主权财富基金透明度的国际法规制.docx
《主权财富基金透明度的国际法规制.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《主权财富基金透明度的国际法规制.docx（11页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
主权财富基金透明度的国际法规制
国际货币金融法课程论文
主权财富基金透明度问题的国际监管机制及对中国的启示
专业：
国际法学
姓名：
王佳圆
学号：
13620111150193
指导教师：
李国安
2012年6月
摘要
主权财富基金日益成为国际金融市场一股新兴的影响深远的投资力量，基于其特殊身份，基金的透明度问题则成为国际社会最为关注的课题之一。
为了应对主权财富基金崛起带来的法律挑战与变革，IMF与OECD等国际组织已迈出开创性的一步，制定了有关透明度的各种规则。
本文从主权财富基金透明度的国际立法现状出发，在分析相关国际立法实践的积极影响与局限性的基础上，对我国完善主权财富基金的法律监管工作提出若干可行性建议。
关键词：
主权财富基金透明度法律监管
目录
一、对主权财富基金自身透明度的要求2
二、对东道国的透明度要求4
三、对现有规则的评价5
（一）现有规则的积极意义5
（二）现有规则的局限性7
四、对中国主权财富基金透明度监管的启示8
（一）建立合理信息发布制度，提高信息披露质量8
（二）完善我国金融监管法律体系，对外国主权财富基金进行规范9
（三）合理应对他国的金融保护主义，和平解决投资争端9
（四）积极参与到主权财富基金的国际立法谈判与协调的进程中，增强我国在该领域的话语权10
主权财富基金（SovereignWealthFunds），即一国政府通过外汇储备或财政盈余建立并控制的，按照商业原则在全球范围内进行投资，以促进本国经济发展和提升居民福利的机构投资者。
在金融全球化迅猛发展、各国金融管制日益放开的大背景下，主权财富基金在数量和规模上得到了迅猛发展。
到2008年初，全球至少有40个国家和地区设立了主权财富基金。
根据美国全球财经研究公司发布的统计数据，2005—2007年，全球主权财富基金的复合增长率达24%；2007年，全球主权财富基金增加到3.5万亿美元，远超过对冲基金、私募基金资产金额，仅次于养老基金和共同基金，成为国际基金领域一颗靓丽的明星。
在当前国际金融动荡的背景下，主权财富基金在促进世界经济增长、推动全球经济不平衡有序调整方面所起到的积极作用已经得到包括许多西方学者在内的国际社会的广泛认同。
因此，许多国家和组织纷纷对主权财富基金的发展壮大做出了积极且乐观的预期。
比如，摩根士丹利首席经济学家StephenJen就曾在2007年做出估计：
“主权财富基金会在2011年超过各国官方外汇储备总和，截至2015年总规模将增至12万亿美元”。
美林集团也做出到2011年主权财富基金将攀升至7.9万亿美元的预测。
然而，在现实中，主权财富基金并未向所预期的那样积极蓬勃的发展，根据伦敦国际金融服务局2011年3月的统计数据显示，截至2011年初，全球各国的主权财富基金总额为3.98万亿美元，较StephenJen和美林集团的预期规模似乎还相差甚远。
此外，以英美为代表的发达国家在本国国内法中针对主权财富基金制订了许多的限制条款。
“如美国2007年颁布的《外国投资和国家安全法》就规定外国投资审查委员会审查外资并购美国公司的方案，并有权向总统建议阻止威胁国家安全的交易。
”“针对主权财富基金的投资，审查委员会还负责确认其行为‘是否为外国政府控制的交易’，若存在嫌疑，则可以进入为期45天的调查期，以确定是否同意这笔交易。
”
究其原因，笔者看来，令主权财富基金发展脚步放慢的根本问题在于基金透明度的缺失。
一方面，主权财富基金具有政府背景，同时又是普通的市场参与者，其角色的双重性决定了其往往会被视为追求战略利益的工具。
主权财富基金规模庞大且集中，且往往以他国大型企业（如能源、资源行业）、金融机构（如银行）、重要基础设施（如港口）等为投资目标。
因而，在对其资产配置和治理结构等信息缺乏清晰的掌握时，东道国担心母国利用主权财富基金从事恶性的金融交易，控制本国经济命脉，威胁东道国经济安全。
特别是在俄罗斯和中国创建主权财富基金后，基金往往与地缘政治野心挂钩，加深了欧美国家的政治敏感和抵触情绪。
另一方面，国家安全极易成为推动投资保护主义的幌子以遏制主权财富基金的发展。
主权财富基金的蓬勃发展将有助于发展中经济体积极参与经济全球化，促进世界经济格局日益向多极化发展，这引起欧美等西方发达国家的不安，且由于基金接受国评价、审查和监督体系不健全、不透明，它们常常可以以“国家安全”名义推行保护主义，变相抵制主权财富基金，导致主权财富基金在发达国家的投资环境日益严峻。
国际金融秩序的稳定要求行为模式的可预期性，只有这种行为服从一个可以预测的模式，行为及其引致的对利益的影响才是可以信赖的。
因此，必要的透明度是商业决策的基本条件，也是健康国际经济秩序必须具备的基本要素。
对于主权财富基金而言，笔者认为，其透明度问题应至少包括以下两个方面：
一方面应逐步加强主权财富基金投资目标和投资行为的透明度，另一方面，也应确保投资东道国的有关审查监管措施应当在非歧视的基础上清楚明确的实施，二者在互为补充的同时在实践中又有一定的因果关系。
一、对主权财富基金自身透明度的要求
主权财富基金的透明度是指主权财富基金在运作过程中公开披露信息的程度。
但是各国主权基金采取的信息披露标准差别巨大并缺乏统一标准，且碎片化的管制途径很容易导致主权财富基金因遵守投资接受国的不同规则而需要付出额外的不合理成本。
因而不少国际组织或机构开始了越来越多的尝试，力图从国际实践中摸索出适合这个甚至被视为市场上的“异类”而受到戒备或歧视的主权财富基金的透明度制度准则。
就目前己经取得的成果中，由IMF主权财富基金国际工作小组（TheInternationalWorkingGroupofSovereignWealthFunds，简称IWG）于2008年10月发布的《圣地亚哥原则》是迄今为止最具有普适性和示范性的原则。
《圣地亚哥原则》是自愿遵守的国际标准，该原则又被称为《主权财富基金通用准则与实践》（GenerallyAcceptedPrinciplesandPractices，简称GAPP），它着重于“促进主权财富基金投资决策的独立性、透明性和问责制”。
GAPP把主权财富基金视为商业性投资者，以《外汇储备管理指引》和《国有企业治理和透明度原则指引》为基础，在基金的公司治理、问责制和风险管理等方面进行了明确、具体的规定，并且首次提出了专门针对主权财富基金的透明度要求。
在主权财富基金投资活动情况信息披露义务方面，GAPP分别在11个原则或子原则中予以规定，这些规定可大致分为三类：
1、主权财富基金的法律框架、目标及与宏观经济政策的协调
例如，GAPP原则1.2要求主权财富基金披露其法律基础和治理结构的主要特点，以及其与政府机构的关系。
主权财富基金投资行为的合法性是以其稳固的法律基础与合理的结构安排为前提的，因而，对其法律基础的公开披露有利于加强公众对委任者管理公共资产的信任，有利于主权财富基金专业经营。
而第二条则要求主权财富基金公开其政策目的。
一方面，此举可以保证相关投资活动不会直接或间接涉及政府地缘政治的意图，进而有利于主权财富基金、投资母国与投资接受国之间建立互信，也方便公众监督主权财富基金的投资行为；另一方面，合理的政策目标会促进与该宏观目标相一致的投资政策的形成。
2、主权财富基金的体制框架与治理结构
第16条规定，主权财富基金应当公开公司治理结构、目标及经营模式。
独立的主权财富基金应该拥有完善的公司治理结构，而完善的治理结构则要求基金所有者、治理机构与管理层的功能分离，促使主权财富基金管理具有操作上的独立性，从而有利于其商业化与独立化运作，免受政治干扰。
投票表决权的行使股东保持了对企业的最终权力，因此有助于良好的公司治理和全面的资源分配。
主权财富基金带有浓厚的政府背景，政府对主权财富基金扮演单一出资人角色，政府除了派出董事会成员、监督会成员、决定重大投资和增减资本等事项外，甚至可能直接干预经营管理，形成股东控制的局面，侵犯主权财富基金的自主权；或怠于行使权利，造成内部人控制。
为了应对上述问题，并在一定程度上驱除对主权财富基金潜在非经济或非金融目标的担心，主权财富基金应该事先披露股东是否及如何行使投票权。
因此，GAPP第21条要求主权财富基金应公开披露其对待上市实体中有投票权证券的一般方法，包括指导其行使所有权的关键因素。
3、主权财富基金的投资和风险管理框架
GAPP第17条规定主权财富基金应公开披露有关主权财富基金相关的财务信息，第18条要求基金披露投资政策的相关信息，如投资的定性（主动投资/被动投资、金融投资/战略投资）、投资主题、投资目标、战略资产配置等。
另外，如果主权财富基金投资决定不完全是出于经济与财务考虑，主权财富基金应当在投资政策中明确说明并予以披露（第19条）。
此外，GAPP第22.2条还要求主权财富基金披露风险管理方式，坚持高标准的透明化经营控制与风险管理体系水平，促使管理者系统、全面的分析潜在风险并进行防范，也能够赢得本国国民广泛的信任与支持。
二、对东道国的透明度要求
主权财富基金透明度较低已经招致了保护主义势力的抬头，一些国家开始以“国家安全”为由，对敏感性的行业并购进行审查，对资本的自由流动乃至金融自由化进程造成了负面影响。
与《圣地亚哥原则》强调对主权财富基金及其母国设定义务不同，经济与发展合作组织（OECD）更侧重于强调投资接受国的义务，从而推动和维护一个高度自由化的国际投资环境。
2008年6月，经合组织发布了“OECD关于主权财富基金及接受国方针的宣言（OECDDeclarationonSovereignWealthFundsandRecipientCountries）”，该宣言开宗明义的指出：
“实践表明，主权财富基金是可靠、长期、旨在商业回报的投资者，也是稳定全球金融市场的重要力量。
”在肯定了主权财富基金对世界经济所做起到的积极作用的同时，宣言对投资接受国对主权财富基金制定政策的时候提出了要求。
首先，明确禁止东道国增设新的保护主义壁垒；其次，要求投资接受国在同等条件下不得区别对待投资者，任何附加的投资限制只有在对国内外投资者普遍适用的政策无法确保合法的国家安全时才能考虑设定；最后，在产生涉及国家安全相关的合理疑虑时，接受国的投资保护措施也应该是透明且可预见的，且应遵循成比例原则，不得大于保护国家安全的需要。
如果政府可以通过采取其他的措施充分且适当地实现保护国家安全目的，那么就不得对投资、交易施加限制或附加条件，即限制措施应为最后手段。
针对主权财富基金的透明度问题，OECD在2008年4月制定的“主权财富基金与接受国政策”的工作报告做出了详细规定：
1、投资接受国应制定相关的法律和法规并予以公开，使公众能够通过各种便捷的方式知晓有关内容（如通过公共登记、互联网等途径），尤其是对投资审查时所采取的评估标准，政府必须对外公布。
2、投资接受国政府在计划修改投资政策是应提前通知并就相关事宜征询利益攸关方意见或建议。
3、针对外资的投资审查程序应设定严格的时间限制，投资者提供的涉及商业秘密的信息材料应受到政府的保护。
4、披露与投资有关的政策是确保问责制的第一步，各国政府应确保其充分披露投资政策措施（如通过新闻公报、年度报告或对议会报告的形式），另外也应注意保护商业敏感和机密材料。
三、对现有规则的评价
（一）现有规则的积极意义
1、提供相对统一的监管标准，保证了全球金融治理的有效运行
主权财富基金母国与东道国之间的巨大分歧，表明了国际社会在投资自由化与保护主义，以及国际投资准入和国际金融监管等问题上的矛盾和冲突。
尽管对监管存有共识，两方却始终因各自立场存在深刻分歧而无法达成合意。
因此，《圣地亚哥原则》和“OECD关于主权财富基金及接受国方针的宣言”这种非强制性的的自律规则即国际软法，可以最大程度的协调各方利益，它提供了一个相对灵活的机制，在敏感而复杂的主权财富基金领域衍生出标准与准则，弥补传统国际经济法在该领域法律规制的供给不足。
它使得主权财富基金和东道国产生了规范行为和避免争端的期待，为各方如何行动发出重要指引。
虽然GAPP和OECD宣言等均强调各方的自我约束和自我管制，但并不能排除这种自律将通过“网络效应”产生实在法规范功能和社会功能。
这不仅有利于对主权财富基金透明度的全面监管，也缓和了东道国对投资可能包藏政治目的的担忧，在一定程度上了遏制东道国金融、投资保护主义的蔓延。
2、为国家间更深层次的合作和更细致、深入的规范的制定奠定了基础
GAPP和OECD宣言考虑到了各国主权财富基金在类型、存续时间、设立目的和运营能力等方面存在的差异，因而并没有做出一刀切式的规定与要求，这为主权财富基金和东道国做出透明度安排留下可供回旋的余地的同时又为各国提供了继续互动和互学的长期机会，以逐步弥合各方的实质分歧。
它们将主权财富基金所有者与东道国达成的共识以“软法”的形式确定下来，先行斩获立法收益，而这些共识可能成为此后国际谈判的素材和基础，并演化为具有执行力的“硬法”。
在GAPP发布后，阿联酋阿布扎比投资局当即表示：
“为全面遵守《圣地亚哥原则》，阿布扎比投资局已设立跨部门的委员会以监督投资局的行为与《圣地亚哥原则》保持一致。
此外，投资局正在分析建立一套对《圣地亚哥原则》遵守状况进行独立核查的机制的可能性。
”除阿联酋外，其他新兴市场国家与发展中国家（如智利特立尼达与多巴哥）也纷纷对《圣地亚哥原则》表示赞同。
主权财富基金国际论坛去年发布的数据表明，95%的成员的做法与《圣地亚哥原则》全部或部分一致，OECD指南也有30多个成员国同意接受，由此看来，相关文件的规范与引导作用不容小觑。
一旦这些原则为国内法所普遍接受将对参与国产生国内立法的示范效应，这必然有助于一个全面、细致、透明的主权财富基金监管体系和审查评估体系的形成。
（二）现有规则的局限性
1、自愿性困境
相对于国际条约等“硬法”而言，GAPP和OECD宣言等软法的实施因缺乏组织化的强权保障，而主要依赖于投资母国和接受国的自愿采纳。
然而，对于俄罗斯、韩国、利比亚等国的主权财富基金来说，由于受市场条件的限制，它们仍需要一定的时间来实现其理想的长期资产配置以及相关的绩效标准，立即采纳《圣地亚哥原则》的某些条款（如财务信息的披露、风险管理框架的完善等）将具有挑战性。
因此，这些国家对是否采纳《圣地亚哥原则》未做出明确表态，这是《圣地亚哥原则》面临的自愿性困境之一；另外，GAPP第15条规定：
“主权财富基金在东道国开展操作和活动时，应遵循其所在国家所有适用的监管和披露要求。
”该原则表明《圣地亚哥原则》所确定的披露标准仅是主权财富基金所有国的最低义务，而最终应受制于投资接受国的国内法律制度与监管要求，从而使主权财富基金在透明度方面陷入完全被动的境地，这无疑给主权财富基金拒绝接受《圣地亚哥原则》提供借口，从而影响基金母国对原则的采纳与遵守。
OECD宣言较GAPP而言，其依靠投资接受国自愿实施的程度更高。
且宣言适用范围仅局限于OECD的成员方，OECD之外的其他国家与地区并不受其约束。
然而，主权财富基金投资范围并不限于发达国家，而某些对主权财富基金有政治担忧的不发达国家或地区必然不会自愿受OECD宣言约束制定或修改其国内的相关政策，由此造成的不友好困境也必然影响OECD成员国对宣言的贯彻落实。
因而，在承诺方不履行承诺也不会遭致任何法律制裁或诉讼时，软法的自愿性在某种层面上将会成为不安定因素。
2、原则缺乏可操作性
《圣地亚哥原则》与OECD指导性文件的原则性就决定其在相关条文中使用大量宽泛且不确定的词语，如“主要特点”（GAPP子原则1.1）、“一般方法”（GAPP原则4、子原则4.2）、“关键因素”（GAPP原则21），以及OECD报告中的“一定的时间框架内”（aspecifictimeframe）、“利益攸关方”（interestedparties）。
这种宏观上的要求过于笼统，在实践中由于各方理解易出现分歧而缺乏可操作性，这些原则得以进一步实施的关键仍在于成员方将有关原则具体细化为可操作的规则。
3、对立法正当性的质疑
长久以来，发达国家一直致力于金融全球化与资本的跨国自由流动。
然而，在发展中国家涉足主权财富基金领域并取得一定成就时，却引起了发达国家的恐慌。
对主权财富基金的透明度规制能在某种程度上减缓、限制主权财富基金的发展势头。
就目前而言，IMF与OECD主要为发达国家所掌控，在对主权财富基金透明度监管的国际立法过程中，发达国家不免利用其在IMF以及OECD相对强势的话语权输出自己的价值观念和管理标准，以保护自身利益。
在此基础上所达成的相关原则或规范，往往具有潜在的不平等性。
四、对中国主权财富基金透明度监管的启示
2007年9月29日，我国主权财富基金的载体——中国投资有限公司正式成立。
同时，随着各国主权财富基金的普遍设立以及我国资本市场的逐步开放，中国也会成为主权财富基金的东道国。
在对主权财富基金透明度监管的国际规则呼之欲出的大背景下，我国在被动适应监管、完善中投公司的透明度运作的同时，更应加强自身软实力，主动参与到主权财富基金的国际规则制定的谈判过程中，依托自身的实力，根据利益需求充分表达自己的观点，力争发挥其积极影响。
根据《圣地亚哥原则》和OECD指导文件所带来的启示，笔者从以下四个方面提出相关建议措施，以期进一步提高中投公司的透明度，完善我国的金融监管体系：
（一）建立合理信息发布制度，提高信息披露质量
首先，建立中投公司专属的信息发布渠道，促使其发展为专业快捷且多元化的信息披露网络。
可充分利用互谅网、报纸、期刊、公告等媒介，掌握信息披露的主动权，减少外界猜忌。
其次，就披露内容而言，应逐步增加财务报表的信息量，如主权财富基金的内部架构（包括基金管理人的选择和薪酬制度）、潜在的投资风险、现金流量表、以及重大问题的决策程序和决策权分布等等。
最后，对于披露质量，所披露数据应做到客观、真实和准确。
如果条件允许，可以采取独立第三方审计报告的方式，即由具备资质的会计师所对中投公司的年度财务报表依照国际公认的标准进行外部审计。
（二）完善我国金融监管法律体系，对外国主权财富基金进行规范
中国作为主权财富基金的投资接受国，实践中，我们往往更多关注的是外国资本与先进管理经验的引进，但在对外国主权财富基金投资行为进行监管方面，至今没有一套切之可行的法律规范。
对于带有明显“政府背景”的主权财富基金，我们虽然不应过度敏感，推行单边保护主义，但是在关系到国计民生的敏感领域，基于维护国家安全等原因而进行必要的投资审查与监管还是必要的。
因而，我国对外国主权财富基金必须完善监管措施，加大监管力度，其中最关键的一点便是信息披露制度，鼓励主权财富基金主动向我国监管机构定期披露信息，这对于维护我国金融秩序稳定、防范主权违约具有重要意义。
（三）合理应对他国的金融保护主义，和平解决投资争端
近年来，中投公司的最大两笔投资——投资美国黑石公司与摩根士丹利公司均出现不同程度的亏损，一些东道国的监管机构习惯于带着有色眼镜来审视中国的国际投资尤其是资本投资，对我国主权财富基金的透明度问题进行苛责，使我国的主权财富基金受到诸多不公正的对待。
当前，在该领域并无相关国际投资“硬法”约束的情况之下，我们当然可以按照对等原则对于他国的金融保护主义和歧视待遇子以还击，但这种做法并不能从根本上解决问题，因为我国现阶段己经是非常典型的出口导向型经济，对于国际经济的依赖程度已经很高，中国己经成为国际资本市场的常客而非随意的机会主义者，过激的单边主义的行动最终将会实质上损害自身的利益。
（四）积极参与到主权财富基金的国际立法谈判与协调的进程中，增强我国在该领域的话语权
实践表明，创制国际经济软法实际上往往就是认同具有“管理比较优势”国家实践的过程。
因而，我国以主动出击，以积极的姿态充分参与国际金融对话和国际规则的制定，才能逐步摆脱我国海外投资所频繁遇到的政治性阻碍，改变我国在国际金融市场竞争中相对劣势的局面。
另外，在规则的谈判与制定过程中，我国应发挥自身发展模式的国际影响力与感召力，推出自己的“最佳实践”，供发展中国家借鉴，并最终使之融入有关的国际经济法，推动合理、公正的国际金融新秩序的建立。
升级会员 