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农民土地权益保障困境与对策

农民土地权益保障：

困境与对策

[内容摘要]确立农民土地权益是对农民土地权益保障的前提，保护农民土地权益是统筹城乡发展，构建和谐社会的现实要求。

我国农民土地权益保护中存在着主体虚位、产权虚置、权能残缺、帮助权缺失等问题，使农民土地权益严重受损。

我国应通过科学设置农民土地权益、完善村民自治、保障农民结社权、强化司法救济等，为农民土地权益保护提供法律保护。

[关键词]农民土地权益保障困境出路

　农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。

土地是农民最基本的生产要素，是农民生存和发展之本，土地权利是农民最重要的财产权利。

农民权利保护的关键在于确立和保护农民财产权，而农民财产权保护的关键又在于确立和保护农民的土地产权。

一、我国农民土地权益保护的现实困境

（一）产权虚置

农民土地权益是以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。

在我国，《宪法》规定土地属于国家和集体所有。

从《宪法》规定的层面上看，农村集体是我国土地所有权的主体之一。

但按照《土地管理法》，农村土地的转让必须经征收转变为国有土地后才能进行，这就使得宪法规定的农民集体的土地产权具有严重的虚置现象。

由于农村土地所有权不明确，国家及强势阶层通过土地征收对农民的土地权益进行剥夺和分配现象严重。

地方政府往往把从农村获取的土地转让收益，绝大部分投向城市，对于促进我国城市化和工业化的发展当然起到了巨大的推动作用;但由于没能协调好城市和农村的投人比例，使得本来发展缺乏启动资金的农村地区，在寻求发展的道路上更是举步维艰。

更有甚者，有的地方政府和开发商串通，利用其优势使农民强卖土地，让开发商独享土地发展权益，政府有关人员借此进行权力寻租，腐败不可避免地发生，在此情况下，农民和国家都没有得到相应的土地发展权益。

（二）主体虚位

我国农村集体经济组织比较薄弱，农村集体土地主体存在严重虚置的现象。

法律虽然规定了农村土地归“农民集体”所有，但对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则规定并不明确，对集体概念和范围缺乏明确的界定。

这里的“集体”，《宪法》只是笼统地提及;《农业法》和《土地管理法》列举为乡（镇）村两级或村内农业集体经济组织;《农村土地承包法》规定为农民集体;而《民法通则》界定为乡（镇）村两级集体经济组织。

农民集体本身是一个政治经济学概念，不属于立法上的权利主体，从而导致农地所有权理论上的虚位。

产权主体不够清晰，农村土地究竟属于哪级农村集体所有，法律没有一个统一规定。

不仅如此，现行法律既没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;又没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。

实际上产权主体过多反而难以真正代表农民的利益，使得在征地过程中农民集体的讨价还价能力减弱。

在现实中，由于利益驱动，农村集体组织受某种利益的驭使，超越权限、滥用职权处分集体农地所有权或使用权的情况不少，严重侵害了农民利益。

（三）权能残缺

农民土地权益制度是农地所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能的设置和划分，是规范农地利用关系的综合制度体系。

然而实践中，农村集体土地所有权的权能单一，几乎完全被土地使用权所代替。

法律上，农民集体享有对农村土地的所有权，但实际上即使是农民集体也并不享有土地的处分权。

土地所有者既无权买卖、抵押土地，也无权改变土地的用途，国家利用行政手段严格控制着土地的流转。

目前，依据农村普遍推行的家庭联产承包责任制，农民享有对土地的承包经营权，对农民土地财产权益保护的缺陷也是明显的。

“土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。

”[1]“承包经营”本身是一个典型的债权关系术语，但《农村土地承包法》中规定的土地承包经营权内容具有严重的物权、债权因素混同现象。

一方面《农村土地承包法》试图使土地承包经营权具有明显的物权化倾向。

但另一方面，从其具体的法律规范和现实的法律关系看，又与物权的基本属性相违背，如家庭承包合同内容可约定，承包经营权不能抵押、继承，承包地依特殊情形可以收回和调整;又如发包方拥有土地承包经营权转让的同意权、土地承包经营权受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”等等。

不仅如此，由于受这种模式制约，农村的土地难以从经营效益差的农户手中转移到经营效益好的农户手中，阻碍了市场对土地资源的优化配置，从而使得农村土地无法进行集约化经营。

（四）帮助权缺失

我国宪法确立了对弱者的帮助权。

农民是中国最大的弱势群体，其生存和发展理应得到国家的帮助。

因此，政府在农民土地权益的保护中责无旁贷。

农民土地权益作为农民权利系统中的核心权利，政府应努力帮助其发展，尽到政府应尽的责任。

国家实现了农民的农地帮助权，就是帮助农民构筑生存和发展之基;同时也为整个国家的持续快速协调发展夯实物质基础。

但现实中，本应属于国家职责范围的诸如农村水利设施、农村公共设施、基础工程等，农民往往难以享受到公共财政的阳光。

在目前家庭承包责任制的格局和背景下，绝大部分农村地区集体经济极为薄弱，甚至形同虚设，对于有关土地的基础建设投人也极为有限。

本来分散的贫困农民个体难以形成对地力增值的改造力量。

国家对农地发展帮助权的缺失，使得农地发展潜力的开发缺乏有力的支撑。

二、加强农民土地权益保护的路径选择

（一）科学设置农民土地权益

科学界定农民土地权益，是保护农民土地权益的前提。

在农民土地权益制度的重构中，既要保障土地的国家所有，又要保障农民的合法权益，是赋予农民这种特殊的土地财产权的出发点。

应制定《产权法》和《农村土地法》，其中以下内容不容忽视。

首先，明确规定农村土地的集体所有制的法律性质为农民按份共有。

土地通过评估折股，确立农民对土地的最终产权。

这样既维护了农村土地的公有制的性质，更有利于农村土地集体所有权得到切实有效的行使，农民的土地权益得到有效的保障。

而在集体土地按份共有模式下，村民则可以拥有直接、明确、完全、独立的土地产权，从而可以有效抵制传统模式下村委会和国家对农村土地产权的不当干涉与侵害。

其次，明确界定农地所有权主体。

应改变对农民土地权益主体身份的模糊规定，明确村民小组为农民集体土地的产权所有人。

同时法律应为村民小组内的村民行使土地所有权设置合理的法律程序。

村民小组土地产权的变动应得到全组年满18周岁的村民2/3以上多数通过。

由于村民小组的人数一般较少，如此可以防止以往村民大会中经村民代表2/3以上多数通过的程序规定中村民代表代表性阙如或被村委会操纵的弊端，从而在土地流转中能实现真正的直接民主，使农民对关系到自身根本利益的农民土地权益的维护做到切实化。

其三，消除产权残缺，确保农民产权的完整化。

使宪法规定的农民集体土地的占有、使用、收益和处分等各项权能真正实现，特别是农民集体对其所有的收益和处分的权利，“所有权制度安排中最重要是经济资源的排他性收益权和让渡权”。

[2]（P418）在确定农民土地产权，保护农民享有充分的土地权益的基础上，国家通过税收实现对土地利益的分享，可以杜绝其他一切利益主体对农地权益的侵害。

农民集体所有的土地依法对外转让的收益，除了依法上缴国家的税金以外，应全额作为农民和农民集体的收益，从而为壮大农村集体的经济力量，促进农村和农民的发展，提供坚实的物质支撑。

其四，明确界定公共利益的范围。

立法应明确规定农村土地征收仅限于“公共利益”的目的，“公共利益”的范围应采取列举式或概括式。

“公共利益”目的征收应仅限于公益事业、基础设施建设和生产公共产品的企事业单位以及军事用地等。

对于商业目的用地应让农民集体成为市场的真正主体，农村集体土地使用权直接进人建设用地市场，减少政府行政干预的中间环节。

其五，明确规定征地主体对原产权人合理补偿原则。

针对土地征收补偿中存在的补偿标准过低、损害被征地人利益的情形，应确立补偿对等原则，损失以恢复为标准，征地补偿费以市场地价为基数，参考附近地区的土地交易价格来确定，以避免土地征收补偿与市场地价之间的巨大差距。

（二）完善村民自治

主体的经济权利，要有相应的政治权利的支撑和保障才能实现，“主体的自治权是人权的首要内容，是主体其他各种权利的基础。

”[2]（418）村民自治一定程度上实现了农民自治权，但现实中村民自治的异化现象严重，法律对农民如何行使土地所有者权益的程序又缺乏明确规定，村委会往往在现实中成为集体土地所有者权益的实际行使者，土地的征收、流转等事项往往由少数村委会成员来确定。

实践中，集体土地的真正享有者———广大村民群众不仅不能实际地享有其对土地的产权，甚至有时连起码的土地转让的知情权都没有。

基层民主权利的缺失使得农民土地权益保护缺乏必要的保障，而“村民自治的政治建设既是农村产权制度改革的政治结果，也是进一步保障产权制度创新发展、推进农村经济发展的政治条件”。

[3]（P324）因此，保障广大村民的农民土地权益，在农村政治层面应从完善村民自治着手。

（三）保障农民结社权

农民土地权益被侵犯的现实威胁主要来自两个方面。

一是来自地方政府借口“公共利益”与开发商相勾结肆意以征地为名侵犯农民土地权益;二是来自村委会无视村民利益主动或被动迎合有关地方政府征地需求，而在征地后又肆意截留本来较低的征地补偿款。

“以发展民主政治来消除集体土地所有权实现的障碍，首先就是对公权力进行严格的限制。

”[4]农民土地权益保障和对公共权力进行监督，离开组织保障势必失去依托。

笔者以为，保障农民的结社权，允许农民成立农会，不失为现实之举。

在强政府弱社会的现代社会，加强第三种力量将是缓冲政府和社会的矛盾和冲突，实现二者有效对话，实现和谐的法治社会的必然选择。

农会不仅有助于广大村民的土地维权，而且有助于缓解村民和政府的矛盾，在政府和农民之间形成一个有效的矛盾缓冲机制;同时，其存在对于抑制地方政府的征地冲动，肆意侵犯村民土地权益也是一种有效的制衡机制。

（四）规范土地市场

土地市场的规范化，主要应从以下几方面着手:

第一，建立健全土地流转合同管理制度。

国家和农民的土地承包环节实行的是合同制管理，笔者以为，应把合同制管理贯彻到诸如土地承包、出租、转让等土地流转的各个环节。

在土地流转环节实行合同制管理，不仅能规范土地流转，更主要的是通过合同明确了农民的流转主体地位，明确流转双方的权利义务关系以及违约责任，从而使农民的土地产权纳人到法律保护的范畴。

第二，规范土地流转的程序，控制耕地征收。

“程序创造了一种根据证据资料进行自由对话的条件和氛围，这样可以使各种观点和方案得到充分考虑，实现优化选择。

”[5]（P28）《土地承包法》规定土地承包权30年不变，而《土地管理法》等法律却规定对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的需经村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意。

二者显然是矛盾的。

笔者以为，由于农村人口是一个变数，因此，法律应在保持30年承包经营权不变的情况下，可以设置每隔5年根据增丁减丁的情况进行徽调的程序。

徽调应以村民小组为单位，在大局不变的情况下，微调方案应通过召开村民小组大会以2/3的多数通过的特别表决权方式集体决议，村民小组应从人口减少的农户，按份抽出相应的份额均分用来弥补人口增加的农户，二者做到总额相等。

如此，既可以保持农民承包经营权的稳定性，又能很大程度上解决农村人口经常变动导致承包权不公的现实问题。

第三，确立公平补偿标准，规范土地补偿程序。

土地补偿应以市场价格为依据，实行公正补偿，安置补助费的项目、金额应不仅保障失业农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，而且应在保持原来水平的基础上，要与经济发展的步伐同步增长。

不仅如此，各级政府在制定补偿标准时，应举行听证会，其组成除了开发商和村委会的代表外，还必须有村民代表、政府主管部门代表和律师代表参加，听取村民代表的意见。

在讨论征地方案时，要向村民公布土地补偿费分配办法，广泛征求村民意见;村集体在分配征地补偿费时，要严格按照村民自治的基本法，通过民主决策程序予以实施，特别应加强民主监督。

第四，加强土地流转执法和司法，强化土地流转监督。

土地流转执法中，应成立专门的土地流转执法队伍，强化土地流转的程序化管理，并严格执行责任追究制。

同时，应强化土地执法的民主监督机制，既要建立独立的土地监察系统充分发挥其职能，也要建立一支高素质、高效率的土地监察执法队伍。

此外，强化土地执法的社会监督，充分重视村民上访、信访，设立土地违法检举箱;充分发挥农民自治组织在土地侵权案件中的监督作用。

完善农民土地权益的司法救济，引入土地征收事前司法审查制度，即让法院对土地征收的形式要件和实质要件进行审查。

也可考虑设立土地仲裁委员会，为农民土地权益保护提供“绿色通道”，在县级设立土地纠纷仲裁委员会，在乡镇设立土地纠纷调解委员会，负责本地的土地纠纷调解。

不仅如此，更应加大对侵犯农民土地权益的惩处力度，强化司法监督。

建议在刑法中增加“非法侵占、征收土地罪”对有关单位和直接责任人科以刑事责任。

现实中，土地征收案件中往往涉及地方政府，不少法院往往不愿涉足土地纠纷案件的“荆丛”而不立案，甚至立案也不下裁定，往往使不少农民的土地纠纷案件告状无门。

因此加强司法监督，强化人大、检察系统的监督职能，特别是强化司法的社会监督，畅通司法的社会监督渠道具有重要的意义。

[参　考　文　献]

[1]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报，2005，（7）.

[2]莫纪宏.社会自治与现代宪政[A].张庆福.宪政论丛（第1卷）[C].北京:

法律出版社，1998.

[3]唐贤兴.产权、国家与民主[M].上海:

复旦大学出版社，2002.

[4]胡与银.在超越的基础上实现回归———实现集体土地所有权的理论、思路和方式研究[J].法商研究，2006，（6）.

[5]季卫东.法律程序的意义———对中国法制建设的另一种思考[M].北京:

中国法制出版社，2004.

（二）健全土地使用权流转机制建立市场化的土地使用权流转机制，是家庭承包经营长期稳定发展的必需。

应该坚持如下原则:

1坚持土地集体所有和不改变土地用途;2坚持农民自愿、公平、有偿转让的原则;3依靠市场机制来调节因人口变化或生产结构和就业结构变化而引起的土地供求矛盾和各方利益关系。

转让价格要根据土质、位置、肥力、基础条件、人均收入、供求关系等情况，分门别类，公开、公平、公正地加以确定;4有利于土地生产率的提高。

鼓励农户根据市场需求和土地用途规划，在土地上长期投入，使土地经营向集约化、规模化方式转变;5因地制宜，分类指导，不搞一个模式。

要加快建立健全农村土地流转政策法规，规范土地使用权流转程序，加强合同管理，依法约束当事人的行为，逐步规范土地流转行为。

要建立相应的土地流转组织体系，如土地使用权转让市场、各种中介服务机构和协调机构及其相应的监督管理组织，土地金融组织以及其他必要的配套服务组织和设施系统等，形成一套较完备的组织体系，实现土地有序、有偿、有效和可持续流转。

（三）完善相关法律法规，从根本上屏蔽外来侵权产权理论认为，产权排他性的真正涵义在于它只受法律确定规则的制约，排斥各种人为的随意干预;产权主体必须在法律范围内活动，如果违法，产权就要受到否定。

土地承包权物权化的制度变迁要求国家通过供给法律法规来确立起制度的基本形态，弥补诱致性制度变迁遗留下来的法律法规供给不足的缺陷，为农村土地产权制度的完善提供基本原则、基本方向和基本保障。

第一，我国目前新出台的《物权法》，对农地的权利还有不少限制，须进一步完善。

通过完善我国的民法建设，严格对农户土地承包权的界定和保护，最终把农户的土地权利法定为农户对土地的当然权利，使土地权利的法律依据更加明确化。

第二，制定《土地财产法》，明确承包土地是农民的个人财产。

在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农业持续发展的永久动力。

据此，应制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权或承包权是一种财产权。

在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。

使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上有保障，使承包权具有“准私有化”性质。

第三，建立健全土地产权登记法规。

一方面以法定形式明确土地产权的归属;另一方面以法定形式固定土地的登记之用途。

我国的土地产权登记制度应当采取登记要件主义，这将对农地使用权制度产生两方面的意义:

农地使用权的设定或转移，非经登记不生效力;农业用地的登记之用途的变更，非经登记亦不生效力。

第四，进一步完善土地纠纷处理机制，为保障农民土地权利提供有效解决的

三、农民发展权的法治保障路径

农民发展权的核心是以农民为本,以农民发展为本,以提高农民的能力、素质为本,农民发展权的实现依赖于发展，但发展并不必然带来发展权的实现。

真正实现农民发展权需要国家进行一系列的制度安排，农民发展权离不开法治的保障，要构建农民发展权的法治保障机制。

（一）加强农民发展权保障的立法

要真正地保障农民发展权的实现，立法是前提。

“法是善和正义的艺术”。

[7]必须从立法层面上以公平、正义的理念去完善农民发展权的法律体系，为构建和谐社会打下坚实的基础。

首先，确立发展权为宪法保护的基本人权，明确农民发展权的法律主体地位。

发展权作为一项公民应享有的综合性的基本人权，理应纳入宪法规范中，使之获得根本法的最高法律效力，这是发展权保障的制度基石。

宪法可以表述为：

“国家平等地保障公民的发展权。

工人、农民、知识分子以及其他所有社会阶层的发展权都受法律平等保护。

”

其次，消除二元歧视，坚持公平立法。

二元歧视是社会发展的毒瘤，保护农民发展权必须彻底消除二元歧视，立法中应坚持公平的立法理念。

对于社会的弱势群体，国家往往利用特别法的方式进行特别保护，如《未成年人保护法》等。

对于我国现实中权利保护缺失最大的弱势群体——农民来说，制定一部《中华人民共和国农民权益保护法》是极为重要的。

该法的核心价值理念就是公平，反对任何形式的歧视。

它能在基本法律的层面对农民发展权以及其他权利进行保护，是对宪法确立的农民平等发展权的具体化。

最后，以土地发展权保护为核心，确立农民发展权保护的法律体系。

在立法范围上，应不断完善农民经济、政治、文化和社会生活等方方面面的法律法规。

在立法体例上，应坚持宪法—基本法—单行法规保护的系统法律体系，从而构筑农民发展权保护的完善系统的法律体系，促进农民政治、经济、文化和社会生活等全面发展。

在农民发展权保护体系中关键要科学配置农地产权，为农地产权保护提供制度保障。

（二）强化农民经济发展权的政府责任机制

权利与义务是总是相对的,当有人主张权利时必有义务相对人为之提供权利实现的作为和不作为。

《发展权利宣言》在条文中先后多次明确指出发展权实现的义务相对人主要是国家政府:

“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策。

”“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任。

”“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,”并且“各国应鼓励民众在各个领域的参与。

”“各国应采取步骤以扫除由于不遵守公民和政治权利以及经济、社会和文化权利而产生的阻碍发展的障碍”等。

《宣言》表明,政府必须承担起采取一切必要措施实现农民发展权利的责任,实现以社会公平与和谐为目标的发展。

那么,政府应该如何营造农民发展权的实现机制呢?

城乡基本公共服务均等化是一个重要的举措,甚至可以说是明智的、现实可行的选择。

正如经济学的“帕累托最优”定律所表明的那样,政府的某一项发展政策出台,所有的群体都因此而受惠,或者虽然只有一部分群体受惠,但其他群体的利益也没有因此受到损害。

当前,我国政府提出推行城乡基本公共服务均等化制度,其目的就在于改变计划经济时代形成的城市偏倚型赋权制度及二元公共服务供给体制,彻底改变因起点的不平等所造成城乡发展的不平衡,让农民受惠,从而营造农民发展权的政府责任机制。

（三）完善农民经济发展权的司法救济机制

司法从一诞生就肩负着制约权力,保障人权的重要使命。

然而,一旦成为权力的附庸,而且这种权力特别是行政权力的合法性本身就值得考虑时,定然有些助纣为虐的嫌疑。

作为法治的实现途径之一,“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范约束的时候。

”[8]权利能否得到司法救济,是衡量一种权利实现程度的重要指标。

发展权的实现,离不开法律的支撑和保护。

作为国内人权的农民发展权,目前我国还没有完善的实施机制。

为了保障发展权的实现,我国可尝试创制和完善宪法审查制度和宪法诉讼制度,为发展权的实现提供制度保障宪法审查制度就是针对国家公权力如果没有制约就会侵害公民的基本人权的情形而形成和发展起来的。

发展权作为一项基本人权,它隐含在宪法规定中,当其受到侵犯时,要想得到有效的保护,就必须完善宪法审查制度。

而宪法诉讼则是指宪法审判机关适用司法程序解决宪事纠纷,制裁违宪行为,维护宪法秩序,保障公民基本权利的一整套程序和制度宪法诉讼是宪政的守护神,宪法诉讼乃民主之补救人权之保障、法治之精义。

发展权是一项宪法性人权,只有构建行之有效的违宪审查模式或宪法诉讼模式,才能从根本上解决发展权法律救济问题,从而成为农民发展权保障的法治磐石和最后保障。

法谚有云:

“迟来的正义就是非正义”。

人权救济及时,毫无疑问是人权保障机制建立与完善的重要一环。

缘于优待弱势群体原则,开辟“绿色通道”,对特殊主体保护可依据特殊法律程序,比如给以优先审查、审理,简化司法裁决的程序,降低诉讼费用和缩短判决执行的周期等,最终目的就是为了尽快地实现其合法利益,尽可能降低其利益的受侵害程度,尽量补偿其利益的损失。

在这里,须加强农村司法队伍建设,提高农村司法人员素质,充实农村司法力量;赋予法官更大的主动依职权调查、取证的权力,提倡“法庭入乡、法官入户”,了解民情、体察民情。

（四）培植农民维权组织

市场经济是一个主体利益博弈的过程。

任何权益的保障和维护，离开组织的力量势必失去组织依托，“要想使人类重新获得自由，就要给社会一种组织，这个组织便利一切人在同等的地位上满足他们的欲望，发展他们的能力”［9］。

在现代社会，对弱势群体保护的有效手段之一就是建立自己的利益表达和维权组织。

例如美国农民有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本则有全世界最大的全日农协联盟，台湾有被联合国和东南亚不少国家奉为楷模的台湾农会。

这些组织都向其成员提供经济、教育服务。

但是它们最主要的功能是谋求有利的立法，通过与立法人员的联系来谋求符合自己意愿的立法。

在立法上对农村利益集团的损害,最终会导致对整个社会的损害。

农民要维护自己的利益，关键在于利益表达。

在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。

此外，尚有各种各样的社团和协会。

这些群众组织能在一定程度上保护该社会成员的利益。

中国农民缺少自己的代言机构，自我保护能力弱，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动。

由于缺乏自己的利益代表与表达组织，农民没有城镇居民所具有的那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。

恢复建国以后被取消的农民协会不失为明智的选择。

通过农民协会，形成农民自己的利益代言人，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，从而实现政府和农民关系的和谐与互动。

“在当前中国农村社会冲突频发的情况下，成立农会可以使农民获得集体谈判的渠道，可以更理性地维护自身权益”［10］

（五）提高农民法律意识

农民是其自身发展权实现的主体性力量，农民自身素质是关系农民长足发展的内因。

培育新型农民，必须全面提高农民文化和思想素质，提高农民法律素质特别是权利意识是其中关键的一环。

提高村民的法律素质，应大力加强普法宣传教育。

普法教育在内容上应从单纯地传播法律知识向提高农民法律意识、法律素质转变，要把普法的重点放在如何维护农民自身权利上。

要重点普及《民法通则》、《合同法》、《劳动法》以及与计划生育等与其切身利益相关的法律法规。

应在实践中努