建立科学的长效机制 全面提高从业者素质.docx

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建立科学的长效机制全面提高从业者素质

建立科学的长效机制全面提高从业者素质

——建立《新闻采编执业资质标准》试点报告

■刘梓良

近几年来，我国新闻界持续开展的“三项学习教育”活动取得了明显进展，在社会上产生了积极的影响。

然而也要看到，当前我国新闻队伍还存在着理论素养不足、实践技能欠缺、职业道德自律意识淡漠、新闻作品引导力亟待提高的问题。

如何采取行之有效的途径对上述存在的问题从根本上加以解决，这是摆在新闻业界面前的一个紧迫且严肃的课题。

　　针对我国新闻队伍的现状，根据“三项学习教育”活动的总体要求，在中国记协书记处的指导下，中国记协新闻培训中心和中国人民大学新闻与社会发展研究中心组成课题组，开展建立《新闻采编执业资质标准》调研、试点工作。

　　一、促进提高从业者综合素质的长效机制：

建立《新闻采编执业资质标准》

　　经过历时三年多的研究、探索与试点工作，我们深刻认识到，要有效解决新闻业界存在的问题，必须从以下四个方面入手:

　　第一，必须完整把握新闻实践活动规律

　　新闻事业作为人类社会实践活动的一部分，同样具有其自身活动的基本规律。

它要求作为活动主体的新闻从业者，必须具有从事新闻工作所必备的基本知识、科学的采集手段、选择具有新闻价值的客观事实、认真遵照新闻业务与行为规范，最终形成新闻作品。

在此过程中，新闻从业人员知识结构的完备程度、专业技能的掌握程度以及职业操守的遵循程度，均直接影响到新闻作品的质量。

因此，在研究方法上，必须摒弃以往的就队伍素质研究素质，或就作品质量研究质量的单一的、孤立的传统研究方法。

只有在完整把握新闻实践活动规律的基础上，科学建构新闻工作价值体系，把新闻从业者的理论素养（价值基础）、实践技能（价值能力）、职业道德（价值规范）、工作业绩（价值成果）构成一个完整且相互联系的价值整体，才能为全面促进新闻从业者的综合素质提高奠定科学的理论基础。

　　第二，必须制定新闻采编执业资质标准制度

　　长期以来，新闻理论的研究视野始终锁定在只要具备了新闻五要素（何时、何地、何事、何人、何故），就符合新闻全部要件的认识领域之内。

随着新闻实践活动的不断深入，事实表明：

一篇优秀的新闻作品，从其横向结构上，不仅需要具备作品的五要素，同时从其纵向结构上，还要求新闻从业者具备全面的综合素质结构。

按照新闻实践活动规律来分析，在任何一个素质结构缺位的情况下，优秀的新闻作品是难以产生出来的。

因此，如果说具备新闻作品五要素与体现新闻的真实性息息相关，那么，新闻从业者是否具备全面的素质结构，则与作品的引导力密不可分。

新闻从业者的素质结构及其不同层面水准，直接决定着新闻作品引导力的高下，即“素质决定新闻引导力”。

　　为此，要全面提高新闻采编队伍的综合素质，就必须在已经建立的新闻行业准入资格制度即“入门关”——《记者证》静态资格管理的起点上，建立起以不断提高新闻从业者综合素质为根本,以社会责任有效引导为使命的“质量关”，即《新闻采编执业资质标准》动态资质管理制度。

惟有如此，才能保证新闻采编从业者不断加强自身修养，努力朝着理论素养深厚、实践技能精湛、职业道德高尚、创新能力优秀的综合素质目标去奋斗。

　　第三，必须建立科学的考评体系

　　改革开放以来，新闻媒体为了适应市场机制的变化，在业绩考核过程中，普遍采取单一量化的信息评价方式，薪酬与工作量直接挂钩。

这种评价方式带来的不利后果是：

不仅易于导致新闻从业者一味追求眼前利益，而且致使学习观念淡薄，忽视长远发展；职业理想淡漠，道德情操缺失，实用主义与功利主义思想日渐滋长。

加之新闻媒体也缺乏对从业人员系统、长远的职业培养规划，新闻作品在“量”的表面繁荣之下，难掩“质”的粗糙寡陋。

所以，必须从以往的单一量化的信息评价方式，向对新闻从业者的理论素养与实践技能的考试和职业道德与工作业绩的考核为主导的综合素质的评价体系的轨道转变。

　　第四，必须实施综合素质建设工程

　　根据我们对东中西部地区新闻媒体从业人员的调查表明，新闻记者编辑的结构呈现出“三多一少”的新形态，即非新闻专业背景从业人员多，占40岁以下的68%；年轻人多，占40岁以下采编人数的56%；高学历者多，本科及以上学历者占94%；拔尖人才少，达到优秀资质标准的仅占40岁以下人员的0.4%。

尤其是在经济全球化和社会急剧发展变革的今天，新闻从业者要承担起对社会的“有效引导之职”，不仅需要完善与拓宽知识结构，更需要不断提升综合素质。

因此，对新闻采编人员开展系统的培训，实施“综合素质建设工程”势在必行。

　　建立《新闻采编执业资质标准》，就是把新闻从业者的理论素养、实践技能、职业道德、工作业绩四个方面构成一个有机整体，来全面提高和评判一个人的素质和能力。

这一指导思想和设计思路，既充分体现了科学发展观的精髓和可持续发展的理念，同时，对于全面提高新闻队伍的整体素质，对于有效提升新闻舆论引导能力，对于加强新闻行业的制度建设和科学管理水平，具有十分重要的现实意义和长远意义。

　　二、建立《新闻采编执业资质标准》的依据

　　1.政策依据

　　2009年4月9日，中共中央宣传部、中共中央对外宣传办公室、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、中华全国新闻工作者协会联合下发的《关于在新闻战线进一步深入发展“三项学习教育活动”的通知》中指出：

在当前和今后一个时期，我国将突出面临国际经济形势复杂变化带来的严峻挑战，这是对我们党执政能力的考验，也是对新闻战线能不能服务大局，发挥维护稳定重要作用的考验。

　　《通知》提出，深化“三项学习教育”活动，既要立足当前，力争在短期内取得明显成效；更要着眼长远，建立健全相关规章制度。

要通过分析问题产生的原因，总结解决问题的经验，适应传播环境和传播手段的新变化，针对亟需解决的突出问题，建章立制、制定规范。

“要加快建立新闻采编从业人员职业准入退出机制，完善新闻工作的从业标准”，做到科学管理、依法管理，使队伍建设得到有力保障。

　　2.现实依据

（1）新闻队伍的综合素质亟待提高

　　从中国记协新闻培训中心根据建立《新闻采编执业资质标准》课题所掌握的我国东、中、西部新闻从业人员摸底考试和考核的各项数据整体分析，新闻采编从业者的综合素质达到优秀素质标准的仅占0.4%，达到良好素质标准的只占7.8%，达到中等素质标准的占33.7%，刚达到及格素质标准的占43.7%，不及格的为14.4%。

事实表明：

新闻队伍整体素质的提高已刻不容缓。

（2）新闻作品的引导力亟待提升

　　本课题对东、中、西部的新闻作品的质量分析表明：

一般性报道比例占89.3%，深度性报道比例占10.6%，前瞻性报道比例仅为0.1%。

　　由此可见，要有效解决新闻作品的引导力提升问题，只有建设高素质、高水平的新闻人才队伍才是切实可行的根本有效途径。

尤其是在社会面临快速转型和新闻资讯所肩负的引导责任越来越重要的今天，新闻工作绝不能变成简单的“事实搬运工”，或仅仅提供包含基本新闻要素的“原生态”新闻，否则就是媒体的失责和渎职。

　　三、《新闻采编执业资质标准》试点内容

　　自2009年4月开始，中国记协新闻培训中心和中国人民大学新闻与社会发展研究中心在东、中、西部地区按照《新闻采编执业资质标准》的要求，在省、市委宣传部和地方记协、试点媒体的大力配合下，开展了试点工作。

试点工作各环节主要内容包括以下几个方面：

　　1.科学确立培养目标

　　为了全面提升新闻采编从业人员的综合素质，就必须切实加强新闻队伍的培训工作。

为此，科学制定新闻从业者的培训目标是首要任务。

根据我国新闻事业的发展要求与新闻工作在新的历史时期所肩负的责任和使命，按照建立新闻采编执业资质标准的要求，对新闻从业者的培养目标是：

培养具有深厚的理论素养，精湛的实践技能，高尚的职业道德和优秀创新能力的复合型新闻专业人才。

　　具体目标是：

　　①具有比较全面的知识结构和深厚的理论素养，比较系统地掌握马克思主义的新闻理论；

　　②掌握精湛的新闻实践技能，娴熟驾驭和运用各种文体的能力；

　　③拥有高尚的职业道德和社会责任感，具有良好的职业形象；

　　④具备优秀的创新能力，能够紧密结合社会转型期的发展需要。

全面深入地分析社会现象和把握社会发展的规律，有效提高新闻舆论的引导力。

　　2.精心编写培训教材

　　为了有效提高新闻从业者的综合素质，我们与全国5所高校严格按照建立新闻采编执业资质标准的要求，专门编写了新闻采编执业资质标准培训教材。

该教材按照《新闻采编执业资质标准》的结构设计，分为理论基础篇、实践技能篇、职业道德篇、工作业绩篇四个部分。

在教材的每一章中，又按培训说明、培训内容、应用与指导、案例评析分节进行编排，使每一章的培训内容，本着易学、好懂、有用的原则，形成一个有机的整体。

该教材不仅体现了理念的创新，更具有结构设计上的独特性、适用性和有效针对性。

　　①理论基础篇

　　理论素养，是衡量新闻从业者资质标准的基础性指标，主要包括政治素养、逻辑素养、科学思维素养、知识素养、语言文字素养、新闻观念等方面的内容。

其中的任何一个方面都制约着新闻从业者职业发展的潜力和空间。

仅仅依托于单一的知识背景和平面化的思维模式，根本无法对新闻事件或事件本质进行全方位、立体化和鞭辟入里的分析及报道。

只有具备多学科的知识结构和深厚的理论素养，才能拓展新闻工作者的视野，也才能深入剖析各种错综复杂的社会现象。

这是判断新闻工作者职业能力的重要基础标准。

　　根据目前新闻从业者理论素养普遍较为薄弱的情况，教材设计安排了哲学、逻辑学、社会学、文化人类学、美学、历史学、经济学、法学、历史学等10余门学科的基础知识，并结合新闻工作实际中遇到的具体情况和典型案例加以阐释，引导新闻从业人员在对上述学科知识予以高度重视，并培养自己应用不同学科知识的方法和能力。

为培养具有宽基础、精技能、尚使命、贵创新的优秀新闻专业人才，奠定扎实的理论基础。

　　②实践技能篇

　　实践技能，是新闻工作者从事日常工作的必备要素和基本能力。

实践技能不仅包括常见的采、写、编、评、摄、播等能力，而且根据具体业务分工和报道需求的不同，还应当包括调查取证、收集分析数据、组织策划、公关、高科技传输、工具使用等特殊技能，这是信息时代对新闻工作者提出的更高要求。

仅仅具备完成一般性的编采任务，已经不能适应社会发展对新闻工作的时代需要。

　　教材在设计上将实践技能拓展到更加广阔和深入的层面，将上述各方面的内容囊括其中，力求将技术的提升、观念的解放和思想的创新要求传达给新闻从业者，使其能够真正成为新闻业务的“多面手”。

充分把握新闻规律，掌握扎实的新闻业务功底，以应对新闻领域前所未有的变革和挑战。

　　文体知识是实践技能篇中的一个重要组成部分。

消息、通讯、评论、专题、新闻调查、访谈等多种体裁构成了新闻报道丰富多彩、浓郁生动的情景舞台。

新闻从业人员只有娴熟地掌握并有效运用这些新闻文体的写作特点及相关知识，才能高效利用这些媒体资源，有效践行导向与监督立场，促进媒体平台与受众的良性互动，构建和谐、平等、公开、公正的信息秩序。

　　③职业道德篇

　　从新闻工作的社会使命与担当而言，高尚的职业道德是从事新闻工作的基本素养。

新闻职业道德范畴所包含和确立的思想观念，是新闻从业者职业活动的灯塔和标尺；对新闻职业道德的强调，是提高新闻工作质量和加强新闻工作建设的职业伦理保障。

　　该篇教材内容从新闻从业者的职业特征、职业修养、职业道德、职业规范、新闻专业主义建构等方面入手，集中探讨了职业道德的普遍意义。

一方面使新闻工作者明确自身的工作性质，了解承担的责任和义务，形成较为客观的职业认知与职业理念；并引导新闻从业者有意识地加强自身职业修养，继承和发扬党的新闻工作优良传统，以素质为本、勤奋敬业、立场坚定、业务专精，具备抵制不良作风的正义感和责任感，自觉维护新闻工作的严肃性。

另一方面，通过建立有效的考评机制，把职业道德转化为责任目标并使之考评量化，以促进专业主义理念、自律意识在整个行业的觉醒和扎根，进一步优化行业环境，促进整个新闻行业的良性发展和职业化建设。

　　④工作业绩篇

　　工作业绩，是检验与衡量新闻工作者的一个重要的显性指标，同时也是新闻人才培养中的重要环节。

对于新闻事业的发展来说，如何有效培育和提升新闻人才的创新能力，是关系到媒体是否具有核心竞争力的关键所在。

　　工作业绩内容方面的设计，主要体现在：

媒介内容设计与编排制作效果、新闻作品评价、学术研究等三个层面。

通过将采编数量、采编质量及研究成果相结合进行考察，以综合指标体系反映新闻采编人员的业务水准和创新能力。

教材从以上三个层面，对新闻人才评价机制进行了阐述和廓清，明确了新闻人才培养目标、具体执行和操作的规范依据，力求完善人才培养与管理机制，拓展专业人才的发展空间。

为此，确立科学、有效、公平、客观的业绩考核机制，是保障新闻队伍自身建设坚持可持续发展的重要举措。

　　根据新闻采编执业资质标准评价体系中所确立的权重，在四个方面的比例为：

理论素养占20%；实践技能占20%；职业道德占20%；工作业绩占40%。

　　此外，我们还把马克思主义理论研究和建设工程重点教材《新闻学概论》等，也纳入培训教材之中。

　　3.合理安排培训流程

　　依据新闻采编执业资质标准培训教材的结构设计，除了聘请高校知名专家和新闻界有突出成就并具有一定影响的媒体专业人士，到试点单位进行授课外，还采取专家讲授与依据教材自学相结合的办法。

　　为了扩大专家授课范围，除了在试点媒体安排专家讲课，并按照新闻采编执业资质标准培训教材的内容，把专家授课内容刻录成光盘，作为授课的一种形式。

　　为了便于有针对性地讲课，在培训前要进行摸底考试，并写出分析报告；培训结束时，认真进行理论素养、实践技能的规范考试和职业道德、工作业绩的严格考核。

　　4.系统制定考评规则

　　①考试、考核办法：

　　根据新闻采编执业资质标准，对新闻采编从业人员进行理论素养、实践技能、职业道德、工作业绩四位一体的考核方法，即实行“两考、两评制度”。

“两考”，即理论素养和实践技能的考试，在地方党委宣传部指导下，由各地记协主持，每两年进行一次；“两评”，即职业道德和工作业绩的考评，由新闻单位每年考评（核）一次。

考试、考评成绩一并登入“新闻采编执业资质标准考核证书”。

考核证书分新闻采编执业资质标准考核档案与新闻采编执业资质标准考核成绩两个部分，前者包括被考核人员姓名、文化程度、职称、职务等基本情况；后者则按年度登载被考核人员的理论素养、实践技能、职业道德、工作业绩的考试和考评的成绩，以及所达到的资质等级。

　　②建立资质标准：

　　根据新闻从业者的素质结构，依据考试、考核成绩，将新闻采编执业资质标准由低到高，分为五个资质等级。

　　计算方法：

　　理论素养×20%+实践技能×20%+职业道德×20%+工作业绩×40%=资质分数

　　5.有效建立激励与约束机制

（1）激励机制

　　①对考试、考核是否达到新闻采编执业资质的标准，是作为年度评选先进、职称和晋级的必要条件。

　　②为全面落实以人为本的发展理念，参照《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中的关于对人才的产权激励制度，包括知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配的基本精神，同参加实施《新闻采编执业资质标准》方案的新闻单位共同研究制定与新闻采编执业资质标准相适应的激励机制。

在原有分配基础上，对达到优秀资质标准（当年考试和考核成绩达90分以上者）的复合型优秀新闻专业人才，设置“优秀新闻采编执业资质标准”激励机制；对达到良好资质标准（当年考试和考核成绩达到80~89分）的复合型良好新闻专业人才，设置“良好新闻采编执业资质标准”激励机制。

　　为促进我国新闻行业大批优秀新闻人才的脱颖而出，并在未来条件成熟时，实施新闻采编执业资质标准工薪制（即工薪不是以资历、学历或单一发稿量作为主要衡量指标，而是以包括工作业绩在内的新闻从业者的综合素质作为工薪的主要依据），开辟新道路，探索新机制。

（2）约束机制

　　①对综合素质的考试、考核未达到合格者，不予发给新闻采编执业资质标准考核证书；

　　②对本年度考试、考核不合格者，不能参加本年度的评选先进、职称、晋级等事宜；

　　③连续两年考试考核不合格者：

　　1）对在编人员，调离其业务岗位；

　　2）对招聘人员，予以辞退；

　　④对于严重违背职业道德或相关法律、法规、条例者，坚决予以辞退。

　　四、建立《新闻采编执业资质标准》试点效果分析

　　我们在试点之前，首先进行了摸底考试，然后结合试点媒体从业人员的具体现状，按照建立《新闻采编执业资质标准》的要求，组织了包括我国著名高校的哲学、社会学、法学、伦理学、美学、新闻学等社会学科的知名教授和新闻界具有一定影响的媒体管理者及报纸、电视、广播等媒体的名记者、名编辑共20人，分为10期，对试点单位的新闻采编人员开展了多学科知识和新闻业务包括马克思主义新闻观等的针对性培训。

培训期间，各试点单位给予了大力支持，他们通过精心安排培训流程，组织采编人员在周末接受培训，为培训工作的顺利开展和有序实施这一长效机制的试点工作，提供了切实有力的保证。

　　经过近一年的培训，2009年12月底再次对试点人员进行考试，以检验培训工作的有效性。

结果显示，针对新闻队伍存在的问题所开展的培训效果显著，试点人员的理论素养能力和实践技能水平得到了明显提高。

试点工作于2010年2月暂告一段落。

　　1.理论素养方面的试点效果

　　从理论素养方面来看，东、中、西部三地试点人员的理论素养主要有以下几方面的提高：

首先，试点人员的多学科综合知识结构得到拓宽，对哲学、社会学、政治学、法学、经济学、心理学等多学科知识题答题的正确率明显提高；其次，试点人员的逻辑思维能力、新闻专业知识的认知、理解与掌握程度得到进一步提高；再次，试点人员对问题的分析能力有所增强，运用新闻理论知识对新闻行业问题进行客观分析的能力有所提升。

东部试点单位和中部试点单位的理论素养成绩与培训前的摸底考试成绩比较，分别提高了14.8分、16.8分，西部试点单位则提高了21分,位列三地试点单位成绩提高幅度之首。

   2.实践技能方面的试点效果

　　从实践技能方面看，试点人员经过较系统培训，主要在以下两个方面得到了提高：

一是试点人员在新闻基本业务能力上有所加强，对各新闻体裁间的区别逐渐明晰，新闻写作语言更为规范；二是试点人员的新闻写作能力得到提升，多数能够按照新闻体裁的基本要求写作，文字表述和谋篇布局比较规范。

　　2009年12月的实践技能的考试试题难度明显大于2009年4月的摸底考试水平。

在这种情况下，试点人员平均成绩与摸底考试成绩相比，依然有所上升。

东、中、西部三家试点媒体的平均成绩分别比摸底考试提高0.1分、2.5分和4.9分。

　　3.职业道德考评情况

　　在2009年12月培训试点结束后，试点工作随即进入对试点人员职业道德的考评及工作业绩的考核阶段。

本阶段工作得到了试点单位的高度重视，各试点单位精心组织业务考核部门和人力资源、纪检部门，本着严谨认真的态度，通过逐项考核计分的方式对试点人员的职业道德和工作业绩给予了严格考核评定。

　　新闻采编从业人员职业道德的考核是由试点单位各媒体的业务、人事、纪检部门以逐项考评计分方式进行，在建立长效机制的考核方案中，通过将执业资质道德标准转换成职业道德的具体的、量化的考核指标，以公开、公平、公正的原则，对新闻从业者的职业道德进行了严格规范的全面考核。

　　本项考核满分为20分，由职业精神、职业操守两部分组成。

本阶段的职业道德考核部分增设了“一票否决制”，即新闻从业人员一旦出现滥用记者权利，有吃、拿、卡、要等违背新闻工作职业道德的行为，则将考核的成绩按“零分”处理。

这个规定对于增强新闻采编人员自律意识起到了有效促进作用，杜绝了上述不良现象的发生。

试点方案还规定：

如果试点人员被授予优秀新闻工作者等荣誉称号，可得一分加分。

三地试点单位均对试点人员的职业道德进行了客观、公正、严格的考核，从考核情况来看，试点人员的本项成绩得分虽有所差距，但均达到了合格水平。

　　特别需要指出的是，把职业道德纳入新闻采编执业资质标准的考核之中，既有效地约束了新闻从业者的行为，同时，又能够提升从业者的社会责任感。

各试点媒体单位对此十分赞赏。

　　4.工作业绩考核情况

　　新闻媒体采编人员工作业绩的考核在新闻采编执业资质标准中所占权重比例最高，本项考核满分为40分。

三地试点单位通过对采编数量、采编质量、获奖等级及研究成果对试点人员进行综合考核，以科学指标体系反映新闻采编人员的业务水准和创新能力。

　　针对一些媒体记者写稿往往重数量、轻质量的现象，课题组经过认真研究和探讨，对试点工作中工作业绩的考核标准作出了一定调整，将发稿数量、发稿质量以及研究成果三方面由当初试点方案的4：

5：

1的比例，调整为3：

6：

1，更加注重对记者、编辑稿件和版面的质量要求。

其中，发稿质量以媒体级优秀作品、好稿数量及全国、省（部）级新闻获奖两方面情况为计算依据，而研究成果则以学术专著及学术论文发表的质量作为考评依据。

　　同时，本项考核在严格、规范、具体地制定计分办法的基础上，各试点单位根据试点人员业务岗位及职务的不同，制定具体的考核细则。

　　从三地试点媒体采编人员工作业绩的考核成绩来看，平均成绩刚达到及格水平，能够完成一般性的编采任务，基本达到刊出、播出等日常性工作指标。

从工作业绩总体的考核情况看，不仅从业者的考核成绩与“良好”执业资质标准存在着一定的距离，而且个体之间、地区之间，也存在较大提升空间。

　　五、东、中、西部试点情况综合分析

　　1.试点出题标准

　　本课题试点考试试卷的命题，按照“三项学习教育”活动的总体要求，充分考量新闻行业对新闻从业者在知识和能力上的发展需要，着重测试采编人员的理论素养和实践技能，以及对事物的分析判断能力和综合水准，从而确保试卷能够真实地检验出试点人员的素质状况。

　　在2009年4月的摸底考试与2009年12月培训后的考试中，试题标准均以新闻采编执业资质标准的“良好资质”为依据，即理论基础扎实，实践技能娴熟，职业道德规范，工作业绩良好，综合分数达到80~89分。

　　2.试点方案的目标设定

　　通过新闻采编执业资质标准的建立以及对试点人员，开展针对性培训，本课题的设计目标是，力求在两年内，沿海发达地区新闻采编人员达到良好资质标准；中部地区新闻从业人员达到中等资质标准；西部欠发达地区新闻从业人员达到及格资质标准。

　　根据三地试点媒体人员理论素养、实践技能、职业道德、工作业绩四项成绩总分情况，试点人员执业资质考评结果如下：

　　2010年，进一步深化新闻采访执业资质标准的试点工作，正在进行中。

■

　　（作者系中国记协新闻培训中心副主任、博士，国家社科基金特别委托项目《科学建立新闻工作价值体系与有效提升我国新闻媒体传播能力研究》（09@ZH021）课题首席专家）

　　注释：

　　“资质”即“人的素质”。

引自《现代汉语词典（第5版）》第1801页

　　“资格”即“从事某种活动所应具备的条件、身份等”。

引自《现代汉语词典（第5版）》第1801页

　　“入门关”即《记者证》，管理的职责是：

新闻行业资格准入制度。

　　“质量关”即《新闻采编执业资质标准》，管理的职责是：

新闻采编人员综合素质不断提高的资质管理制度