中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点本科.docx
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中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点本科
中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点本科
__________法学______________专业毕业设计（论文）
广东广播电视大学
毕业论文
题目：
对实施救助管理工作中的难点与对策的探讨
姓 名：
刘敬军
学 号：
041180432
专业：
法学
入 学 时 间：
2004年秋
指导教师及职称：
张竹英副教授
所 在 电 大：
佛山市广播电视大学
二○○六年九月
目 录
一、引言
二、当前救助管理工作中出现的难点。
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（一）骗助问题。
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1、重复、超时救助。
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2、个别性与团伙性相结合进行骗助。
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3、告恶状，乱投拆。
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4、不择手段倒卖车票。
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（二）流浪乞讨人员的救助问题。
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1、职业乞讨现象。
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2、流浪乞讨病人的救助。
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（三）甄别难的问题。
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三、救助管理工作中难点问题产生原因的分析。
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（一）思想理念上的原因。
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（二）执行难的因素。
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（三）相关规定不够完善。
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四、解决难点问题的探索性做法和建议。
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（一）开展联合行动，解决骗助问题。
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（二）对解决乞讨人员救助问题的建议。
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1、解决骗助问题的建议。
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2、解决流浪乞讨病人的救治问题的建议。
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（三）完善相关法规，解决执行难。
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五、结束语。
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14
对实施救助管理工作中的难点与对策的探讨
【内容摘要】从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到2003年8月1日实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，是一个民间自助和推进法律文明的过程。
法律制度的变迁使公民的权利诉求和救济渠道得以畅通，同时也给民政部门的救助工作带来了新的课题，例如，对一些骗取救助，特别是恶性骗助问题、职业乞讨问题，不能不引起全社会和有关部门的关注。
还有,流动人员中的病人救治问题,也是救助管理工作中的一大难点。
救助对象的甄别问题；跨省对象的接送问题；贫困地区救助管理资金缺乏，以及新出现的“跑站”现象等，这都表明《救助管理办法》仍然留下了许多需要填补的法律空隙。
这些都是在救助管理工作实践中要探讨和解决的问题。
【关键词】救助管理 实施难点 探索性做法 对策措施
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）是以自愿救助为原则，以为流浪乞讨人员服务，为构建和谐社会尽力为目的的。
然而，救助管理实际工作中，也遇到了“甄别难、管理难、接送难、治病难、安置难”等难题，这“五难”的交叉与并存，衍生了不少更为复杂的问题。
本文就对实施救助管理工作中的难点与对策作一些探讨。
一、救助管理工作中的难点问题
（一）骗助问题
骗助问题已经成为全国各地救助管理站遇到的普遍难题。
一些不符合救助条件人员，隐瞒身份，用假名或假身份证，进入救助站要求救助，“有的被救助对象身上有1000元、2000元不等的现金。
最典型的一次是，有一个要求救助的人身上竟带有两部手机、身穿西装、携带一个皮箱。
”而且这些人员已经不是以一种弱势群体，而是以一种“恶势力”群体出现的趋势。
在“求助”被拒，救助站不答应其入站时，他们就躺在救助站院内或门口不走，有的装病，造成救助站见死不救的假象，有的甚至在站门口利用公用电话打“110”，说救助站对其不救助，并威胁不对其救助，他就上街偷，上街抢。
这些骗助的情况虽然是个别现象，但通过个别人在各救助站的相遇与认识，不断串通、勾结，骗助“经验”就会不断累积和“交流”，象滚雪球一样从个别现象演变成团伙性现象，有的地方甚至出现一些团伙的头目，强迫他人加入他们的团伙，从事骗取车票和倒卖车票活动。
一些人成了“跑站强人”，骗了第一站就去骗第二站……,转了一圈又回到第一站，极大的破坏了救助管理秩序与安全，扰乱了救助管理工作的正常运行，如果不进行遏制，势必造成政府资源的被骗与流失，违背救助管理的初衷和目的。
目前，骗助行为主要有以下几种：
1、重复、超时救助。
由于救助条例里没有规定一个人最多可以被救助多少次、隔多久可以被救助一次，因此救助站里的重复救助、超时救助十分严重。
救助管理条例规定，受救助时限一般不超过10天，事实上，很多被救助对象在救助站里远不止10天。
而滞留时间长达数月的多为在当地进行诉讼的外来人员。
他们以无钱为由，长期住在救助站里，短则几个月，长则一年。
他们白天为官司到处奔波，晚上回救助站休息，救助站几成“免费旅馆”。
按规定，所有人接受救助站救助一年不能超过三次。
但据了解，全国各地救助管理站三番五次要求帮助的人很多，而且还出现了试图从救助站不劳而获，以跑救助站为生的群体。
这些人在多个救助站间来回跑动，重复申请救助，成为“跑站强人”，这些“跑站强人”在全国形成了一个网络，他们相互告知哪里的救助站管理不严，容易捞钱等。
2、个别性与团伙性相结合进行骗助。
骗助团伙往往是先进站内一两个人要求救助，一旦得逞，后继人员就结群而来，形成团伙势力后，就不断以对工作人员的工作不满意为由，对工作人员进行围攻、漫骂、挑衅、滋事，他们以发生口角、打架的方式引工作人员介入，这时如果工作人员稍稍碰触了他们，他们就会立即声称有人打他，躺在地上要求住院并索赔。
如果不顺着他们的意思，他们就借此攻击工作人员、破坏救助站内的设施，此时一般都要在公安机关的干预下才被制止。
3、告恶状，乱投拆。
骗助人员与团伙，当其骗助不能得逞的时候，就扬言威胁工作人员说:
要到市政府、民政局、信访局告状、投诉。
也有不少这样的骗助人员到民政局、信访局等部门告恶状，甚至打市领导的电话，不但扰乱了救助站的工作秩序，还扰乱了机关的办公秩序。
他们告恶状时，他们不说去过多个救助站骗助，而说救助站对其不救助，甚至恶告救助站打人。
有些骗助人员还与救助站讲条件，条件是不能在救助车票上盖“救助车票，不能退票和转让”的印章，否则就到民政局、信访局、市政府告救助站打人，扰乱视听。
4、不择手段倒卖车票。
全国各地不少救助管理站都遇到这样的问题，特别是在春运紧张期间，骗助人员及团伙以骗取车票到社会上倒卖为目的十分猖狂。
不少骗助人员报假名，谎称是地处偏远的，如辽宁、吉林、黑龙江等省的人，他们先声称要回家，按照救助管理条例规定，救助站须为返乡的被救助人员提供车票，但是他们拿到车票后转手就卖掉。
他们可以用各种手段退票或出卖。
他们结成团伙，有人负责拿票，有人寻找买主，一张500元的车票300元就可卖出。
就算盖有“救助车票，不得退票和转让”的印章，他们也有办法用退色液把印章的字样退掉，或以其他办法把车票出手。
甚至工作人员将其送入进站，检了票入了站，他们也有办法退票，如有的骗助人员当检票入站之后，假装有病倒在地上，声称有病，不能上车，车站工作人员怕其上了车出事而不得不给其退票。
现在出现这样一类人，他们流浪异乡，结伙流浪到救助站，获得救助后，将救助站提供的火车票转手卖钱，再到另一个地方的救助站去申请救助，“一年下来，‘赚’的钱竟然养活一家5口没问题”。
（二）流浪乞讨人员的救助问题
救助管理法规与政策是建立在“自愿受助、无偿救助”之上的，没有任何强制性，而且救助站不得限制受助人员离开救助站。
救助制度是一项临时性的社会救助措施，它只是解决流浪乞讨人员暂时的生活困难；按照《救助管理办法》的规定，救助站不是一个可以依靠一辈子的避难所，救助一般不超过10天。
目前出现的问题主要是职业乞讨人员和流浪乞讨病人的救助问题。
1、职业乞讨现象。
目前，街头乞讨流浪人员多数是以乞讨为职业。
职业化乞讨人员把乞讨作为无需投入、回报率高的一项谋生职业，作为他们长期的生活方式，甚至是发家致富的有效手段。
职业乞讨人员有很大一部分来自经济欠发达的省区,这些省区的部分农村有集体结伙外出乞讨的传统陋习,对他们来说，进入救助站等于断了“财路”。
由于以上原因，全国各地的乞讨现象无法根本杜绝。
2、流浪乞讨病人救助的问题。
流浪乞讨人员中的病人救助问题,是救助管理工作中的一大难点之一。
救助管理站卫生防疫工作难度大，由于求助人员长期流浪在外，个人卫生和健康状况很差，其中被救助对象身体和智力残障、体弱多病、患有传染性疾病的约占1/5。
各救助站无法准确掌握求助人员的身体状况，这些人员在各救助站集体食宿，极易成为流行性传染病的高危人群。
救助管理机构的长期规划、财政保障、经费结算等都无据可依。
救助管理医疗费压力越来越大。
据佛山市救助管理站提供的数据，2003年6000元、2004年17.2万元、2005年162.7万元、2006年第一季度就75万元，而2006年佛山市财政的救助管理医疗专项经费是59万，一年的救助医疗专项经费预算不足以支付第一季度的救助医疗费。
这个递增速度是无法预计的。
其中精神病人的救治费用占了85%以上。
精神病人没有常人的思维、语言能力，无法查清其姓名地址及家庭情况，无法护送其返乡，因此滞留在救助指定精神病医院的病人，常年保持在80人以上。
（三）甄别难问题
造成甄别难这既有法规不够完善的原因，也有客观的原因。
法规所规定的四个救助条件，尚缺乏量化、质化的具体标准，似是明确，操作起来不明确。
客观原因，对四个条件的核定，主要凭求助人员自述。
以电话核查为例，由于求助人员来自经济欠发达地区，村一级不通电话是正常情况，即便有查核电话，求助人员不提供也没有办法。
派人去其家乡调查取证进行核查，时间与行政成本又不允许。
《救助管理办法》并没有对无法核实身份的流浪人员如何处理的具体规定，救助站只好先实施救助，再甄别身份，一些人就钻了政策空子，利用当前全国开通使用的救助管理信息系统没有指纹鉴别对其查核、没有与公安户籍网联网的盲区，报假姓名、假地址，问其有否身份证，不是说丢了，就是说被偷被抢了，以此躲避工作人员的查核。
这一系列问题，造成甄别难，查核一个人，往往需要花费很长时间。
三、救助管理工作出现困难的原因分析
（一）思想理念上的原因
在是否应对职业化乞讨人员予以限制和管理方面，社会各界存在着“依法履行职责、维护社会秩序”和“依法保障人权、关怀社会弱势群体”两种认识分歧，这种认识上的分歧，使基层执法人员在思想上顾虑重重，在执法中缩手缩脚，中处于两难的困境，导致执法力度降低。
（二）执行难的因素
救助站是以无偿为救助对象服务为主要目的，《救助管理办法》规定，对符合救助条件的人员，救助站要对没有交通费返回其住所地或者所在单位的提供乘车凭证，允许流浪乞讨人员向沿途救助站求助。
但救助管理制度是一项临时性的社会救助措施，不具有社会治安管理功能。
在实际执行中，执法人员对他们如何进行依法管理，缺乏法律法规依据和有效执法手段，致使执法人员在具体工作中，常处于进退两难、束手无策的尴尬处境。
对于有扰乱社会秩序违法行为的职业化乞讨人员、“跑站强人”，因缺乏明确的法律规定和有效处理措施，形成甄别难、取证难、处理更难的困境。
（三）相关规定不够完善
按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定，救助对象必须同时具备四个条件：
自身无力解决食宿；无亲友投靠；既不享受城市最低生活保障，又不享受农村“五保”供养；正在城市流浪乞讨度日的人员。
但按这个规定，如何合理界定救助对象难以把握。
而且，求助人员成分复杂，动机多样，有的为了求得救助而隐瞒个人真实情况，编造谎言；有的随身带有现金，因工作人员无权检查，求助人员骗取救助时有发生。
如何对求助人员进行有效甄别，有关规定需要进一步完善。
四、解决难点问题的探索性做法和建议
（一）开展联合行动，解决骗助问题
组织公安、卫生、民政、交通、铁道、城管等部门联合行动。
明确有关部门职责，明确执法主体，切实履行各自职责，形成协调配合、分工协作、齐抓共管的管理体制和工作机制。
在《救助管理办法》规定的“告知、引导和护送”的基础上，进一步明确公安部门打击、处理流浪乞讨中违法犯罪行为，维护社会治安秩序的职责。
明确城管部门在社会面上流浪乞讨人员管理和救助工作中的职责范围，城管部门也承担对流浪乞讨人员告知《救助管理办法》的政策、引导和护送他们到救助站的任务，并负责对违反城市管理法规的流浪乞讨人员依法实施行政处罚。
卫生部门为各救助管理站指定了定点医院，配备了医护人员，对救助管理站送去的突发急病受助人员及时进行了治疗。
对救助管理站防疫工作进行了检查和指导，对站内所发疫情及时进行了处理。
交通、铁道部门为救助管理站提供了乘车凭证，及时为要求返回户籍地的受助人员提供了方便。
（二）对解决乞讨人员救助问题的建议
要通过电视、广播、报纸等新闻媒体加大对救助工作的宣传，要广泛、准确地宣传救助政策的精神实质，揭露职业化乞讨人员为致富而乞讨，拒绝社会救助，采取告知不去、劝阻不听、制止不服的抗拒态度，及他们对公共利益、社会治安秩序所造成的危害，争取市民对政府部门限制和管理职业化乞讨人员的理解与支持，为推动限制乞讨的行政立法创造良好的舆论环境。
各地方根据各自的实际，可制定限制乞讨的活动区域，规定乞讨人员必须严格履行不扰乱公共秩序、不欺骗社会、不侵犯他人权利等法定义务。
可强调凡在公共场所反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨、寻衅滋事、扰乱公共秩序、妨碍交通秩序的；偷窃、骗取、抢夺、敲诈的；拐卖、收买、租借、教唆少年儿童乞讨牟利的；或组织、参与带黑社会性质乞讨团伙的，都要按照《治安管理处罚条例》或《刑法》相关法律，追究其法律责任。
1、解决骗助问题的建议。
建议由公安部门会同有关部门联合开展一次专项调查，在同一时段对城区流浪乞讨人员进行摸底，了解他们的来源、生活方式和构成等情况，有条件的可拍照并建立档案，留存资料并实现各救助站间联网对资料实行共享，初步区分其中的职业乞讨人员、应重点打击的对象等不同性质的群体，摸清底数，采取有效措施进行专项打击，并建立长效机制。
在救助管理站内派驻了民警，协助站内工作人员核查求助人员的真实身份，维护站内治安秩序，针对这一特殊主体，依法制定操作性强的取证、甄别工作细则，解决在打击乞讨人员违法犯罪工作中常遇到的“取证难、处理难”等问题。
对妨害公共秩序、侵害公私财物、违反交通管理、利用流浪乞讨作掩护进行盗窃、诈骗、抢夺等违法犯罪活动，依法及时打击处理。
重点应打击组织、教唆、胁迫、诱骗未成年人、残疾人乞讨牟利的幕后操纵者和带黑社会性质的团伙，做到发现一起，查处一起，构成犯罪的坚决依法追究其刑事责任。
大力发展慈善事业，要呼吁全社会共同关心、关注、支持、参与救助事业，建立有效而又稳妥的社会化参与机制，压缩职业化乞讨人员的生存空间。
2、解决流浪乞讨病人的救治问题的建议。
建议增加加强救助管理站防病防疫工作的专项条款。
要强调卫生部门的检查督促、防病指导的责任，加强站内工作人员自身防病保护的措施，制定救助站对求助人员要进行身体检查的规定程序和工程，筛查传染性疾病的患病人员。
建议增加对无民事行为能力和限制民事行为能力的受助人员实施救助管理的具体条款。
要针对流浪乞讨人员中的智障人员、精神病患者这一特殊群体制定保护性、约束性的救助服务、治疗管理方面的工作程序、工作标准和工作措施，明确救助管理（咨询）站的基本建设标准、机构编制、救助标准、经费保证，经费结算等方面的规定细则。
保证各项救助管理工作的规范化、制度化，以确保救助管理工作协调、高效地开展。
（三）完善相关法规，解决执行难
加强立法调研，制定地方的实施细则，对流浪乞讨进行正当且必要限度上的规制，明确民政部门与其他相关部门的分工和责任制度。
根据各地情况对救助条件、救助期限、屡经劝说而不愿进入救助站或超期不愿离开救助站的情况以及在不能及时查明是否符合条件的情况下实行救助优先原则等事项作出更加具体的规定。
要修改和重新规定救助条件，扩大救助覆盖面，将虽没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的求助人员列入救助对象，积极予以救助；建立省际受助人员接送机制，逐步建立和完善人员接送的程序和规范，健全管理制度。
从工作实际出发，如何合理界定救助对象，如何对求助人员进行有效甄别，有关规定需要进一步完善。
对救助管理机构的编制、长期规划、财政保障、经费结算等作更加明确的说明。
制定流浪乞讨人员管理的相应条款，为对扰乱社会秩序的流浪乞讨人员实施行政处罚提供法律依据。
对于残害、利用未成年人乞讨等情节特别严重的违法犯罪行为，可以考虑制定刑法修正案，设立新的罪名，处以有期徒刑；针对一些突出问题，可出台相应的司法解释，完善执法依据。
建立信息公开及沟通制度。
建立起各地救助站与公安机关之间信息联网制度，便于查阅有关公民基本信息的网络数据库，各救助站自身也要重视工作信息的记载工作备查。
加强民政部门内部的通知协作制度，如果信息不畅通，救助工作就无法顺利展开。
五、结束语
救助管理工作遇到很多新情况、新问题和难点有待解决。
提出问题是解决问题的先导，但愿我们都能提出问题，探讨和解决问题，在实践中不断总结、不断提高做好救助管理工作。
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骗车票闹事故救助站“跑站强人”令人很头痛
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上午受救助 下午行乞忙 南方都市报 A34版 2006年10月24日
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