公共政策.docx
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公共政策
第一讲
公共政策：
是什么？
伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。
拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。
戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。
托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。
国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。
其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。
民主-公众参与利益分配过程
科学-利益在公众中的合理分配
规范-法治是利益分配主要方式
公共性的三个基本维度：
公正、公平与公开
实质公正
在公共政策执行中，能够做到原则性与灵活性的统一，讲究科学管理（manage），层级清楚、职责明确、组织协调、监督有效、命令统一，执行者的责任是中立的、客观的、理性的和科学的。
在政策评估中，必须坚持效能、效率、充分和理性的标准，能够站在客观、中立的立场上，运有熟络的专业知识和专门的方法与技术，准确地测定公共政策的效果与效益，能够科学地对“政策病理”作出诊断，就公共政策失效的原因进行探讨。
程序的公正
公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节必须按照科学客观的原则和法定的程序开展，任何超越既定“游戏规则”和法定程序的政策，将是丧失合法性和公正性的政策。
公平
公平：
不偏袒
在法律上，公平是发所追求的基本价值之一。
秩序，公平，个人自由，这是法律制度的三个基本价值。
教育公平是社会公平的起点
社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。
分配公平是社会公平的核心问题
政策公平
（1）公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予通盘谨慎的考虑；
（2）个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者必须落到一般人民身上；
（3）劣势者利益最大化原则，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益；（4）分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。
公开
公共政策是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达。
公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权
公共政策：
工具与方法
博弈论
又被称为对策论（GamesTheory）,是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法，就是研究个体如何在错综复杂的相互影响中得出最合理的策略。
博弈要素：
局中人策略得失均衡
A、公共政策问题的构建
公共政策问题的构建是关于公共政策问题认定的技术分析，是形成问题情境的不同概念并加以测试的过程，包括四个相互衔接的步骤：
问题感知、问题搜索、问题界定和问题详述
大众传播媒介对政策问题强烈反应
政策问题已经在相当范围内成为共识
受政策问题影响的利益群体产生诉求
政治精英和专家学者产生预测性发动
公共政策规划的程序
政策目标的确定
政策方案的设计
政策方案的选择
政策方案的可行性论证
（一）公共政策执行的一般程序
政策颁布实施准备政策宣传政策实验全面推行
（二）公共政策有效执行的前提
高质量的公共政策必要的公共政策资源
（三）公共政策有效执行的条件
恰当的执行方法合格的执行人员顺从的目标群体正确的沟通和协调适宜的执行环境有效的监督控制
四如何评估公共政策
（二）公共政策评估的内容
公共政策执行评估公共政策影响评估公共政策经济效益评估
1、公共政策执行评估
探讨公共政策是否确实达到特定的目标团体或实施区域
研析公共政策执行过程中所采用各种措施和介入行为，是否按照公共政策设计的内容进行
2、公共政策影响评估
公共政策影响是公共政策产出后所发生的一系列相关事件。
公共政策影响评估的主要目的是要确定一项公共政策是否造成预期的影响
公共政策影响评估的关键在于估计一项公共政策的净影响。
所谓净影响，是指该影响的产生完全是由公共政策本身的缘故，排除了其他影响因素的作用。
3、公共政策经济效益评估
成本—收益分析：
成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。
成本—效能分析：
所谓成本效能是指企业通过成本耗费所形成的价值与所付出成本的比值来表达的单位成本效益，它是衡量成本使用效果的基本指标。
其计算公式为成本效能=[[产品价值]]÷[[产品成本]]
（三）公共政策评估的基本方法
简单“前—后”对比分析
“投射—实施后”对比分析
“有—无”公共政策对比分析
“控制对象—实验对象”对比分析
五、公共政策终结的含义
公共政策终结是指，决策者通过对公共政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的公共政策的一种政治行为。
公共政策终结的障碍
心理上的抵制
组织的保守性
反对势力的联合
法律上的障碍
终结的高昂代价
公共政策终结的策略
消除人们的抵触情绪
评估结果公开化
旧公共政策终结与新公共政策出台并举
不放试探性空气
公共政策：
决策者的职责
决策者是政府权力机构的代表，有权决定制定什么样的政策，如何分配公众利益。
民主化、科学化、法治化水平与政府决策的要求还存在着一定差距
不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。
约翰·C.古德曼（JohnC.Goodman）和艾德温·G.都兰（EdwinG.Dolan）在《公共政策经济economy学：
一个微观的视角》指出：
“一项政策如果是有益于社会整体的，该项政策是好的政策；一项政策如果是符合多数人偏好的，该项政策是好政策；一项政策如果是动员或强制人们做应该做的，该项政策也是好的政策。
”
3、政策制定机制：
一个框架
根据“四民”目标，探讨政府决策机制的框架：
“深入了解民情”——察觉机制（预警机制）
“充分反映民意”——沟通（反馈、表达）机制
“广泛集中民智”——公众参与机制
“切实珍惜民力”——制约机制、专家参与机制
第二讲
政策是某一组织为了解决自身面临的某一问题而制定的用以执行的具有一定约束力或指导性的行为规范。
三个关键词组织问题行为规范
二、政策概念的内涵
1、组织（Organization）
（1）组织是政策的载体，没有组织就没有政策；
（2）政策是组织存在的基础，没有政策就没有组织；
（3）组织既可以是政治共同体，也可以是私营企业或民间团体等；
（4）组织须是正式组织；
（5）政策之于组织是有价值的，是为组织服务的；
政策是由组织制定的。
2、问题（Problem）
（1）问题是政策产生的诱因；
（2）问题往往是组织内部大部分成员所共同面临的问题；
（3）从本质层面来看，问题涉及利益得失；
政策是为了解决问题而制定的
3、行为规范（BehaviorNorm）
（1）行为规范是政策的表现形式；
（2）行为规范可以是成文的，也可以是不成文的；
（3）行为规范对于组织的全体成员来说具有组织赋予的特定效力；
（4）行为规范是一个体系；
行为规范：
就是用以指导个人行为的以一定形式表现出来的特定主体的意志要求，往往表现为原则、方针、条例等。
什么是公共政策
詹姆斯·安德森——公共政策是政府的一个有目的的活动过程，这些活动是由一个或者一批行为者为处理某一问题或事务而采取的。
卡尔·弗里德里奇——在某一特定的环境下，个人团体或政府有计划的活动过程，政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标。
2.国内学者
（1）政治学角度：
公共政策是对全社会公共利益分配的动态过程。
（2）制度经济学角度：
公共政策是政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为，以及有效调动和利用社会经济资源，有利于实现公平与效率目标的一种制度安排。
（3）公共管理学角度：
公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。
幻灯片8
公共政策本质的界定
公共政策是政治系统对全社会的价值作权威性的分配——DavidEaston
（1）分配的内容是价值；
（2）分配的范围是全社会；
（3）分配具有权威性；
二、公共政策本质的分析
1、公共政策是公共部门解决社会问题的基本工具；
2、社会问题是由利益失衡而导致利益冲突造成的；
3、公共政策的任务就是通过利益调节来使利益由失衡状态向相对均衡状态过度；
3.公共政策本质的理解
1.政治的角度：
政治系统维持自身地位的条件。
2.社会的角度：
维护和实现公共利益的一种手段。
3.公民个人的角度：
影响个人利益的外部强制力。
4.公共政策本质的实现
（1）利益选择；
（2）利益综合；
（3）利益分配；
（4）利益落实；
（5）利益增进；
社会是为获取共同利益而组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益上，具有相一致的利害关系；至于社会总体所获得的利益，如何向社会成员进行分配，却构成了人与人之间表现在利害关系上的相互对立的态势。
——[美]罗尔斯《正义论》
公共政策与国家政治
公共政策集中反映国家政治,又是国家政治的重要组成部分
政治系统中各种因素相互作用的运作过程的核心就是制定和输出公共政策.
公共政策的具体内容可以说明国家政府对具体问题关心和解决的程度
公共政策为社会制度的进一步完善奠定基础
公共政策的制定与输出过程,可以直接说明一个国家政治系统的运作状况.
公共政策的特点
一、公共性；
二、权威性
三、目标性
四、实效性
五、原则性与灵活性
六、动态过程性
公共政策的社会作用
控制指引社会行为p12
保障社会的良性运转与协调发展
第四节公共政策概念的外延
一、政策、公共政策、其他政策和公共决策
1、政策与公共政策；
2、公共政策与其它政策；
3、公共政策与公共决策；
4、公共政策实践与公共政策概念；
二、公共政策的类型
1、按照层次划分
（1）总政策：
总的战略目标和总的原则；
（2）基本政策：
对策略客体进行规定或指明大方向的公共政策；
（3）具体政策：
政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行为准则；
3、按照具体形式分类
（1）法律、法规；
（2）行政规章、行政条例、法令、办法、规定等一系列行政措施和手段；
（3）政府对各领域发展战略、发展规划和发展方向的正式规定；
（4）政治领导人在正式场合发表的言论；
4、按照公共政策基本主体划分
（1）按照基本主体的性质划分
A、政党政策；
B、国家政策；
C、政治团体政策……
（2）按照基本主体的级别划分
A、中央政策；
B、地方政策……
5、其它分类方法
（1）激进型政策与保守型政策；
（2）长期政策、中期政策和短期政策；
（3）单目标政策与多目标政策
第三讲
公共政策制定过程：
宏观的角度
公共政策制定的宏观流程是以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。
内输入：
我国公共政策制定的特点
内输入指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合和表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。
随着社会利益分化的进一步发展与各利益集团的继续壮大，内输入模式向外输入模式转换。
公共政策制定的微观流程是从决策的视角对政策的规划与设计。
包括：
确立政策目标
政策方案规划
政策合法化
一、确立政策目标
政策目标明确具体。
政策目标的合理性，目标既要高于现实水平，能够产生强大的激励作用；目标有可行性；目标的概念、时间、条件和数量等方面都要有清晰界定。
但目标又不能太高，不能使目标的实现变得遥不可及。
否则，目标便失去了其应有的作用。
公共政策的制定
多重政策目标之间要有效协调。
政策问题之间的相关性，决定了政策目标之间也具有相关性。
实现某一特定目标，会直接或间接地影响到其他政策目标，可以促进或阻碍其他目标的实现，因此要注意政策目标的有效协调，解决好政策目标间由差异所形成的矛盾冲突。
政策目标与手段的统一。
除总体目标外，还有多个子目标。
在由总体目标到具体目标组成的分层目标结构中，实现上一级目标的手段，往往就是下一级的目标，或者说下一级的目标就是上一级的手段。
这种层层分解的方法，不仅实现了目标的具体化，保证目标的准确性，而且还告诉我们，单看到某一层级上的目标是不够的，还应该了解到上下目标层之间的关系。
为何要进行利益相关者分析？
这是公共政策理论的基础，任何一项公共政策的制订，都涉及或多或少的利益关系。
有些人受益、有些人受害，有些人无任何实质影响。
就政策制定而言，好的政策方案必然是让多数人受益，且利益受损者能得到适当的物质补偿或精神与道德的慰藉。
（什么是公共利益？
）
依据多元主义观点，每一种利益关系必然会出现相关利益团体，称为政策利益相关者，通常表达两项诉求：
期望他们所企图表达的利益能够为政策制订者所采纳，使政策之推动与利益的获得能同步进行。
纵使其观点未被完全接受，至少可以藉此向与其相对的政策利益相关者表明立场或态度，使得政策制订不致于仅考虑部分群体的特定利害观点。
以政策制订者的立场，必须公平的认定与考虑所有政策利益相关者的立场或态度，方能制订符合公平正义的政策
以政策利益相关者分析的观点来凸显公共政策方案的规划，含有利益整合的意思。
Dunn（1994）：
必须重视利益相关者的意见态度，以制订公平正义的政策。
政策利益相关者的三种类型：
政策制定者：
指产生、运用与执行政策的个人或团体。
政策受益者：
政策制定后，直接或间接受到利益的个人或团体。
政策牺牲者：
政策制定过程中丧失其应得利益的个人或团体。
利益相关者潜在合作的可能性：
是高，或低。
利益相关者对政策制订机关的潜在威胁：
利益相关者对政策制订机关抱持反对立场，以至威胁到至政策制订与执行，也可能对政策制订机关报支持立场，有助于政策的形成与执行。
政策利益相关者的四种类型及其应对策略
高度
低度
高度
混合型
合作策略
支持型
参与策略
低度
反对型
防卫策略
边际型
追踪策略
三、政策合法化
一个国家或政府对公共事务的管理，是通过一系列公共政策得以完成的。
然而，一项公共政策的形成仅仅表明该政策经过了某种公共选择，却并不必然表明该政策具有权威性，同样也不表明该政策在法律程序上的正当性，以及在政策目标群体中的心理认同性。
事实上，由于政策选择不可避免地会使某些人获利和某些人受损，所以政府必须密切关注政策制定的过程，这意味着，过程将国家权威赋予了被选择的政策。
因此，对公共政策制定的研究必须关注过程的合法化。
公共政策如何获得合法性，成为具有权威性、程序正当性以及公民普遍认同的公共政策，关系到该政策能否为当前制度体系所容纳，为公民、社会所接受并最终实现有效治理。
可以说，政策合法化与否是政策制定过程成功或失败的基础，一个民主社会中，如果受公共政策影响的人不相信政策的合法性，则该项政策无法有效执行。
因此，所有公共政策在根本上都有赖于合法化之取得，才能得以存续。
政策合法化：
程序合法化与内容合法化
决策程序的合法化是公共政策取得法律上和政治学意义上合法地位的步骤、顺序和方式。
从政治学的角度上来看，决策程序的合法化要求程序的民主化。
一项公共政策，只要在程序上容纳了所有利益相关者的意志时，该程序便被认为是公正的，该政策便被认为是代表了所有利益相关者的利益。
从法律的角度上看，决策程序的合法化意味着公共政策方案的通过与颁布。
不过，这一过程并不那么简单。
通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意，这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的最终决定也就大打折扣了。
公共政策内容合法化的实现，意味着民众信任政府所制定的公共政策，并愿意把该政策作为合法的和有权威的政策加以接受。
而一项公共政策要获得公众的认同，需要满足三个指标。
合利益性，即政策内容必须与公众的利益要求基本一致。
合道德性，即政策内容必须合乎一定社会的伦理，特别是政治道德的要求。
合法律性，即公共政策的内容必须符合法律的规定，尤其是符合宪法的规定。
政策制定基本模型
模型是现实世界某些方面的简单化呈现。
政策制定模型是公共政策的一种的简单化呈现。
通常以概念的方式出现（概念模型）。
政策制定基本模型
主要的政策制定模型
全面理性模型
有限理性模型
渐进模型
团体模型
精英模型
制度模型
全面理性主义模型
什么是理性？
指为达到一定的目的解决一定的问题，人们使用冷静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最佳的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。
理性方法强调逻辑推理和精确的数学计算方法，可见，这是建立在科学主义基础之上的一个概念。
需要注意的是，这里的最佳指的是“经济”的最佳，即政策的边际效益等于边际成本。
全面理性主义模型
理性主义模式的内容（林德布洛姆）：
决策者面对一个既定的问题；
理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要求，然后给予排列顺序；
他能够列出所有达成其目标的备选方案；
调查每一备选方案的所有可能结果；
比较每一备选方案的可能后果；
选择最能达成目标的备选方案。
列出备、选方案、成本效益比较、价值排列、资源计算、目标确立、方案规划
理性主义模式的假设前提（核心观点）：
人的本质是追求最大效益；（经济人）
人的智慧和能力可以达到理性的分析结果；（全知理性人）
社会资源的有限性；
公共需求的无限性。
理性主义模型的缺陷
（1）假设前提方面：
第一，社会存在着一致的价值排列顺序，即社会有一个为大众所共同认定和追求的价值或目标，这些目标不但可以知道，而且还可以量化。
——受到“阿罗不可能定理”的挑战；
第二，人有着无限的认知能力。
挑战：
一是人类并不是全知全能的；二是即使人是全知全能的，但这种全知全能必须要有无限的资源为基础的，因此也是不可行的。
（2）信息收集方面：
理性模式要求决策之前要有完备的信息（包括社会价值、偏好和方案后果预测）收集。
挑战：
第一，信息收集的成本巨大；第二，信息收集过程中人的潜在的机会主义行为（如：
一方面人是经济人，另一方面，人在信息过程中要客观收集包括对他的偏好不利的所有信息，这在理论与现实中都是矛盾的；另外决策者在是否根据所有的信息作出决策也是很大的疑问）
（3）决策者方面
决策者经常受到个人的专业背景、个人价值观（如：
对赌博合法化的问题上有两种截然不同的观点）以及利益集团等因素的影响，而无法作出公正、公平的决策。
由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得纯粹的理性在实际中是不存在的。
因此，西蒙认为，人类决策行为所依据的是有限理性，而不是存理性。
有限理性主义模型
决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或“满意”的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视所有的可能方案。
满意方案的涵义：
多数人满意和次佳。
决策步骤：
确定问题、基本目标
决定最低标准
选择一个可行的方案
评估这个方案
确定该方案是否符合最低标准
如果符合，决策完成；如果不符合，继续搜寻下一个可行方案
渐进主义模型
渐进主义模型的基本假定：
决策者的资源（时间、信息、金钱）有限
决策者能力有限
过去决策的正当性与当前决策的不可预测性（保守主义倾向）
沉淀成本
政治上的可行性
所以，公共政策乃过去政策的调整
渐进主义模式一方面更加贴近现实的政治生活（利益集团政治）。
其所追求的不仅是经济的合理性，而是更进一步的政治合理性，在这一政治合理性下，一个好的政策的标准不是其它，而是政策主体们的一致同意。
另一方面，渐进主义模式更适合于在当今社会变化频繁的环境下人们追求平稳的心理。
其对于政策的连续性和稳定性等方面具有很大的现实意义。
渐进主义模型的缺点：
缺乏全面规划、无法进行重大改革，容易导致保守主义、无法应付环境的剧烈变化
团体模型
团体分析方法
着眼点：
团体的影响力（成员数量、财富、组织强度、领导、接近决策者的渠道、内部凝聚力）以及团体实施影响力的方式（包括博弈）
研究资料：
主要是有关团体的影响力及其行为策略的描述、故事、新闻报道、特写、历史书籍等等。
精英模型
精英模型的启示：
公共政策并不反映人民的需求，而反映精英的利益与价值
公共政策改革系精英重新定义其所持价值的结果
由于精英维护现存体制的兴趣，因而，公共政策的变迁大都是渐进的，不是革命的
精英的价值也许包含着“尊重群众”，但是这只是精英的贵族式义务感的一部分
群众对精英的影响乃是间接的
只有在精英共识范围内的方案才有可能获得认真的考虑
例：
退耕还林政策的探讨。
可以从精英的价值与农牧民之间的冲突着手：
精英方面：
－－环保主义在精英价值体系中的作用
－－精英的宣传策略
－－具体政策
农牧民方面：
－－对过好生活的渴求
－－农牧民的行动策略
－－具体应对行为
制度模型
基本假定：
公共政策是由立法机关、政府机关（中央和地方、综合和职能）、司法机关、政党组织等政治机构以权威的方式加以制定和执行的行动方案。
简言之，公共政策是权威的政治机构的产出。
公共政策的核心影响因素是这些机构之间的权力结构。
可以通过政治机构之间的权力结构来描述、解释和预测公共政策的内容。
制度模型分析方法：
着眼点：
权威机关的职责、权限及其相互关系
研究资料主要是宪法、组织法以及其他有关政治机构权力以及权力关系的法律、制度和习惯性规则
约翰·W·金登的多源流分析模型
第五讲
一、规划的含义和特征
定义：
指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与优化的过程。
特征：
1、从规划主体来看，政府主导与多元主体并存；
2、从时间进程上来看，政策规划处于政策目标确定与政策抉择之间。
一、理解政策规划
政策规划（PolicyPlan），也称政策建构（PolicyFormulation），指的是在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，草拟和评估方案与行动步骤的过程。
政策规划是政策循环中最核心的阶段。
学者通常将政策规划、政策分析、政策论证和政策预评估视为同一范畴、意义相通，皆重视问题的诊断和开立政策处方的过程。
政策规划在整个政策过程中居于枢纽的地位，有的学者（例如Ingraham，1987年）曾提出，公共政策研究已经从政策执行与政策评估的研究，逐渐转变为政策规划的研究。
二、政策规划的主体
1．政策规划的政府主导化
重点强调政府在规划方案过程中的组织与管理地位，而非政府方案占主导。
抉择时政府也占主导地位——政府从实际出发放弃最优方案
2．政策规划的主体多元化
政策规划主体模式有两种：
（1）单一制：
主体为政府有关机构。
优点：
政府对问题了解具体详细，能从全局考虑。
缺点：
政府的自利性和价值偏好，不能确保公正；
政府的理性认知能力有
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