实账运营.docx

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实账运营

一、“空帐”的产生与隐患

国务院有关的文件中，首次使用了“个人帐户”的概念，与中国几十年“代际转

嫁”的社会统筹制实行了嫁接。

但是，在职职工出钱养退休职工、下一代养上一代这

种传统的计划经济模式一时难以消除，企业面临着既要为当代老人支付养老费、又要

为在职职工储备养老金的双重压力，而国家又无法解决巨额的养老基金问题，唯一的

出路似乎就是在一定程度上以个人帐户的“空帐”运转作为中国养老保险制度的主要

支撑技术，“空帐”也似乎成为基金收支之间的合法缺口。

个人帐户基金不足，用统

筹基金填补；统筹基金不足，向个人帐户拆借。

这样，显然会减弱养老基金收支之间

制衡关系的约束力，出现悄然蚕食养老积累金的“寅吃卯粮”的现象，在高通货膨胀

或工资高速增长时期，特别容易产生个人帐户的支付危机。

这些问题在进入人口老龄

化高峰之后将明显地凸现出来，实际上把风险与困难留给了后人，有悖于养老保险制

度的可持续发展战略。

“空帐”运行埋藏了隐患，世界银行的一份报告指出：

中国几乎所有的养老保险

费都被用于支付现期退休金，支付给养老保险金的节余利息也是名义的，在目前制度

下设立的个人帐户大多是空帐户，帐户中几乎没有什么实际资产，这样的空帐户根本

不能满足积累养老基金的目标。

新加坡中央公积金局胡伟民副总经理在亚太社会保障

理论研讨会上指出：

中国是个大国，不可照搬新加坡经验，采取转移支付的空帐运转

，不是办法，长期看也是危险的，如果名为帐户积累，实际都用于已退休人员，会使

投保人对这个制度失去信任。

日本着名社会保障问题专家高山宪之先生按照1990年的

数据测算：

日本企业职工在职35年缴纳的保险费总额，只相当于退休后平均余命20年

养老金总额的15%，其余85%中绝大部分来自在职职工缴纳的保险费。

在美国，其养老

保障的原则是：

“每一代人都为前一代人支付退休金，而从下一代人那里领取退休金

。

”这在美国出生率下降，新增劳动力增长速度减慢，人口老龄化程度提高的情况下

，适用于前一代人的养老规则就不完全适用于后一代人。

同样，中国当代在职职工的

未来养老待遇能否到位，一个极为现实的问题，就是必须加快个人帐户实帐化进程，

以避免未来风险。

二、加速个人帐户“实帐化”进程的系统思路

不论采取什么最优方案，中国养老保险制度的重大课题是采取什么措施、什么时

候开始实现个人帐户由“空帐”向“实帐”转化，以切实实现政府对未来的承诺，顺

利地度过人口老龄化高峰期。

国务院提出1997年开始到下世纪初实现省级统筹并向全

国统筹过渡的跨世纪战略。

通过提高统筹层次，积聚数额更为庞大的社会统筹基金，

以一定的拆借形式抵补低层次社会统筹基金的阶段性缺口，但仍不能彻底解决个人帐

户的“空帐”问题。

配合全国统一养老保险制度的实施，促使个人帐户由“空帐”向

“实帐”的转化，除了经济数学模型的科学测算之外，还应从养老保险制度本身的内

在机制上寻求突破口，加速个人帐户实帐化进程。

1.对当代“老人”与“中人”的历史负债问题，国家承担一部分费用，促使个人

帐户“实帐化”早日到位。

结合中国国情，个人帐户要沿着“空帐”→“空帐”程度逐渐减弱→“实帐”的

历史轨迹运行，由于要筹集一笔巨额基金解决当代“老人”与“中人”的负债问题，

个人帐户的实际到位需要大约35年的时间，而替代率的调整及平缓下降又是一个长期

的过程，不能搞“休克疗法”（法国由于政府提高享受养老金的条件和降低养老待遇

引起全国持续性大罢工，应引以为鉴）。

我们可以考虑两种思路：

（1）直接注入基金：

目前财政的责任是在基本养老保险税前列支、个人养老保险费

不缴个人所得税的前提下不明晰地实现的，这种国家出资方式泾渭不明、责权不清，

建议采用计算企业职工养老保险费用税前列支与税后列支差额的办法，明晰国家在养

老保险基金中的出资份额。

同时，在目前人口老龄化还不十分明显的情况下，利用这

几年难得的养老保险基金盈余的缓冲期，从养老保险基金财政预算的角度，沉淀部分

基金，作出担负终极责任的基金安排。

（2）即时注入基金：

借鉴智利的办法，政府发行“认可券”，予以确认部分空帐的

运转。

“中人”职工退休时分期分批兑现，其资金来源可通过划拨部分国有资产、国

家土地批租和出售公有住房等收入中解决。

2.在职工收入增加与加速工资货币化进程的基础上，发展补充养老保险与个人储

蓄养老保险，为降低基本养老金替代率、为促进个人帐户“实帐化”创造有效的活动

空间。

基本养老保险仅提供最低生活保障，企业补充养老保险作为企业福利和企业行为

，在社会保险费用急剧膨胀与出现赤字的情况下，有效地配置社会保障资源，承担着

部分社会责任。

当今，在世界各国的养老保险体系中，企业补充养老保险成为养老保

险的重要支柱。

如美国企业补充养老保险改革新办法中，将在职职工收入中划出一部

分（不超过10%）存入退休基金，企业再补贴职工本人缴费额的50%，记入个人名下，

并对积累基金进行保值增值，目前美国的补充养老基金已占整个资本市场的1/3；法国

政府规定所有工资收入者都至少必须参加一种以上的补充保险，1991年，法国共支付

养老费用7300亿法郎，其中基本养老费占33%，补充养老费占24%；东南亚国家企业责

任制形式的补充养老保险也正在形成一定的潜在市场。

由于补充养老保险既不等同于基本养老保险，也有异于商业人寿保险，由企业自

主选择经办机构，其特殊性质决定了其资金管理的多元化。

在中国，企业补充养老保

险可采取三种组织形式：

其一，在国家政策指导下，由社会保险机构受理代管，企业

每月向社会保险机构缴纳补充养老保险费，社会保险机构向退休职工按月发放补充退

休金。

其二，由企业为职工向寿险公司购买养老年金保障。

其三，企业为职工建立内

部个人帐户，借鉴国外AFP的组织方式实行体外管理，即委托寿险公司、投资公司或是

信托公司等组织进行补充养老金的竞争性管理，建立监管委员会，以提高投资回报率

，保证退休职工补充养老保险金的保值增值与按时给付。

3.谨慎操作，稳定并降低基本养老保险统筹费率，减轻国家与企业负担，为个人

帐户“实帐化”的早日到位创造条件。

由于各省养老保险统筹费率差别很大，广东省为19%，上海为25.5%，同一行业的

不同企业因在不同省份，统筹费率甚至可能在20～40%之间不等，等同于生产同类产品

的劳动力成本大相径庭，大大影响了企业之间的竞争。

高度分散的管理体制，既不能

解决减轻国有企业负担这一短期问题，也不能解决中国人口老龄化所需的老年保障这

一长期问题。

提高统筹层次、扩大统筹范围，为降低企业统筹费率、减轻企业负担与解决中国

人口老龄化问题创造了一定的条件。

结合中国职工构成变化与养老金支出预测（见表

一），寻求减轻企业负担的突破口，我们不妨作以下统计分析：

表一中国职工构成与养老金支出预测表

（附图{图}）

（部分数据来自劳动部课题组《全国职工养老保险费用预测报告》，中国经济出

版社1994年第1版，第58页）

按表一预测值计算的可比替代率均在75%以上，造成负担比率也不断上扬。

可比替代率＝人均养老金÷人均社会工资×100%

负担比率＝养老金总额÷工资总额×100%

对养老保险制度改革而言，不降低可比替代率，显然难以维系这一制度的可持续

发展，在经济增长与工资货币化、发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的基

础上，把全国养老保险的目标替代率逐步调整到60%，略高于退休职工的恩格尔系数或

把退休职工生活保障系数控制在0.5～0.7之间。

假定在2005年完成调整期，便可计算

以后年份的养老金发放额。

公式如下：

其中：

养老保险生活保障系数＝退休人员人均退休费用÷在职职工人均生活费用

全年养老金发放额＝养老职工人数×目标替代数×年社会平均工资

替代水平的调整、下降与稳定，为降低统筹费率、减轻企业负担创造了条件，在

部分积累式的基础上，以5年为一个平衡期，可计算出每5年期的统筹费率C：

（附图{图}）

式中：

W为平衡期开始时的年工资总额，Q为年度养老金发放额，K为工资年均增长

率，J为养老金年均增长率，I为年平均利率。

计算出了统筹费率，便可根据表一计算出养老金年均增长率，进而计算替代率。

一些工业化国家，其基本养老保险的平均替代率一般不超过40%，而我国城市职工基本

养老金替代率超过了80%，有的地区替代率甚至高达105.11%，造成企业缴费居高不下

。

由于降低替代率的改革取向与广大企业退休职工要求增加待遇的期望值形成强烈

的反差，决定了深化养老保险制度改革的环境并不宽松，在统一全国养老保险制度的

改革中，应该：

一是通过个人帐户结构转换，将三元结构转换为基础性养老金加个人

帐户差老金的二元结构。

二是在技术上采取维持存量、调整增量、逐步分流过渡的方

式，使替代率平缓下降。

三是在新旧制度的过渡中，如联系退休职工的恩格尔系数、

养老保险的社会保障系数或平均可比替代率来确定替代水平。

如果我们把目标替代率定为60%，以个人缴费年限平均32年计算，11%的个人帐户

储存额可折算替代率为35%，加上按社会平均工资25%计发的部分，社会统筹与个人帐

户的比例大致为4:

6，兼顾了公平与效率原则，增强了激励机制。

新旧计发办法的平稳

过渡，较为简捷的方式是模拟计算新制度实施前工作年度的个人帐户额，办法之一是

按每就业一年累加平均工资的一个百分点来推算以前年度的个人帐户额；办法之二是

用建立个人帐户以后若干年的个人帐户储存额乘以规定系数，放大为个人全部年限的

个人帐户额。

这样，个人帐户的“实帐化”就有了稳定的计算基础。

4.以“大数法则”为指导，提高养老保险统筹层次，抵御养老保险制度本身可能

出现的技术与机制缺陷或预测误差，减少个人帐户“实帐化”的体外风险。

中国实行省级统筹的省份占1/3强，现行制度将全国更多地分割成众多的市、县级

统筹单位，风险分散能力低、调剂能力差、劳动力流动困难，制约了现代企业制度的

建立与养老保险改革的深化，国务院提出本世纪末逐步实现省级统筹、下世纪初向全

国统筹迈进的战略目标，为抵御各类风险的产生创造了条件。

我国是个社会经济发展极不平衡的国家，从中国目前东、中、西部人口构成看，

东部地区企业职工老化现象严重，人口赡养率高；中、西部地区经济发展总量不足，

人口赡养率也正在加速上扬。

加之各地区内部之间GDP的明显差异、人口构成的不协调

与现行养老保险制度的全国性分割，势必加大养老保险制度的运作风险，众多市、县

级统筹单位脆弱的养老体系，无疑难以抵挡全国性银发浪潮的冲击，只有提高统筹层

次，形成合力，才能真正迎接银发浪潮的到来。

建立统一的全国养老保险制度，实现省级或全国统筹，使社会统筹的概念进一步

深化，从全省或全国的统一空间看，建立必要的积累基金，运用或支付于三个方面：

（1）地区性严重的自然灾害或地区性生产出现大滑坡，使一些企业交不起养老保险费，

影响基金收缴，一般可动用积累基金；

（2）中国人口老龄化表现为明显的地区性、时间

性与结构性差异，积累基金在时间上和空间上的调剂，要保证全省或全国每个参保者

的基本养老待遇；（3）社会统筹与个人帐户的互补是一个长期的现象，在职职工个人帐

户的兑现包括现时政策对他们未来的承诺、基金的现值与终值的对应、利率的波动、

投资回报率及享受社会成果等，只有依靠积累基金，在省级或全国范围内增加统筹力

度，积聚更多的养老基金，才能预防难以预计的社会风险、自然风险以及养老保险制

度本身可能出现的技术与机制缺陷、预测或计算误差，减少个人帐户“实帐化”进程

的体外风险。

5.阶段性提高退休年龄，降低人口赡养率，减轻养老金发放的沉重压力，有助于

加快个人帐户“实帐化”。

从表一可以看出，进入老龄化社会高峰期之后，中国人口瞻养率高达40%以上，加

之人口预期寿命的延长，在职人口无论如何也承受不了如此重负。

进入人口老龄化社

会的欧洲，原有养老保险体系的分崩离析也预示了这么一种方向。

国际社会把65岁以

上人口称为老年人口，认为退休年龄是一个变量，其范围在62～70岁之间。

许多发达

国家，正在有计划地推迟养老金领取年龄（即退休年龄）。

美退休政策研究所所长A.H罗伯逊认为：

21世纪中期，仅仅凭年龄低于62岁或65岁

的工人生产出全民所需的商品和服务可能是不够的，70多岁也许是最合适的退休年龄

。

中国社会经济发展形成的人口低出生率、低死亡率、低自然增长率，加快了人口老

龄化进程，并远远快于其他国家。

到2040年，中国每4个人中就有一位65岁以上的老人

。

“未富先老”无疑将严重制约经济的发展，同时，严重影响个人帐户的“实帐化”

进程。

有计划地阶段性提高退休年龄，是解决中国人口老龄化问题的重要举措，借助中

国人口寿命表的编制，大致统计测算，把人口赡养率控制在15～20%之内，可以设计出

2000～2050年人口老龄化阶段的退休年龄。

由于人口赡养率的下降，表一中的可比替代率指标与负担率指标均相应下降，为

减轻企业负担、降低统筹费率创造了有效的弹性空间，也为个人帐户的“实帐化”提

供可靠的保障。

6.扩大养老保险覆盖面，提高缴费率与缴费水平，为个人帐户“实帐化”提供稳

定的基金保证。

降低统筹费率还与养老保险制度的机制运行密切相关，扩大统筹范围，包括两个

统计指标：

一是养老保险人数实纳率；二是养老保险单位参与率。

即：

据统计，全国尚有1/4的城镇从业人员没有参加养老保险，根据国务院养老保险扩

大统筹范围的原则，养老保险人数实纳率指标的分子分母主要指个体工商户、进城务

工的农村劳动力。

养老保险单位参与率指标的分子分母主要指外商投资企业、实行企

业化管理的事业单位。

养老保险基金收缴率的高低，直接关系到养老基金收缴总量，近几年来，收缴率

持续下降，欠缴率或拒缴率上升，另一现象是部分企业有意瞒报工资总额，其综合指

标为：

（附图{图}）

如果基金收缴率下降与企业工资瞒报率上升，将引起统筹费率的上升，同时统筹

费率的上升，又将进一步引起基金收缴率的下降与工资瞒报率的上升，阻碍个人帐户

“实帐化”进程。

由于中国养老保险改革后的新制度在基金的管理模式上实行的是社会统筹和个人账户混账管理，使得个人账户成为名义上的空账。

空账的一部分是人为转嫁隐性债务危机的结果，隐性债务及其附带的债务决定了空账的大体规模。

随着新制度的运行，社会统筹资金缺口问题将日益严峻，隐性债务将逐渐显现。

这些问题已引起社会各界广泛的关注。

　　个人账户空账产生的原因

　　转制成本

　　个人账户空账是制度转变的内生效应，我国以前实行的是现收现付的养老模式，而现在改革为社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，这就涉及到一个巨大的转制成本。

由于老年人没有个人账户积累，中年人的账户积累不足，而经历过现收现付制的人员数量十分庞大，在没有外部资金注入的情况下，这部分账户就成为空账。

　　制度设计缺陷

　　按现制度设计，个人账户和社会统筹账户实行的是混账管理。

离退休职工的养老金发放所需费用，不管是个人账户养老金发放，还是基础养老金等其他养老金的发放，都从“养老保险基金专户”中开支，剩余部分留作积累。

由于养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，养老保险基金积累额远小于职工个人账户记账额，这造成了个人账户空账。

而且由于混账式管理，造成了资金管理混乱，就如同会计和出纳是同一人的效果，账目的收支十分不清。

这种管理体制也容易发生官僚行为，加大制度外开支，进而加剧了养老保险账户的空账化。

　　人口老龄化的压力

　　由于个人账户养老金的发放是按积累额的总数除以120，那就意味着个人账户的实际发放只能维持10年。

随着生活水平的提高，人们预期寿命普遍延长。

那意味着在未来，新人的个人账户积累也将出现空账。

如果这种状况不果断地加以制止，空账积累的数额将会越来越大。

　　其它因素

　　大量的提前退休和对其的监管不力，加剧了空账化的进程。

养老保险覆盖面不全，收缴率不高，缴费工资基数不实，导致多数省份近两年基金收支出现赤字，过早动用积累，使得部分空账变为完全空账的可能性大为增强。

从1997年开始，全国有5个地区的养老保险基金收不抵支，1998年扩大到21个，1999年达到25个，有的地区甚至出现发不出退休金的现象。

　　个人账户实账化的意义

　　个人账户实账化是社会统筹和个人账户两者进行分开管理的基础

　　它有助于现行制度的平稳运行，避免倒退为现收现付制。

笔者认为，对此问题的解决既是一国综合实力的体现，也是政府诚信和国民共担风险的体现。

如果政府不明确责任，尽快将个人账户做实，基金缺口将越来越大，财政最后将很难兜底。

　　个人账户实账化有利于个人账户基金保值增值和维护参保者的利益

　　由于个人帐户实账可以执行市场化运作，个人账户资金便可享受到经济快速增长的成果，达到保值增值的目的，既维护了参保者的利益，又增强了参保者的信心，且弱化了人口老龄高峰养老金支付的风险。

另外，个人账户还可更加明确个人在养老保险中的责任，进而有助于参保者加强对单位缴费的监督，有利于减少拒缴、少缴现象的发生。

　　个人账户实账化有利于社会保障事业持续稳定的发展

　　它不仅可以避免社会统筹和个人账户混账管理的局面，而且有利于形成规范的制度结构，为完善社保基金市场化管理机制创造条件。

　　做实个人账户的思路与政策建议

　　明确政府责任，采取分担原则

　　过去几十年，国家对老职工一直实行的是低工资、低消费政策，对于他们的承诺则是他们退休后的养老金发放。

老职工为自己长年积累的那部分养老基金已被政府作为生产基金直接用于国有企业的投资。

以前，我国社会保障实行的是现收现付制，而现在实行的是社会统筹和个人账户相结合的部分累积模式，这样的转制成本若转嫁给任何个人和企业都是无法单独承受的，而顺利实现社会保障制度的改革，落实并解决转制成本是非常关键的。

从理论上说国家应该且必须承担起转制成本，但在实践中又几乎不具有现实性。

因而由国家、企业和个人共同分担转制成本并按照一定的比例进行分解，是较为理性的可行的政策方案，政府在此承担主要责任。

故国家现应该着手中老年职工养老金隐性负债的精算，通过确定需要补偿的对象群体、补偿的基本政策和补偿的标准，尽快算出转制成本的实际总额度。

在三方责任明确的情况下，通过有计划的、稳妥的、多管齐下的方法进行化解。

而政府应该弥补的空缺额度，应将责任明确。

由于中老年人的退休时间拥有一定的跨度，所以国家可以一次性注入资金，或分批、分阶段注入资金。

先向即将退休的老年人帐户注入资金，中年人账户空账运行，再逐步注入资金。

加大财政支付的力度

　　国家不应该笼统地说加大财政支付力度，而应该明确其支付的责任。

在原有支付不变的情况下，应将其加大支出的部分，强制作为个人账户的积累。

对减税部分则可采用“税前列支”和“税后列支”方法，明确财政的支付额。

同时，国家应采取各种方法加速经济发展，促使财政收入同步增长，从而使得财政支出在支出比例不变的情况下，总量可以保持增长，并将财政划拨增量部分作为个人账户的积累。

　　控制替代率

　　由于各地区经济发展水平不一致，人口老龄化的程度不一，过高的替代率将使得本已老龄化的经济发达地区负担日益沉重，而过低的替代率将使得经济不发达地区的老年人生活在贫困的边缘。

只有替代率趋于相近，并与物价指数挂钩，才能体现社会保障的效率与公平。

因此我们应通过改变财政的转移支付，使得全国统一替代率趋于相同或相近，达到60%左右。

替代率高的地区，可以减少养老金的发放；替代率低的地区，则可按人头增加养老金的发放，并且在发放时与物价指数挂钩。

　　开征社会保障收入税

　　在发放养老金时，对养老金收入超过800元者，开征社会保障收入税，以体现税收面前人人平等的原则，避免国家只要一涉及社会保障发放，就税收全免的不合理性。

　　调整个人账户的收益率

　　个人账户的收益率不是由市场化管理的实际收益率决定，而是按实际收益率扣除利息率和通货膨胀后的净收益率来设置标准。

因为个人账户不承担投资的风险，那么管理和增值与个人账户本身是没有关系的，因此设置标准以外的个人账户收益率可以由国家统一划拨填充个人账户的空账。

另一方面，从风险分担的角度来看，如果个人账户的收益率未达到设置的标准，则应由财政来补贴。

　　改变老年养老工资基数

　　与以前只按退休前一年的平均收入计算享受老年保险工资基数的办法不同，把参加保险退休前10年的平均工资指数化，考虑作为享受老年保险工资基数办法，这样可以避免“59岁现象”，又可以将工资基数下调，以减少社会保险基金的支出。

　　逐步提高退休年龄，建立灵活退休金发放制度

　　将经济发达地区与经济落后地区对接，通过技能培训，从落后地区输送一批技工到经济发达地区，并通过双向交流，改变结构性失业，避免提前退休；同时逐步提高退休年龄，这样一方面可以减少养老金的支出，另一方面可以增加养老保险金的收入，收支相抵的节余将是可观的。

其次也可以避免内退职工一边拿着养老金，一边去民营企业打工。

高龄老人工作可根据身体状况采取工作时间灵活制，并给予差额退休金补偿。

　　加快法制化进程，加强制度化管理

　　学习先进的管理方法，降低管理成本，通过技术学习，达到逐步将制度完善化，避免制度性不合理。

首先个人账户的设计应将缴费期延长，个人账户可发放时间延长，避免出现未来制度性的隐性负债。

同时应设立社会保险预算制度，每一季度公布一次基金收支平衡状况，以全面反映社会保险收支的总体情况，避免资金管理混乱，减轻财政负担；再次应建立个人账户IC卡管理制度，使人人拥有一张养老保险IC卡，其号码可与身份证重叠，亦可随工作单位的调动而流动。

这样既方便个人查询自己个人账户实际缴纳数额，又有利于个人对基金实施监督管理，进而有利于养老保险覆盖面的扩大，为以后将民营企业纳入社会保险网打下基础。

最后，应完善社会保障基金的征缴制度，加强征缴管理，将征缴率与一把手的业绩挂钩，作为干部考核指标之一。

　　总之，虽然空账化的数目巨大，但由于老年人和中年人是陆续退休的，时间跨度大，笔者认为通过开源节流的方法，沿着空账化→部分空账化→实账化的过程将空账化的问题逐步填实，将是可行的。