公共行政学讲义.docx

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公共行政学讲义

第一章绪论

第一节公共行政学概说

一、公共行政学的概念、研究对象及目的

（一）公共行政的含义

现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。

1、政府的组织结构

从小政府的观点看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。

从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。

2、从政治与行政的关系角度来加以考察。

以美国学者古德诺为代表。

古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行，这一著名的政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。

3、从管理角度来加以考察。

从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。

美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。

我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。

首先，我们把公共行政看做是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构。

其次，这一活动的客体是社会公共事务。

第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。

（二）公共行政学的涵义、研究对象及目的

公共行政学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。

公共行政学以政府活动及其科学化为主要研究对象。

二、现代行政现象

1、行政职能扩展

政府的职能在相当长一个历史时期内被限定在维护国家安全和社会秩序以及个人财产不受侵犯方面，因而被称之为守夜人。

进入20世纪以来，守夜人政府已不再适应社会变化的需要，行政权力急剧扩张，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，成为最活跃和最强有力的权力。

所谓行政国家，首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

2、不良行政现象增加。

（1）行政组织和公务人员数量的增加

（2）行政决策过程迟缓

（3）政府人员专门化

（4）官僚化倾向滋长

帕金森定律Parkinson’Law

彼德原理ThePeterPrinciple

以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾——不称职。

“彼德原理”的经典表述是：

在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。

这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。

3、行政管理和行政管理理论现代化

（1）重视社会目的

（2）行政管理手段现代化

（3）行政管理理论现代化

三、现代行政精神

1、主动进取

2、追求卓越

3、创新发展

第二节公共行政学的演进

一、早期公共行政研究时期

1、起止时间：

1887年威尔逊发表《行政学之研究》－科学管理管理理论兴起之前

2、四种理论基础

1）西方近代政治学说尤其是国家学说

2）君主制时代德、奥两国德官房学。

3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度。

4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。

3、两位代表人物

1887年，威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》这篇文章，被公认为是行政学发端的标志。

古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的只要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。

所谓政治，是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。

所谓行政，是国家意志的执行，它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

二、传统公共行政研究时期

1、起止时间：

泰罗1911年的《科学管理原理》发表——20世纪30年代行为科学兴起之前

2、泰罗的《科学管理原理》对科学管理概括为四条原则：

1）对一个工作的各个组成部分找出科学规律，以代替旧的、只凭经验的做法。

2）对工人进行科学的选择、培训和提高，以代替工人过去自己选择工作和尽自己所能自己锻炼的办法。

3）工人与管理者之间应衷心合作，以保证工作能依照科学原则进行。

4）计划与执行相分离。

泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”

3、韦伯的官僚科层组织理论

马克斯•韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一，被称为“组织理论之父”。

在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只表明组织结构设计中的某些特点和规范。

韦伯认为，官僚科层组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。

韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的，他认为，合法的即被社会所接受的权力有三种：

第一种是传统权力。

第二种是卡理斯玛权威。

第三种是法定权力。

三、修正公共行政研究时期

起止时间：

梅奥1933年的《工业文明的人类问题》——20世纪60年代系统管理学派崛起之前，这一时期是行为科学－人际关系管理理论盛行的时期

1、霍桑实验

霍桑试验的内容：

①工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。

②企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。

③新型的领导能力在于通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。

2、西蒙的行为主义行政观

主张用行为主义的观点和方法研究行政现象，用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。

3、马斯洛和麦克格雷戈

在《人的激励理论》（1943）中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。

一旦低层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。

麦克格雷戈在《企业中的人性方面》（1957）中提出著名的X理论与Y理论。

四、整合公共行政研究时期

开始于20世纪60年代前后，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。

系统论认为组织是一种开放的系统，应当重视组织与广泛的社会环境之间的相互关系。

到20世纪60、70年代，系统理论又引发出两大理论。

一是生态理论，以里格斯为代表人物。

认为行政组织存在三种模式，即融合型、棱柱型、衍射型。

二是权变理论。

权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。

因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。

20世纪90年代，全球进入信息时代，一些世界知名企业中开始出现了以人为本的新型组织结构。

人们几乎同时关注起组织成员的培训和学习，从而形成了适应时代发展的学习型组织理论。

五、重建或革新行政研究时期

西方国家纷纷进行公共行政改革，出现了新公共管理运动。

1、当代西方行政改革的动因

（1）行政体制的国际环境发生了很大的变化。

（2）行政体制的国内环境已经发生了变化，老百姓对政府的期望、要求提高。

（3）政府自身面临的困境迫使它采取改革措施，这是改革内在的主要动因。

当代政府面临了三大危机：

财政危机、管理危机、信任危机。

2、当代西方行政改革的方向

第一、市场化和社会化。

第二、政府内部管理改革，提高工作效率。

3、特征

1）不再以过程，而以输出为取向。

2）以市场取代官僚组织。

3）引入私人部门的管理方法。

4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。

5）把公众视为公共管理机构的顾客，向顾客作出承诺，确立服务标准。

6）在公共部门引入更多的竞争性，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。

总之一句话，以企业精神改造公共部门。

第三节国家公共行政管理的主客体

一、国家公共行政管理的主体

1、政府

2、政府行政机关

3、行政首长

1）政府首脑。

2）政府首脑以下的高级政务类行政首长。

3）政务首长以下的各级常务首长。

4、政府普通公务员

二、国家公共行政管理的客体

1、经济性组织

2、社会性组织

3、政治性组织

4、教科文组织

5、新闻性组织

6、公民

第二章行政职能

第一节行政职能概述

一、行政职能的含义和特点

行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。

行政职能是国家职能的具体执行和体现。

行政职能具有如下特点：

（1）执行性。

（2）多样性。

（3）动态性。

二、行政职能体系

1、行政职能体系的内容：

（1）政治职能。

（2）经济职能。

（3）文化教育职能。

（4）社会服务职能。

2.行政管理的运行职能

（1）决策职能。

著名管理学家西蒙就特别强调指出，管理就是决策，决策贯穿于管理过程的始终。

（2）组织职能。

将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。

（3）协调职能。

具体表现为：

协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。

（4）控制职能。

控制职能在具体表现形式上可分为前馈控制、现场控制和反馈控制。

三、行政职能研究的意义

首先，科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有意义。

其次，科学地认识和确定行政职能是改革行政组织系统的依据和关键。

再次，科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也有重要意义。

第二节西方国家行政职能的演变

一、前资本主义时期的行政职能

特点：

一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱。

二、自由资本主义时期的行政职能

自由资本主义时期的政府采取自由主义的管理方法，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。

三、垄断资本主义时期的行政职能

全面强调国家的作用，特别是要熟练和有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。

形成干预主义的政府职能论。

四、当代资本主义国家的行政职能

1.行政职能逐渐扩大

“国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”。

2.职能体系中的政治职能相对减弱

3.社会公共事务管理职能社会化

4.宏观调控、综合协调职能增强

第三节转轨时期我国行政职能的转变

一、我国行政职能转变的必然性、必要性

1.行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求

2.行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径

3.行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础

二、我国行政职能转变的基本内容

1.职能重心的转变：

从经济建设型政府到公共服务型政府

“经济建设型政府”的片面追求，削弱了政府能力，也导致了政府体制建设上的一些不良后果：

（1）政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；

（2）助长了地方保护主义，市场分割，政出多门；（3）GDP导向的官员政绩考核指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制；（4）市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；（5）政府的社会公信力降低，社会信用体系遭破坏，容易形成畸形的市场经济。

2.职能方式的转变

（1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。

（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。

（3）由重视计划、