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融资行业政府融资平台概述
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政府融资平台概述
一、我国政府融资平台的内涵
（一）政府融资平台的发展历程
1．探索阶段
我国政府融资平台的真正发展起始于1994年的分税制改革，伴随着中央政府与地方政府财权的明确，以往在基础设施建设方面模糊不清的关系逐步得以明确。
同时，公共财政模式的逐步确立，也让政府以往大包大揽，行政控制经济的局面得到扭转，也使得以政府实力为依托的政府融资平台的发展有了外部空间。
此外，地方政府为保持本地区的经济发展，同时缓解大量公共基础设施投入的财政压力，本身也有搭建融资平台的内部冲动，而我国的政府融资平台也正是在这样的背景下开始了探索过程。
从1994年-1997年，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行统一规划和领导，打破了过去各自为政、多家审批、多家建设的格局。
在探索阶段，政府融资平台尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建设的功能，而更多地是出于减少新增审批环节，明确项目建设领导核心的目的。
尽管在此时期，政府融资平台的经济作用尚不明显，但在明确政府职能和角色方面却是迈出了重要一步。
以专门小组来筹划、安排和领导市政建设的实施，就在行政层面上为政府融资平台的真正构建创造了条件。
在此期间，各地政府在基建项目方面的经验积累，也为后期政府融资平台的发展奠定了坚实的基础。
此外，在探索阶段，考虑到分税制改革对基建项目的影响，中央政府也在融资体制方面做出了一定的调整，给予地方政府更大的操作空间，也正是在这样的背景下，一些新型的融资方式开始在地方基建项目中得到应用。
2．推广阶段
从1997年到2004年，是我国政府融资平台的推广阶段。
1997年东南亚金融危机是促成政府融资平台得以推广的契机。
为应对东南亚金融危机对我国经济带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过扩大财政投入的方式来刺激经济，而其中基础设施建设是其中的重要内容。
按照基建项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府也必须安排配套资金作配合。
但地方财政出于收支平衡以及《预算法》对地方政府发债的限制，使得地方政府承担了巨大的基建项目资金压力。
为缓解压力，地方政府开始尝试新型的项目融资方式，充分发挥政府融资平台作用，BOT、ABS等新型项目融资方式开始得到应用，其中最为普遍的就是BOT的建设方式。
与此相对应，政府融资平台的组织结构也发生改变，从原来的领导小组，逐步转变为城市经营管理委员会，并在此基础上由政府相关部门共同组建建设投资发展有限公司，对原来分散于各部门的土地、市政设施、公益事业及部分企业的经营权，进行了集中和整合，通过一站式联合办公，有效解决了开发建设中存在的管理部门多、审批程序繁琐、运转不畅的问题，提高了效率和质量。
但在此阶段，城投公司刚刚起步，项目整体化运作缺乏经验，对于项目的操作思路更多地是从如何能够实现最大融资入手，而忽视了诚信偿债等环节的建设，具体项目操作过程中存在一系列的问题，但相较于传统的融资方式，依托于城建投资公司的模式确实提高了城市基建项目的开发速度，并且在工程质量方面也有了大幅度的提供，因此这一模式在国内得到了有效推广。
3．发展阶段
2004年至今，是我国政府融资平台的发展阶段。
考虑到城投公司存在初期的诸多问题，各地政府在发展过程中，通过重新建立或在原有基础上重组的方式，组建了一批诚信偿债、授权充分、保障有力、组织架构科学，并且适应经济快速发展的新型城投公司。
通过吸引优质外部资金参股、入股，完善了城投公司的法人治理结构，建立和完善了内部管理体系、管理制度和运行机制，逐步解决了资产质量差、借用还相脱节和偿债资金链断裂等问题，并与商业银行开发性金融理念有机融合，成功地开发了一大批优质的城建项目。
而随着政府融资平台的发展，BOT、ABS等新型的融资方式和操作手段也较大普遍的应用在现阶段的基建项目上。
目前，除城投公司模式外，政府融资平台也趋于多样化，服务的范围也不断拓展，从传统的基建项目，逐步将中小企业，高科技企业及工业园区企业等自身融资能力较弱，但对于城市发展不可或缺的经济主体融入其中。
针对这类企业的创业投资引导基金、贷款风险补偿基金也纷纷出台，通过与VC、PE等投资机构的合作以及扶持企业信用担保机构等方式为金融机构提供保障，从而大大拓宽了银政之间的合作领域。
此外，政府还将传统的农业等产业纳入到政府融资平台的范畴之内，通过各类产业投资公司等模式对各类企业及项目提供了多层次的金融服务。
今年以来，随着四万亿政策的逐步落实，地方基建项目将掀起新一轮建设热潮，公路、铁路、机场、电厂、棚户区改造等一系列城建项目将动工，以商业银行为代表的金融机构也是将资金重点投向了基建项目方面，金融机构与政府融资平台的合作机会大大增加，政府融资平台也将得到更多的实战演练机会，无论在组织结构、功能定位、融资模式、诚信建设、贷款监控、风险管理等方面都将得到加强，从而大大加速政府融资平台的发展。
（二）政府融资平台的发展现状
1．政府融资平台体系初步形成
目前，从整体上看，我国政府融资平台体系已初步形成。
从产业涵盖来看，各地政府根据本地区的产业情况，成立了不同的产业投资公司，如城市建设类投资公司、公用事业类投资公司、科技风险投资公司、农业产业投资公司等。
而从行政级别来看，市一级基本上均有相应的招商引资平台，并有相应的机构与之对口，在部分发展情况较好的城市，政府融资平台已经向下辖区县延伸。
以成都为例，从2004年起，成都市逐步将搭建政府投融资平台的经验和做法向区（市）县延伸，先后在五城区由市、区两级财政共同出资组建“五小”公司，在14个远郊区（市）县结合优先发展重点镇、工业集中发展区建设成立了相应的政府投资公司。
至此，成都市市和区（市）县两级投融资平台架构基本形成，政府投融资平台体系出具规模，并在成都推进城乡一体化的进程中发挥了重要的作用。
2．以现代企业制度为标志的公司治理结构逐步建立
目前，我国大部分政府性投资公司均能按照现代企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按市场化、公司化方式运作。
政府性投资公司以及各类基金，其定位均是国有资产的所有者和政府投资的责任主体，受政府委托对政府投资项目进行融资；运用法定可支配资产进行参股、控股投资；面向国内外市场多渠道、多形式融资；具有负责国有资产的保值、增值或收回等职能。
其中，政府投资公司主要以财政注资或投入存量资产等形式成立，以投资公司所有的存量土地、房产等资产作为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益向各政策性银行、商业银行融通信贷资金。
同时，还发行企业债券、企业信托、个人委托集合贷款等金融产品筹集资金。
3．政府筹集发展资金的主要力量
各地政府投融资平台建立后，在加快城市基础性设施建设、工业集中区发展以及改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。
以重庆市为例，从2002年末开始重庆市将全市各类分散的政府资源全部整合，组建了水务控股、城投公司等十个政府建设性投资集团。
通过划转、授权和专项资金注入等多种方式，目前十个投资集团总额达3216.8亿元，截至2006年已累计投融资1700亿元。
2007年，重庆市政府十大投资集团利用银行、证券市场和债券市场，吸纳各类资金超过550亿元用于项目建设，占重庆市基础设施投资的30%以上。
此外，天津市城投集团2004年成立，市政府陆续注入经营性资产，2007年又成立了金融城投公司，目前集团总资产1700亿元，收入20多亿元。
（三）现阶段我国政府融资平台存在的主要矛盾与问题
1．未形成多元化投融资渠道，风险集中高
目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行信贷方面，银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。
在银行信贷中，银行短期债务又占了相当比例，政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力，而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。
由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等因素的影响，政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临较大的不确定因素，随着时间的推移和宏观经济形势的变化，由这种单一融资渠道引起的融资风险会逐渐显露出来，将对政府投融资平台作用的发挥产生不利影响。
2．投融资主体集中化，融资压力巨大
目前，地方政府的投融资平台的主体一般是市以及区（市）县二级的各类国有投资公司，它们承担着为城市基础设施建设、工业园区建设、新农村建设等多方面建设筹集资金的任务。
随着城乡统筹的开展，城建、工业园区、新农村建设等的投资规模将不断增加，在目前，在融资和项目实施载体以政府投融资平台为主的情况下，国有投资公司将面临巨大的融资压力，甚至影响到国有投资公司的进一步融资能力。
3．投融资结构性风险集中，融资能力不足
政府投融资平台进行融资的项目大多集中在了基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，而回报和收益较少，政府投融资平台投融资的结构性风险突出。
目前，各地政府的国有投资公司的资产负债率普遍较高，为维持资金链不断，企业不得不继续拆借银行资金，这进一步加剧了企业的财务风险，随着企业可抵押的资产数量的减少和企业资产质量的下降，国投公司的融资能力将开始下降。
4．投融资结构不合理，对产业发展支持不足
政府投融资平台在项目融资方面，主要集中在了城市基础设施和工业园区基础设施建设方面，尽管成立了各类工业投资公司等产业类投资公司，但由于这类公司的融资重点仍然在工业基础设施建设方面，对于企业或产业的融资需求仍然支持不足，企业自身发展，尤其是中小企业发展仍然面临着较大的资金瓶颈制约，这对地方工业产业发展是不利的。
5．重城市、轻农村，对农村金融需求满足度低
目前，专门针对农村产业发展的政府投融资平台还未真正建立，对农村建设项目的融资主要集中在农村水利、电网等基础设施建设方面，农业产业的发展主要依靠农村信用合作社的小额信贷支持，这对于城乡统筹阶段农业产业化发展和传统农业向现代农业的转变是远远不够。
二、我国政府融资平台采取的主要模式
（一）模式的种类
1．公用基础设施建设融资模式
（1）BOT模式
BOT模式是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议。
授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护。
在协议规定的特许期限内，该项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。
特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。
BOT适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项日风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验，既给本国的承包商带来较多的发展机会，也促进了国际经济的融合。
同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。
（2）TOT模式
TOT模式是指政府把己经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人（T），通过在约定期限的经营（O），民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回（T）的一种投融资模式。
TOT只涉及到己建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。
它的最大优势在于有效地回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；项目成本和项日产品价格相对较低；可减少政府则政压力，促进投资体制的转变；体制因素制约较少，能较好地利用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。
（3）PPP模式
PPP模式，即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。
PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
它是为了弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式。
广泛应用于交通、医疗、公共安全（监狱）、教育（学校）、国防和公共不动产管理等。
（4）PFI模式
PFI模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。
政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权。
该形式的出现，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式。
其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。
与BOT，TOT，PPP相比，PFI的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目，是拓宽融资渠道，缓解资金压力的最佳模式。
实行PFI模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻了当前的财政负担。
此外，提高建设效率和转移项日风险是PFI较突出的优势所在。
（5）ABS模式
ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。
由于ABS只适用少有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求，从多种融资方式的比较看，收费的基础设施ABS融资与其他形式的项日融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。
其次，由于有信用增级的措施，当在资本市场大规模筹集增加时，成本可以降低。
再次，ABS融资对己建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。
2．政策性产业扶持基金模式
（1）创业投资引导基金
创业投资引导基金根据具体情况，会采取不同方式向创业风险投资机构或基金出资：
引导基金与创投机构通过合作协议，建立投资联盟，共同对投资项目进行投资；引导基金与国外的创投机构合作，在国内成立中外合资的投资公司；引导基金与国内的创投机构合作，成立投资公司；引导基金直接参与海外的基金。
具体运作模式有：
A．投资联盟模式
创业投资引导基金与专业风险投资机构建立合作关系，形成投资联盟，设立投资委员会，委托专业机构选定项目，但引导基金操作平台代表政府对不符合投资原则的保留否决权。
投资委员会决定投资后，引导基金及专业风险投资机构按约定投资比例直接投向项目，成为项目公司的股东，以出资额为限，承担有限责任；投资后，委托专业团队管理；并按照事先约定的退出方式退出。
B．公司型投资基金模式
由创业投资引导基金和境内、外创投机构联合出资成立，设立投资委员会。
投资项目由境内、外创投机构负责选定，由投资委员会决策，投资公司负责具体运营和管理。
按合作约定各方以出资额为限对投资公司承担责任，出资额在约定期内到位，引导基金原则上出资占股比例不超过20%；在投资公司存续期间通过股权转让方式退出，在投资公司结束时直接获得公司资产或收益。
C．有限合伙人模式
创业投资引导基金作为有限合伙人，对海外基金进行投资（原则上不大于基金总额的20%），作为出资人，以出资额为限，对基金承担有限责任，一般不干预具体的投资项目；一般合伙人出资1%参与基金，并组成基金管理公司，负责基金的运作和管理；有限合伙人通过投资协议和委托管理协议约束一般合伙人，待约定期限基金清盘后获得收益。
（2）贷款风险补偿基金
贷款风险补偿基金体系包括：
A．融资平台保证金。
政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户，按约定放大倍数贷款给融资平台，然后由融资平台委贷给指定企业，对指定企业可免资产担保。
对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。
B．融资平台风险准备金。
主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。
C．担保机构费用补偿金。
通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条件。
D．中小企业信用互助补偿金。
由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。
E．知识产权融资专向基金。
由政府出资设立，作为开展知识产权权利质押融资业务的担保保证金。
F．贷款贴息。
政府每年安排一定的专项资金对中小企业贷款给与一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的融资平台给予企业补贴。
3．农业产业投资公司运行模式
在农业产业投资方面，政府融资平台的运行借鉴了其他产业投资公司的融资模式，就现阶段而言，政府农业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主。
就国外比较成功的农业产业投融资体系来看，其构成是以农村合作金融为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。
因此，结合我国城乡统筹发展的实际情况，政府农业产业投融资平台在目前的主要工作除了重点扶持重大农业产业化项目以外，还应将帮助农村合作金融的成长和发展放在重要的位置。
（二）不同模式的优势及风险
1．公用基础设施建设融资模式
（1）BOT模式的优势及风险
在我国，BOT这种投资与建设方式应该说有其发展的优势。
这主要是因为BOT融资方式对于政府和投资方都有益处。
对政府来说，BOT模式首先解决了项目资金问题，减少项目对政府财政预算的影响，减少了政府借债和还本付息的负担。
其次，它有利于提高项目建设质量并加快项目建设进度，促进项目运营效率的提高，可以较好地解决政府投资超工期、超成本和运营服务差等弊病，为社会公众提供较好的城市基础设施使用服务。
再次，它有利于实现城市基础设施的产业化、市场化。
因为BOT融资方式明确了城市基础设施的产权结构，明确了政府机构、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成了协调运转、有效制衡的经营管理机制，并促进了政府职能的转变，使政府从直接管理转变为宏观管理，实现城市基础设施建设的良性发展。
最后其有利于引进先进技术和管理经验。
这主要是因为BOT融资方式往往有外资参与，政府可在先期不投入或少投入的条件下，将国外的新技术、新工艺、新产品低成本引进，通过学习国外先进的管理理念、管理模式、管理经验，提高我国城市基础设施建设的水平。
对社会投资方而言，其优势在于城市基础设施项目现金流量稳定，投资风险相对较小，可以为投资方带来稳定、长期的投资收益。
而且由于项目的特许权经营协议是在政府和投资方之间确定，法律约束力较强，投资方可获得较好的法律保障。
而BOT融资方式在拥有诸多优势的同时，也同样存在着相当程度地风险。
实际上，每个BOT项目都有其特有风险。
对于投资方来说，其投入资金是否能够回收并得到相应的投资收益，主要取决于政府给予投资方的特许经营权以及在经营权行使期间所获得收益的保障，而这也就是通常所说的政治风险和经营风险。
而建设风险，经济风险，法律风险也是BOT融资方式常见的风险类型。
商业银行作为贷款方，也同样面临这样的问题，由于BOT产品和服务大多是社会公众的必需品或服务，亦或直接涉及国计民生的衣食住行等敏感问题，如水厂、电厂等，其产品和服务价格受到政府的严格控制，在很多情况下根本不按照经济规律定价，甚至不考虑项目公司的成本投入。
这样，项目的经济效益就会大受影响，利润降低。
这就会对银行的贷款回收造成不利影响。
此外，还有一些事前不可预知的风险，以建设风险来说，突发的自然灾害就会造成银行贷款的损失，如某一BOT水电站项目在开凿过山隧道时，由于对山体的地质资料理解不充分，途中遇到大型山体裂缝，最后不得不重新设计，并且投入大量的材料来处理裂缝，而银行贷款也因为此项事故而不得不进行追加。
即使在项目顺利完成投入运营之后，也有可能因为其他方面的因素影响而造成贷款回收的困难，如某市修建一条过江通道，由于在建设之初考虑到该地区尚无此类通道，经济效益比较可观，而在通道完工投入运营之后，根据城建计划，两年以后将在隧道的上下游各建成一座跨江桥梁（而且是不收费的），这无疑会减少通过常洪隧道的交通流量，自然也对其在规定的收费年限内的收益产生较大的影响，这也是BOT项目所面临的风险。
（2）TOT模式的优势及风险
尽管BOT模式是国际上较为成熟的一种融资方式，但由于各方在利益要求上面的分歧较大、风险也较难控制，实际应用的效果并不理想。
而TOT作为一种盘活现有存量的有效方法而逐渐被人们所接受。
与其他融资方式相比较，TOT方式拥有以下优势：
①TOT融资方式只涉及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。
回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，将开放基础设施建设市场与开放基础设施经营市场、基础设施装备市场分割开来，使得问题尽量简单化。
②减少政府财政压力，促进投资体制的转变。
政府可以通过TOT方式获得大量的资金用于建设更多的基础设施项目，减轻用于投资基础设施的预算内资金压力。
而且，由于TOT方式下，除金融机构、基金组织、国外大公司外，各类企业和私人资本均可参与融资，因而有助于大量吸引国内外民间资本参与融资，促进投资体制由国家投资为主逐步向民间资本投资为主的架构转变。
③有利于盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；为新建基础设施筹集资金，加快我国尤其是西部的基础设施建设；提高基础设施运营管理效率，提高项目产品质量。
④风险小，项目引资成功率高。
TOT方式一般不涉及B（项目建设）过程，避免了BOT方式在建设过程中的各种风险和矛盾（如建设成本超支、工程停建或不能正常运营、现金流量不足等），项目风险明显降低，又能尽快取得收益，双方容易合作，引资成功的可能性大大增加。
⑤项目成本和项目产品价格相对较低。
一方面，由于TOT方式下投资风险大幅降低，投资者预期收益率会合理下调；另一方面，涉及环节较少，新建项目建设和营运时间大大提前，评估、谈判等方面的从属费用也势必降低，政府在组建SPV、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降，因而，项目成本和项目产品价格都相应有所降低。
商业银行在参与以TOT模式进行的基础设施建设时，分为两种情况，而对应的风险也有所不同。
第一种情况，商业银行与政府融资平台进行合作，贷款给相应的城投公司，来进行项目的建设过程，再将项目移交给经营方，以项目转让收入作为还款来源，并利用项目未来现金流继续偿还剩余本息。
商业银行会面临建设风险以及经营风险，即城投公司可行性论证不充分、建设过程出现干扰风险因素等影响建设目标的完成，给移交项目的最终财务评估带来损失，从而减少商业银行在项目转让过程中所获得的收益。
对于筹资拟建的新建项目来说，也同样牵扯到融资资金的合理利用问题。
若新建项目出现建设失误，会造成商业银行的贷款损失。
此外，在项目建成之后，商业银行作为项目资金的提供者，也要密切关注对后续经营者的选择，经营者的诚信和经营管理水平是考虑经营者的重要因素，基础设施公益性强，经济和社会效益并重，经营者良好的经营能力和市场信誉会使工程未来的运行获得良好的保证，为此，经营者的综合素质是TOT融资中选择经营者的一个重要因素。
第二种情况，商业银行为经营者提供贷款，以项目经营产生的现金流作为还款保障，这使得商业银行主要面临经营风险和管理风险。
商业银行作为债权人，无法直接管理项目，而只能通过监督等方式来协助经营者做好项目管理，而项目的建设是基于前期可行性研究基础上的，若可行性研究若有失误，在后期的经营中进行调整将代价巨大，直接影响到项目的未来收益。
而这一风险，是商业银行乃至于经营方事前很难加以判定的。
其次，由于经营时间长，未来市场收益的不确定性也是面临的风险之一，政府是否能够提供一定的收益保证是经营者考虑这种市场风险规避的一个重要方面。
再次，商业银行往往会因为移交项目存在设计的技术水平不够先进、原材料成本高、管理水平等与经营者的要求有差别等一些因素，使得
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