大信访新模式
编者按信访，是党和政府了解民情民意，密切联系群众的桥梁和窗口。
然而，对不少地方的老百姓来说，信访却是个沉重的话题，因为他们看惯了冷脸，受够了冷遇。
到头来，他们的申诉还是被有关部门当作皮球踢来踢去。
监督，是宪法和法律赋予人大的权力。
贵阳市人大常委会坚持以人大信访工作为切入点和突破口，在中国的西部，在一个经济尚不发达的地区，经过不懈的探索，创立了人大信访工作的“贵阳模式”。
这是在基层民主政治建设以及社会主义政治文明建设的进程中做出的新探索和新贡献。
在全国人民代表大会成立五十周年之际，本刊编辑部隆重推出这组专题报道。
贵阳，人大信访工作的六大创新
本刊记者
前不久，全国范围的人大信访工作经验交流会在贵州举行，会上推出的“贵阳模式”令人耳目一新。
会议间隙，本刊记者就如何评价“贵阳模式”采访了全国人大常委会副秘书长乔晓阳。
记者：
请问，您怎样评价贵阳市人大常委会在信访工作中的探索和创新？
乔晓阳：
全国人大信访局跟踪研究贵阳市人大信访工作的经验已有3年，综合贵阳市人大常委会的经验，可以简单概括为“六个创新”。
一是定位创新。
贵阳市人大常委会从多年的工作实践中认识到，人大信访工作是监督工作的重要内容和有效手段，他们突破那种把信访工作仅仅看成是简单地看看信、接接访的定位，而是把人大信访工作纳入人大工作的整体安排和规划，把信访工作贯穿于人大各项工作。
二是内容创新。
提起人大信访工作，一般的理解无非是受理申诉和举报。
贵阳市人大常委会把人大信访工作的内容扩展到立法建议、参政议政上，扩展到联系人大整体工作上。
他们从信访中获取的不单单是举报和申诉，还有好的建议和正面反映。
三是制度创新。
贵阳市人大常委会始终坚持在创新信访接待制度上下功夫，最大限度地提高人大信访工作的效果和力度。
1998年他们设立了每周三由市人大常委会主任、副主任接待人民群众来访制度，进而又扩展到市人大常委会全体组成人员及人大机关副县级以上领导干部接待来访。
在实行这个制度时，他们着重把握了三点：
一是选择重点问题、难点问题；二是追踪督办直至问题解决；三是将领导接访的案件以点带面，全面推动。
四是方法创新。
面对群众来访中提出的各种问题，面对形成这些问题的复杂因素，贵阳市人大常委会采取“精心选择案件，明确承办责任，限定办理期限”的办法，坚持重点信访个案交办，使一批老大难问题得到解决。
五是模式创新。
较长期以来，人大信访工作沿袭了行政色彩较为浓厚的工作模式。
实践表明，这种旧模式在依法治国的今天，是不合时宜的。
贵阳市人大常委会认识到，只有人大及其常委会才有法定的监督权，人大信访部门只是人大常委会的工作机构，它只能依据宪法和法律的规定，按照人大及其常委会的运行机制寻找自己的工作支点。
这个工作支点，就是把人大信访工作作为人大全面工作的源头和钥匙，构筑大信访的格局和网络，把信访工作融入整个人大工作之中。
六是标准创新。
在对人大信访工作情况的评判上，一般的标准是数字，看办了多少封信、接了多少次访、办理了多少起案。
贵阳市人大常委会在抓人大信访工作的实践中认识到，人大信访工作事关群众利益，贵阳的评判标准是：
一看是否抓住问题的主要症结，对症下药；二看是否实事求是地解决了历史遗留问题；三看是否有理有据地疏导了上访群众的情绪；四看是否立足于督促解决群众的实际困难；五看是否让信访窗口成为法制宣传的阵地；六看是否努力赢得了上访群众的信任；七看是否真正把矛盾纠纷解决在基层。
记者：
贵阳市人大常委会在信访工作中的创新有哪些指导意义？
乔晓阳：
贵阳市人大常委会通过上述“六个创新”，实现了信访工作指导思想的转变，信访工作重心的转变，信访工作方式方法的转变，以及信访工作作风的转变，这“四个转变”是推进人大信访工作发展的动力和源泉。
他们经过不断的探索和创新，创立了人大信访工作的“贵阳模式”，为基层民主建设做出了可贵的贡献。
“贵阳模式”是怎样运作的
本刊记者房方周之江
长期以来，在很多地方，人大的信访部门成了“传达室”，群众信访问题抄抄转转了事，从此便不再过问，信访部门形同虚设。
信访问题在基层得不到解决，老百姓怨声载道，越级上访、重复上访现象层出不穷。
“贵阳模式”开创了信访工作的一道亮丽风景。
那么，“贵阳模式”又是怎样形成和运作的呢？
“一府两院”来“坐诊”
8月3日，星期三，适逢贵阳市人大常委会每周一次的“人大信访法律咨询－联合接待日”。
贵阳市劳动和社会保障局局长孙保华一早便来到人大信访接待室。
作为人大常委会任命的干部，今天一整天，他都会在这里倾听来访群众的意见，并做出答复。
17岁的安徽女孩张莉莉，因在贵阳打工时接触苯而患再生障碍性贫血症。
上午9时许，孙保华接待了她的上访。
了解情况后，孙保华随即书面向人大提出建议：
近期内，能否由卫生、安全生产管理部门牵头，法院参加，组织一次对职业病防治法执行情况的检查。
“原本我们也是抱着试试看的心情到人大反映问题，能不能解决自己也没有底。
今天我们得到的答复非常实在，非常具体。
”张莉莉的父亲张世彬说。
孙保华说：
“通过人大信访这个载体，让政府职能部门负责人或工作人员参与联合接待，就如同医院聘请专家‘坐诊’，为患者把脉一样，将接待信访工作寓于法律宣传之中，不仅要找出病因，还要提出最佳的治疗方案。
”
贵阳市人大常委会主任李长兴介绍，信访接待制度的建立，经历了一个渐进的过程。
早在1998年，贵阳市人大常委会就开始设立每周三由市人大常委会主任、副主任接待群众来访制度，进而又扩展到市人大常委会全体组成人员及人大机关副县级以上领导干部接待来访。
2003年，又制定实施了“信访法律咨询日制度”和“人大代表接待群众来访制度”。
“人大信访法律咨询－联合接待日”是我们整合上述制度的一个产物，由常委会聘请的法律咨询员、常委会组成人员、人大代表和常委会任命的干部联合接待来访，这是贵阳市人大构建“大信访格局”的一个重要举措。
合力下好“一盘棋”
1999年初夏，在贵阳市繁华路段中华中路的街道旁，悄然出现了一个写着“欢迎投递，迅速办理”的“人大代表、市民谏言信箱”。
作为贵阳市人大信访部门倾听民意的一个渠道，“谏言箱”收集到的建议意见转化为简报，被及时送到常委会组成人员及代表手中。
“谏言箱其实是大信访格局的一个雏形。
”李长兴说：
“过去，很多信访问题得到解决，靠的是领导签字，行政干预，实际上是工作的‘越位’，监督力度也有限。
我认为，人大信访工作要依法推进，首先就要淡化领导批示，通过信访提供的信息，充分发挥人大信访部门和专委会、人大代表及‘一府两院’干部的作用，构建人大信访工作一盘棋的‘大信访’格局。
靠领导权威，能处理得了多少信访问题？
把人大常委会全体组成人员和人大代表纳入信访工作体系，这个力量就大了。
”
针对此，贵阳市人大常委会推出了“共同办理信访制度”：
由信访部门统一接待，视接访的内容、涉及的部门，转交相关专门委员会共同实施监督，处理意见由信访部门统一对外转办、交办。
贵阳市人大信访处处长何茂华向记者讲述了这样一桩案例：
南明区后巢乡朝阳村村民杨某反映，自己与该村男子马某结婚后，户口由外地迁入该乡。
离婚后，自己的政治待遇和经济待遇却随之消失。
贵阳市人大信访处将这一情况及时通报农经委后，共同监督相关部门调查处理此事。
经查，该村制定的村规民约内容违反了婚姻法、妇女权益保障法等有关法律，应予纠正。
从而促使杨某反映的问题得到妥善处理，政治、经济待遇得到恢复，不合法的村规民约也得到修改规范。
近年来，通过构建“一个窗口对外，一个漏斗对内”的“大信访格局”，贵阳市人大常委会充分利用信访渠道，探索出一条为人大代表履职服务的路径。
矛盾化解在基层
“长期以来，由于信访部门对职能部门缺乏约束力，很多信访案件‘转办’、‘交办’后石沉大海，是造成重复上访的一个重要因素。
”全国人大常委会办公厅信访局副局长贾若愈说，“如何把各种信访问题处理在基层，解决在当地，‘贵阳模式’在制度设计上确有独到之处。
”
——两笺制。
所谓“两笺”是指“分级负责转办笺”和“归口办理转办笺”。
对越级上访的来访者，告知其到所属辖区如实反映，并发给《分级负责转办笺》，要求下级人大在回执单上签署处理意见，交上访人带回。
对逐级上访的来访者，属于市级职能部门管理的问题，在《归口办理转办笺》上明确期限，限期要求相关职能部门作出答复。
对越级上访的重访者，要求其出示所属区、县人大或相关职能部门的处理意见，否则不予接待。
——每月通报制度。
每月通报一次全市信访工作情况，对带有典型性的信访案件实行专题通报，从而将各行政、司法部门工作中的疏漏和问题纳入了各级人大的共同监督下。
2002年，贵阳市人大收到群众举报，反映贵阳市云岩区某小学跨片区大量招收择校生，收取高额“捐资费”。
经调查核实，贵阳市人大向该区人大通报了此事，在市、区两级人大的共同监督下，该区教育局将违规收取的117万元“捐资费”全部退还家长。
——信访听证制。
为解决争议较大、久拖不决的疑难信访案件，贵阳市人大还将听证制度引入信访工作。
2003年，在办理一起长达7年的拆迁纠纷信访案时，贵阳市人大首次采用了信访听证。
为查明实际情况，先后召开了4次调查分析会，并调阅了相关历史档案和法院卷宗，在摸清基本事实的基础上，召开了由法院、行政主管部门和拆迁双方参加的信访听证会。
由于事实清楚、证据确凿，讲透了法律法规和道理，大部分上访群众表示不再坚持原来的要求，放弃上访，从而化解了矛盾。
——网上接访。
2003年10月，贵阳市人大信息网正式开通，群众的批评、意见和建议均可上网传递。
人大信访部门负责对所提建议和意见分类并转达有关部门，并要求在5个工作日内回复结果或办理的进展情况。
信息网开通至今，已接访200余起，且全部回复。
监督，人大以信访为抓手
本刊记者房方周之江
监督，是宪法和法律赋予人大的神圣职责。
前不久，吴邦国委员长在关于加强信访工作的指示中明确提出：
“要把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，当作宪法规定的国家权力机关的重大责任，予以高度重视。
”
“贵阳模式”，就是以信访工作为抓手，将信访工作纳入人大工作体系当中，把人大对“一府两院”的监督工作落到了实处。
一份统计表明，近年来，全国人大常委会办公厅信访局受理的来信约34％属涉法问题；受理的来访约75%也属涉法问题。
司法公正，是老百姓关注的最大热点。
全国情况如此，在地方也是如此。
人大的监督，从哪下手？
贵阳市人大就从群众关注的热点切入，他们的监督从对典型信访个案进行持证视察开始。
2001年底至2002年初，贵阳市人大常委会梳理出三件“老大难”信访案，两度召集人大代表到乌当区、云岩区两家法院持证视察。
针对其中一起出现两份不同内容调解书的离婚案，人大代表毫不留情地对承办此案的法官吴某进行了质询，吴开始还千方百计地搪塞代表，一番舌战后，人大代表依据法律事实指出，办案法官明显违背了相关法律程序，必须做出深刻检讨。
对此意见，该区法院表示，立即提交审判委员会重新审查此案，并以此为契机，举一反三，加强法官队伍建设，对司法工作中存在的问题进行整改。
贵阳市人大常委会副主任濮振远说，过去办理信访个案，多是采取一般的转有关部门，重要的发函交办，只要求复函上报结果就行。
这种常规化的办理方式不可避免地存在着敷衍塞责，问题解决不彻底，甚至长期拖延的现象。
“重要信访个案交办制度”，从机制、体制和方法入手，探索出一套新形势下解决人大信访问题的新方法、新途径，改变了过去的“老套路”。
据介绍，“重要信访个案交办制度”之所以能做到监督有力、卓有成效，关键在于把握住了三个要害：
一是精心选择个案。
紧紧抓住人民群众反应强烈，社会影响大，久拖不决，或具有一定代表性的典型案件。
二是明确责任。
个案选定后，专门召开交办会议，由各承办单位负责接走案件，签字“画押”，立下“军令状”，并明确谁主管，谁协管。
三是限期办理。
严格按照信访条例的规定，限定结案期限。
要求交办的个案须在3个月内办结，难度较大，不能按期办结的，以书面形式说明原因，最长时限不得超过半年。
形成了交办有人接，层层有人管，事事有人办，件件有着落的良性局面。
在贵阳，官员们都清楚，来自人大的监督不是“橡皮图章”而是“钢印”。
贵阳人大的监督之所以有力，就是因为贵阳人大明确并用好了一个“支点”。
“一府两院”与人大之间那种“由它产生，对它负责，受它监督”的关系，就是这个“支点”。
贵阳市人防办主任江继成对1998年12月2日的一幕情形记忆犹新：
在贵阳市人大常委会会议上，他的述职报告因查找问题不够，有评功摆好之嫌而未获通过，这让江继成感觉“就像是当头一棒”。
“当时，我确实有些想不通。
认为自己也干了不少工作，却得不到承认。
但静下心来想一想，人大提出的几条意见都是有道理的。
光看成绩，只会停步不前。
这样的评议，对我、对工作，都是一次极大的促进。
”江继成说。
时隔半年，江继成的整改报告得到市人大的肯定：
人防办已着手修改人防工程十年建设规划和全市防空袭保障方案，人防指挥中心工程的分期建设已经立项。
此外，与他一道参加述职评议的市体委、农业局、劳动局、对外经济贸易局也纷纷针对人大意见切实改进了工作———这种不走过场的做法不仅对被评议的干部影响很大，而且也深深触动了相关政府部门。
参加会议的40多位官员普遍表示，这种动真格的评议令人“脸红、心跳、出汗”。
来自人大的述职评议一改政府职能部门长期视人大为“橡皮图章”、“举手机器”的偏见，开始重视人大的工作和建议，积极配合人大的工作。
如果说，述职评议使得“一府两院”的干部初次感觉到了人大监督的“不留情面”，那么，对人大常委会拟任干部进行法律知识培训和考核，则迫使他们系统了解人民代表大会制度以及依法行政的法律依据。
1998年至今，贵阳市人大常委会已对数百名领导干部进行了任前法律考试。
李长兴有句话老挂在嘴边：
“人大的信访部门既是窗口部门更是综合部门。
”
此话怎讲？
经过几年来的实践，贵阳市人大常委会构建的“大信访格局”有力地促进了“一府两院”依法行政、公正司法。
信访，检验执政能力的舞台
本刊记者房方周之江
“监督不是目的而是手段。
”贵阳市人大常委会副主任唐光族说，“信访工作不仅要为老百姓解决具体问题，反过来，它对我们的立法、司法、行政工作也产生了积极的推动作用，干部的执政能力得到了增强，依法治国的水平也得到了提升。
”
接访，使职能部门改进工作方法
在贵阳市房管局拆迁处副处长周筑生看来，“通过人大信访这个渠道，使得咱们能够更集中地了解拆迁户需要解决的主要问题，从而达到依法、合理地处理和化解矛盾的目的。
”
据贵阳市人大常委会信访处同志介绍，“拆迁”是近几年来上访的焦点问题之一，且牵涉到的历史遗留问题较多，积压了相当一批老、大、难信访件。
针对这一情况，早在2001年，人大就开始邀请拆迁安置管理部门参与信访接待，专门处理上访群众反映的拆迁问题。
今年7月28日，贵阳市房管局拆迁处工作人员赵胜绚一上午就接待了5位上访群众，送走43岁的拆迁户班海燕时，已临近中午。
喝一口水润润嗓子，赵胜绚对记者说：
“每次到人大接待信访，都要说到口干舌燥，老百姓不容易呀。
每个上访者的背后都涉及到一家人乃至几十家人的切身利益，有的甚至是失家之痛。
参加信访接待确实拉近了我们跟老百姓的距离，最近几年来，拆迁处认真清理信访渠道反映的积案，一桩桩予以协调解决，今年以来，因拆迁引发的上访明显减少。
”
贵阳市人大的“大信访格局”，不仅促进了职能部门改进工作方式，对政府部门落实“执政为民”也起到了巨大的推动作用。
贵阳市南明区在大南门修建集贸市场，500余户当地居民被安置到离市中心较远的地段，因被拆迁人对补偿标准有异议，加之安置小区环境较差，经常停水停电，基本生活无法保障，引起几十名居民代表近10年来不断上访。
贵阳市人大接待上访者后，立即约见责任管理部门，当面将该案作为重大信访个案交办。
南明区迅速成立了工作组，对群众提出的问题认真加以梳理，深入调研，并召开了群众参加的座谈会，区政府对当年拆迁工作中存在的问题作了自我批评，提出解决方案。
短短28天内，区政府调集上百万元资金，对小区内的水电设施和环境绿化作出具体安排，解决了这一老大难问题。
“什么叫做深怀爱民之心？
说白了就是要解决一个对老百姓的感情问题。
信访虽是个小窗口，却是个大舞台。
”贵阳市人大常委会主任李长兴说，“让我们的政府官员通过信访窗口跟老百姓密切接触，了解民间疾苦，改变工作作风，这才是我们要达到的根本目的。
”
信访，使干部查找工作疏漏
2003年7月4日，贵阳市人民检察院检察长张勇建在参加“人大信访法律咨询－联合接待日”时，一对老夫妇突然跪倒在他面前，张勇建急忙搀扶起老人。
经了解，老人的儿子因涉及一起团伙犯罪案件，于2002年4月被捕，已经关押了一年零三个月，严重超期羁押。
“刚把这对老夫妇送走，紧接着，又有一位母亲前来反映自己的儿媳被超期羁押的事情。
”张勇建说，“听到这样的呼声，我顿时感到问题严重，通过信访发现了我们工作中的失误。
”
随后不久，贵阳市人民检察院就以这两起信访案件作为切入点，对超期羁押问题开展清理，这一举措比上级检察院的清理超期羁押通知提早了十几天。
张勇建说：
“当最高人民检察院的部署下来时，我们的清理工作已经进入建章立制阶段，工作争取到了主动。
应该说，人大信访对检察工作起到了全方位推进的作用。
”
贵阳市中级人民法院是另一个从“联合接访”中受益的例子。
2003年4月至2004年6月，该院领导及法律咨询员参与人大信访接待25次，接待涉法信访咨询近400件，经院审判委员会讨论，决定立案的达到7件，另有10件列为重点案件处理。
正如张勇建检察长所说，近年来，贵阳市人大抓住信访这个“监督窗口”，构建将“一府两院”领导干部纳入其间的“大信访格局”，切实推动了行政、司法部门查找工作中的疏漏，及时整改，成效显著。
全国人大常委会办公厅信访局局长狄济洪认为，“大信访格局”有利于促使公职人员换位思考，“以一个普通群众的身份反思自己在履职、行政、执法过程中还存在什么问题，今后应如何为人民代好言、服好务、掌好权、办好案。
”
集中民智开门立法
1999年4月，贵阳市人大常委会信访处接到了一封特殊的来信。
一个名叫徐超的死刑犯在信中吐露了自己的心迹：
他想在离开人世前，做一点有利于他人的事──把遗体捐献出来。
信访处工作人员杜绍林说：
“我先找到贵阳医学院附属医院，医院有点犹豫，因为遗体捐献当时还没有立法，他们担心会有‘后遗症’，没有接受这一请求。
而现实的情况却是，医学研究和治疗中非常缺乏人体器官。
人体捐献的当务之急是需要法律法规的规范。
”
2002年2月，杜绍林和另一位人大代表蔡秋菊分别就此提出议案。
经人大专委会调查论证，在广泛听取各方意见的基础上，当年7月1日，《贵阳市捐献遗体和角膜办法（草案）》正式出台。
贵阳市人大办公厅法制室主任杨厚楣说：
“人大两件事，一是监督，二是立法。
以往的立法多由部门提案并起草，往往偏重部门利益，而对被管理人的利益欠考虑或考虑不周。
《贵阳市捐献遗体和角膜办法（草案）》的出台给予我们很多启示，一部得到老百姓极高评价的地方性法规，立法的缘起却是一封信访来信。
我们为什么不能依托于信访乃至其他更广阔的民意上达渠道，多听取群众的呼声，提高地方立法的质量
呢？
”
基于这样的思考，贵阳的“立法公示制”浮出水面。
贵阳市十届人大第三次会议通过的《贵阳市人大常委会工作报告》明确提出：
“进一步实行立法公示制，凡是和人民群众切身利益密切相关的重要法规，要公布草案，广泛征求人民群众的意见，使立法的过程成为集中民智的过程，成为法制教育的过程。
”
去年初，贵阳市人大常委会通过了2003年至2007年的立法规划，规划显示，今后5年，贵阳市将制定17项地方性法规。
此前，贵阳市人大进一步加大了“开门立法”的力度，该立哪些法？
先立什么法？
均公开向市民征集意见。
“17项地方性法规中有10项来源于市民建议，群众意见集中的热点、难点问题，是我们做出立法决策的重要参考依据。
”杨厚楣说，“法，要依民意而立。
人民参与立法，是提高地方立法质量的必由之路。
”
来源：
半月谈2004年第17期
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