华中科技大学土地资源管理专业619土地管理概论.docx
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华中科技大学土地资源管理专业619土地管理概论
土地管理概论
一、土地基本概念
（一）土地涵义与功能
1、涵义：
1）土地是地球表层的陆地部分及其以上、以下一定幅度空间范围内的全部环境要素，以及人类社会生产生活活动作用于空间的某些结果所组成的自然—社会—经济综合体。
2）土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和制备等要素组成的自然经济综合体，还包含这一地域范围内过去和现在人类活动的种种结果，以及动物就人类目前和未来利用土地所施加的重要影响。
2、基本功能：
承载功能、生产功能、资源功能、资产功能。
负载功能、养育功能、仓储功能、提供景观功能、储蓄和增值功能。
（1）承载功能：
土地由于其物理性质，具有承载万物的功能，因而成为人类进行一切生活和生产活动的场所和空间，成为人类进行房屋、道路等建设的地基。
马克思指出，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。
（2）生产功能：
在土地的一定高度和深度内，具有强大的生长万物的能力。
土壤中含有各种营养物质以及水分、空气，还可以接受太阳照射的光、热等，这些是地球上一切生物生长、繁殖的基本条件。
没有这些环境与条件及其功能，地球上的生物也就不能生长繁育，人类也就无法生存和发展。
（3）资源功能：
土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，是不可再生的有限资源和宝贵财富。
土地资源是人类生存不可脱离的物质基础。
人类要进行物质生产，除生物资源外，还需用要大量非生物资源，如建筑材料、矿产资源、动力资源等，这些自然资源都有蕴藏在土地之中。
这些自然资源，对各个部门、各个行业，对整个国民经济发展都发挥着不可或缺的作用。
（4）资产功能：
土地资产是指国家、企业和个人等将其占用的土地资源作为其财产或作为其财产的权利。
土地的资产功能是指土地可以作为财产使用、交换的功能。
所有权人可以将其拥有的土地或土地产权视作财产变卖获取收益，而他人取得土地这种财产则需要付出一定的经济代价或成本，土地的使用可为土地使用者带来一定的经济效益。
（5）景观功能：
此功能主要是针对特殊的土地资源来说的，不是每一块土地都有这样的功能。
土地的景观功能，不仅体现在自然风景的优美、奇特、险峻上，也体现在交通便利上。
（二）土地资源与土地资产
1、土地资源：
是指土地作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产生经济效益的那部分土地。
2、土地资产：
是指土地作为财产，具有经济（价值）和法律（独占权）意义。
指能够被人类使用、占有并且作为人类生产资料的土地资源，此概念体现土地的经济属性，社会属性和法律属性。
3、联系：
土地资源是土地成为资产的基础；土地资产是指具有明确的权属关系（有其物主）和排他性，并具有经济价值的土地资源。
4、区别：
土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，其有了经济（价值）和法律（独占权）意义。
（三）土地基本特性：
包括自然特性和经济特性。
1、土地的自然特性：
指不以人的意志为转移的自然属性；
①土地面积的有限性。
土地是自然的产物，人类不能创造土地。
广义土地的总面积，在地球形成后，就由地球表面积所决定。
人类虽然能移山填海，扩展陆地；或围湖造田，增加耕地，但这仅仅是土地用途的转换，并没有增加土地面积。
②土地位置的固定性。
土地最大的自然特性是地理位置的固定性，即土地位置不能互换，不能搬动。
人们通常可以搬运一切物品，房屋及其它建筑物虽然移动困难，但可拆迁重建。
只有土地固定在地壳上，占有一定的空间位置，无法搬动。
这一特性决定了土地的有用性和适用性随着土地位置的不同而有着较大的变化，这就要求人们必须因地制宜地利用土地；同时，这一特性也决定了土地市场是一种不完全的市场，即不是实物交易意义上的市场，而只是土地产权流动的市场。
③土地质量的差异性（多样性）。
不同地域，由于地理位置及社会经济条件的差异，不仅使土地构成的诸要素（如土壤、气候、水文、地貌、植被、岩石）的自然性状不同，而且人类活动的影响也不同，从而使土地的结构和功能各异，最终表现在土地质量的差异上。
④土地永续利用的相对性（土地功能的永久性）。
土地作为一种生产要素，“只要处理得当，土地就会不断改良。
”在合理使用和保护的条件下，农用土地的肥力可以不断提高，非农用土地可以反复利用，永无尽期。
土地的这一自然特性，为人类合理利用和保护土地提出了客观的要求与可能。
土地是一种非消耗性资源，它不会随着人们的使用而消失，相对于消耗性资源而言，土地资源在利用上具有永续性。
土地利用的永续性具有两层含义：
第一，作为自然的产物，它与地球共存亡，具有永不消失性；第二，作为人类的活动场所和生产资料，可以永续利用。
其它的生产资料或物品，在产生过程或使用过程中，会转变成另一种资料、物品，或逐渐陈旧、磨损，失去使用价值而报废。
土地则不然，只要人们在使用或利用过程中注意保护它，是可以年复一年地永远使用下去的。
但是，土地的这种永续利用性是相对的。
只有在利用过程中维持了土地的功能，才能实现永续利用。
2、土地的经济特性：
指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现的特性。
包括土地供给的稀缺性、土地用途的多样性、土地利用方向变更的困难性（土地用途变更的困难性）、土地增值性、土地报酬递减的可能性、土地利用方式的相对分散性、土地利用后果的社会性。
（四）土地、人口、环境与可持续发展
1、土地与人口的辩证关系；
2、人地比例关系的变化与环境问题；
人口猛增、耕地锐减是造成粮食和坏境两个问题的直接原因
3、人口、资源、环境与可持续发展；
4、加强土地资源管理，促进可持续发展。
（五）土地管理基本概念
1、概念：
土地管理是国家的基本职能之一，国家通过立法机构将意志表示化并用法律的形式固定下来，国家管理机关即各级人民政府及土地管理部门来保证法律法规的贯彻执行，从而达到实现土地管理国家职能的目的。
土地管理的概念可以这样描述，国家综合运用行政、经济、法律、技术等手段，为维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。
其本质是对土地的行政管理。
2、这一概念包括6个方面的含义：
①土地管理的主体是国家；
②土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系；
③土地管理的目的是维护土地所有制、调整土地关系和合理组织土地利用，目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会日益增长的需求；
④综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地；
⑤管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制；
⑥土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。
（六）土地管理学的研究对象和研究方法
1、研究对象：
是作为自然经济综合体的土地利用和土地关系的管理这一完整的、综合的、具体的社会现象的规律性，即研究调整土地关系和监督、调控土地利用，使之达到预定目标的管理活动的规律性。
2、研究方法：
1）综合分析法2）系统分析法3）比较研究法
4）模拟研究法5）定性定量法
3、土地管理的方法：
行政方法、经济方法、法律方法、技术方法
二、土地管理原理
（一）人本管理原理：
（行为原理、动力原理）
就是一切管理，包括土地管理，应该将人的因素放在第一位，以做好人的工作，充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。
（二）系统管理原理：
（整分合原理、相对封闭原理）
任何管理都是对一个系统的管理，必须掌握系统本身的共性和特性，使整个系统达到最优化，实现最佳化管理。
贯彻系统原理须把握住系统的三个环节：
目的性、整体性、层次性。
（三）动态管理原理：
（动态相关原理、弹性原理）
通过对企业投入、产出的各环节、多资源、多要素、多层次，实行动态控制，以实现及时而有效的管理，达到高效率、高质量、高效益、快节奏的经营目的。
（四）管理效益原理：
（整体效益原理、规律效益原理）
土地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效益和社会效益的优化组合，从而取得最佳的整体效益。
分为整体效益原理和规律效益原理。
三、土地管理的一般过程
（一）土地管理目标
在一定时期内土地管理活动预期达到的目的，就是土地管理的目标。
正确确定土地管理目标，是对土地实现有效管理的重要环节。
1）按管理层次不同，分为宏观、中观和微观土地管理目标；
2）按实现时间的幅度，又可分为长期、中期和年度目标；
3）宏观、中观和微观土地管理目标，或长期、中期和年度土地管理目标，它们互相联系、互相制约，构成一个完整的目标体系。
4）我国土地管理的宏观目标应是确保土地资源可持续利用，切实保护耕地，不断提高土地生产能力和土地利用的生态、经济、社会效益，使有限的土地持续地满足人们日益增长的要求，达到土地供求的持续平衡。
这是我国社会经济发展目标、土地基本国情和耕地锐减的严峻形势，以及土地开发整理的潜力决定的。
（二）土地管理组织设计
1、组织设计：
是管理者为实现组织目标而对组织活动和组织结构进行设计的活动。
2、组织设计的内容：
1）管理幅度和管理层次设计；2）组合职能设计；
3）组织部门设计；4）组织职位设计；5）组织职权设计。
（三）土地管理职能
1、土地管理的计划职能：
计划职能是为实现土地管理目标而拟定方案个措施的过程。
这一过程包括4个步骤：
预测、决策、计划的编制和计划的实施。
2、土地管理的组织职能：
组织职能一般包括建立机构，确定职位、职责和职权，领导、监督、激励、协调部属的行动，为实现整体目标而努力。
3、土地管理的控制职能：
1）预先控制：
是指先于土地管理计划执行的控制，重点是对管理人员的培训教育；
2）过程控制：
在土地管理计划执行过程中的偏差控制；
3）后果控制：
对土地管理计划执行结果的偏差控制；
四、地籍管理
（一）地籍管理基本概述：
地籍管理指国家为获得地籍信息和全面研究土地的权属、自然和经济状况，而采取的以土地调查（地籍调查）、土地分等定级、土地登记、土地统计为主要内容的行政、法律、技术和经济的综合措施体系。
△地籍管理的内容：
（二）土地调查（三）土地分等定级（四）土地登记
（五）土地统计（六）地籍档案管理
△地籍管理的手段:
行政手段、法律手段、技术手段（测绘、图层、信息化手段）、经济手段。
△地籍的特点：
空间性、法律性、精确性和连续性。
五、土地权属管理
（一）土地制度与土地产权
1、土地制度：
是一定社会制度下图底关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用的制度。
它包括土地所有制（核心）、土地使用制。
2、土地产权：
是指有关土地财产的一切权利的总和，它包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。
（二）土地权属管理任务与内容
1、定义：
土地权属管理是国家为合理组织土地利用、调整土地关系而依法对土地所有权和使用权进行的科学管理。
2、任务：
1）巩固、维护和不断完善社会主义土地公有制；
2）保护土地所有者和使用者的合法权益，调动其合理开发、利用土地和不断改善土地使用条件的积极性；
3）调整土地关系。
3、内容：
1）依法确认土地权属；
2）依法管理土地权属变更（土地所有权变更、土地使用权变更、他项权利变更及主要用途变更等）；
3）依法调查、处理土地权属纠纷。
（三）土地所有权与使用权
1、土地所有权：
是指土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处分其土地的权利。
它包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权。
2、土地使用权：
是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益以及依法部分处分的权利。
（四）城镇国有土地使用权流转管理
1、出让管理：
城镇国有土地使用权出让，是指国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内出让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。
2、转让管理：
土地使用权转让是以出让方式取得的国有土地使用权在民事主体之间再转移的行为，是平等民事主体之间发生的民事法律关系。
3、出租管理：
土地使用权出租是指合法取得国有土地使用权的民事主体（即出租人）将土地使用权及地上建筑物、其他附着物全部或部分提供给他人（承租人）使用，承租人为此支付租金的行为。
4、抵押管理：
土地使用权抵押是指土地使用权人以土地使用权作为履行债务的担保，当土地使用权人不能按期履行债务时，债权人享有从变卖土地使用权的价款中优先受债权的债务担保形式。
（五）农村集体土地使用权流转管理
1、含义：
农村集体土地使用权流转是指属于农民集体建设用地（所有的农、林、牧、渔用地）使用权在不同的使用者（主体）之间的流动和转移。
2、流转管理措施：
1）开展农村集体土地产权调查；
2）开展农村集体土地产权登记并颁发土地产权证；
3）开展农用地分等定级与估价工作；
4）正确引导和调控农村集体土地使用权的流向；
5）建立合理的农村集体土地使用权流转收益分配制度；
6）建立农村集体土地使用权流转的支持、保障体系。
（六）土地征用
1、概念：
土地征用指国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有土地变为国有土地并给予补偿的行为。
2、特征：
公益性、强制性、有偿性、程序的合法性。
3、程序：
1）用地预审2）用地申请与审查3）提前公告和确认（听证）
4）用地审批：
上报审批、批复5）实施（两公告一登记）与监管6）土地登记
（七）土地权属纠纷调处
1、概念：
土地权属纠纷指有关土地所有权、使用权的争议。
1）依法取得的土地所有权或使用权收到侵害时引起的权属纠纷；
2）对现有权属界线的争议。
2、特征：
1）主体具有多样性；2）在客体上具有特定性；
3）大多表现为情况复杂、年代久远、查证难度大以及政策性强等特性；
4）处理方法上，人民政府处理是人民法院受理的先决条件。
3、调处的程序：
1）当事人协商解决；
2）人民政府调处：
①调解：
申诉、调查（调查研究,收集证据,查阅有关法律,政策）、调解、签订调解协议书；
②行政裁决：
裁决申请、调解、裁决。
六、土地利用管理
（一）土地利用管理理论依据
1、土地肥力原理
1）含义：
指土地提供和协调植物生长发育的能力。
2）种类：
自然肥力、人工肥力
3）影响土地肥力的因素：
社会生产力、生产关系
2、土地报酬原理
1）含义：
指科技水平相对稳定的条件下，在同一地块连续追加投入，报酬出现先增后减的变化趋势。
2）形式：
总报酬、平均报酬、边际报酬。
其中，边际报酬是核心，总报酬和平均报酬都随之变化。
3）土地报酬递增递减的原因：
土地容量（土地承载力）
3、地租理论
1）含义：
是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者战友的部分。
2）性质：
①土地所有权在经济上实现的形式；②地租的资本化构成土地价格。
3）分类：
级差地租、绝对地租、垄断地租、建筑地段地租、矿山地租
4、地价理论
1）含义：
土地具有使用价值，因此具有价格；已经利用土地价格是由土地资源价格和土地资本价格构成；土地价格是地租的资本化。
2）特点：
①明显的权益价格②特殊的价值构成③形成的多因素性
④增值保值的特点⑤区位性
3）影响地价的因素：
①一般因素：
普遍影响作用
②区域因素：
区域条件
③个别因素：
自身条件
4）常见的地价形式：
①出让价格、转让价格②交易价格、评估价格③总价、单价、楼面价格④基准地价、表定地价⑤生地价格、毛地价格、熟地价格
5、区位理论
1）含义：
指地块分布的地区或地点，是自然界的地理要素和人类社会经济活动之间的相互联系和相互作用在空间位置上的反映。
2）构成：
自然地理区位、经济地理区位
3）主要的区位理论：
①古典区位论：
农业区位论、工业区位论、中心地理论、市场区位
②现代区位论：
数学模型广泛应用与建立；计算机技术与遥感技术的大量使用；侧重于微观区位研究
6、生态经济学理论
科学的土地利用管理要有效运用物流、能流、价值流和信息流的原理制定相关措施，合理利用和保护土地资源。
（二）土地利用与土地利用管理
1、土地利用
1）含义：
是人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的过程。
可以分为生产性的土地利用和非生产性的土地利用。
2）内容：
利用方式、利用程度、利用效果
3）影响因素：
自然因素（适宜性评价）、社会经济因素（经济评价）、人文科技因素
4）合理利用的标准：
①生态平衡原则②经济效果最大化原则③节约原则
2、土地利用管理
1）含义：
是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地的开发、利用、整治和保护进行的计划、组织、控制等工作的总称。
2）目标：
保障土地资源安全及有效供给（充裕度、稳定性、均衡性）
3）内容：
①从对象分：
农用地、建设用地、未利用土地
②从职能分：
土地利用规划、土地用途管制、监督和调控
（三）农用地利用管理
1、农用地：
直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等。
2、农用地保护的重点：
1）保持耕地总量相对稳定；
2）保持基本农田数量不减少；
3）改善耕地质量，提高耕地生产能力；
4）提高耕地利用集约度，改变粗放的用地模式；
5）建立耕地预警系统。
（四）建设用地、未利用地开发利用管理
1、建设用地
1）含义：
用于建造建筑物、构筑物及其适用范围的土地。
2）构成：
①居民点及独立工矿用地：
城市、居民点用地、独立工矿用地
②交通用地③水利用地（过渡分类）
3）分类：
①国家、集体②新增、存量
4）利用特点：
①非生态性②位置的特别重要性③高度集约性④稳定性⑤扩张性
5）管理原则：
①控制规模②提高利用程度③统一管理④规划控制
6）管理方法：
①规划计划管理②用地供应管理③征用管理④有偿使用管理
2、未利用土地开发
1）含义：
指农用地和建设用地以外的土地，将未利用土地开发改造为适宜人类经营使用的土地的过程。
2）特点：
①受到土地利用水平的限制
②未利用土地开发会带来生态坏境的变化
③需要投入较多的资金和劳力
④土地开发具有经营性的特点
3）原则：
①必须依照土地利用总体规划进行
②必须在保护和改善生态坏境前提下进行
③优先开发农用地原则
4）管理措施：
①待开发土地资源的调查与评价
②未利用土地开发的可行性研究
③未利用地开发利用规划
④未利用地开发的项目管理
⑤土地开发者合法权益的保护
（五）土地利用总体规划
1、含义：
指人民政府依照法律规定在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。
（核心：
确定和调整土地利用结构和布局）
2、特性：
综合性、战略性、长期性、控制性、权威性、动态性
3、作用：
1）为充分、合理利用每一寸土地提供科学依据；
2）协调人地关系和各部门用地矛盾；
3）加强土地利用管理；
4）有效促进社会经济发展。
4、层次：
全国、省（区）、地（市）、县（市）和乡（镇）五个层次
5、审批：
分级审批（国务院、省级、市州）
（六）土地用途管制
1、含义：
国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实现用途变更许可的一项强制性管理制度。
（必要性：
土地用途多样性）
2、目标：
1）土地利用整体效率最大化；
2）协调用地结构矛盾；
3）保护环境，实现土地可持续利用。
3、内容：
1）包括定性、定量、定位、定序控制；
2）农用地管制分为限制转移管制和许可转移管制；
3）非农用地的用途管制分为增量和存量非农建设用地的用途管制。
4、动态调整：
规划修编、规划调整
（七）土地利用监督与调控
1、土地利用监督
1）特点：
监测成果的多样性、监测体系的层次性、技术要求的区域性、技术手段的综合性
2）方法：
①实地调查：
全面调查和非全面调查（抽样调查、重点调查、典型调查）
②统计报表调查③遥感监测④专项定点检测
2、土地利用调控
1）主要任务：
保证土地利用总体规划的目标和方向；
2）措施：
①建立健全土地法制
②有效地利用各种经纪杠杆
③加强行政管理
④尽快实现土地利用监测、分析手段现代化
⑤建立合理用地的责任制
七、城市土地市场管理
（一）城市土地市场管理概述
1、城市土地市场管理的必要性：
1）由土地市场本身的特性决定
①土地利用具有巨大的社会性；
②土地是稀缺性资源，具有不可移动性；
③具有保值并不断增值的特性，土地市场具有更大的投机性。
2）城市土地市场运行出现问题
①土地开发和供给存在一定的盲目性；
②城市土地收益分配不合理，国有土地收益大量流失；
③土地资源配置不合理。
2、城市土地市场管理的原则：
1）整合性利益原则：
国家利益与土地市场交易各方利益辩证统一
2）平等对待原则
①参加土地市场活动的市场主体在市场中的身份平等；
②市场的交易行为是平等的。
3）控制与弹性管理原则
①政府制定标准和目标，对土地市场实行控制管理；
②对土地市场交易者的具体市场行为在法律许可范围内给予充分自由，根据市场环境变化及时调整管理措施
4）依法管理的原则
3、城市土地市场管理的内容：
包括宏观管理和微观管理。
1）宏观管理指国家从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过经济手段和行政手段，对
城市土地市场进行干预，以达到抑制土地投机、维护土地市场稳定、优化土地资源配置、合理分配土地收益的目的。
2）微观管理是指国家通过法律手段和行政手段，对城市土地市场主体、市场客体和市场交
易程序进行管理，保证土地市场公平交易和平等竞争，以发挥土地市场机制的正常调节功能。
（二）城市土地市场供需调控与管理
1、城市土地供需范畴
①城市土地供需总量与供需结构②城市土地存量供需与增量供需
③城市土地资源性供需与资产性供需④城市土地所有权供需、经营权供需与使用权供需
⑤城市土地一级市场供需与二级市场供需
2、城市土地市场供需平衡模型与调控机制
1）研究城市土地供需运动是以非均衡理论为基础的。
在一个经济系统内，虽然供给和需求不一致，但是供需之间的差额不超过一定的幅度，那么该经济系统仍处于均衡状态。
非瓦尔拉均衡不是一种不均衡，而是一种均衡，通常称之为非均衡。
2）城市土地供需平衡是一种动态平衡，是城市土地供需运动从暂时的不均衡走向均衡的趋势，虽然在某一时点上供需不相等，但从某一时期整体上来看，供给与需求是一致的。
3）城市土地供需不平衡即失衡有4种情形：
①一级市场土地供过于求，表现为城市开发区土地大量闲置；
②一级市场土地供不应求，表现为城市建筑密度和建筑容积率极高；
③二级市场土地供过于求，表现为大量的房地产未脱售而空置；
④二级市场土地供不应求，表现为居民住房和营业性住房极为紧张。
4）在市场经济条件下，城市土地供需平衡主要是通过价格机制和利率机制来实现的。
完善的城市土地市场主要包括：
①城市土地供需各方是真正的市场主体；
②完善的城市土地市场体系；
③价格由市场供需状况决定。
5）城市土地市场供需平衡调控包括：
①使尚未失衡的城市土地市场避免失衡；
②使已失衡的城市土地市场趋向平衡。
3、城市土地市场供需调控的“三维立体结构”
城市土地市场供需调控的方向：
一是选择调控目标，二是确定调控措施的作用和方向。
1）调控目标的确定依据是一定时期内土地市场发展目标。
2）确定调控措施的作用方向则需要在明确调控目标的基础上，对当前土地市场的运行状态和变化趋势进行分析。
作用方向大致分为两类：
一类是刺激土地市场发展的措施，另一类是抑制土地市场发展的措施。
3）在确定土地市场供需调控的时间问题上，必须考虑：
①要考虑供
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