融资行业政府融资平台概述.docx

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融资行业政府融资平台概述

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政府融资平台概述

一、我国政府融资平台的内涵

（一）政府融资平台的发展历程

1•探索阶段

我国政府融资平台的真正发展起始于1994年的分税制改革，伴随着中央政府与地方政府财权的明确，以往在基础设施建设方面模糊不清的关系逐步得以明确。

同时，公共财政模式的逐步确立，也让政府以往大包大揽，行政控制经济的局面得到扭转，也使得以政府实力为依托的政府融资平台的发展有了外部空间。

此外，地方政府为保持本地区的经济发展，同时缓解大量公共基础设施投入的财政压力，本身也有搭建融资平台的内部冲动，而我国的政府融资平台也正是在这样的背景下开始了探索过程。

从1994年-1997年，各地政府从经营城

市的角度出发，纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行统一规划和领导，打破了过去各自为政、多家审批、多家建设的格局。

在探索阶段，政府融资平台尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建设的功能，而更多地是出于减少新增审批环节，明确项目建设领导核心的目的。

尽管在此时期，政府融资平台的经济作用尚不明显，但在明确政府职能和角色方面却是迈出了重要一步。

以专门小组来筹划、安排和领导市政建设的实施，就在行政层面上为政府融资平台的真正构建创造了条件。

在此期间，各地政府在基建项目方面的经验积累，也为后期政府融资平台的发展奠定了坚实的基础。

此外，在探索阶段，考虑到分税制改革对基建项目的影响，中央政府也在融资体制方面做出了一定的调整，给予地方政府更大的操作空间，也正是在这样的背景下，一些新型的融资方式开始在地方基建项目中得到应用。

2•推广阶段

从1997年到2004年，是我国政府融资平台的推广阶段。

1997年东南亚金融危机是促成政府融资平台得以推广的契机。

为应对东南亚金融危机对我国经济带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过扩大财政投入的方式来刺激经济，而其中基础设施建设是其中的重要内容。

按照基建项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府也必须安排配套资金作配合。

但地方财政出于收支平衡以及《预算法》

对地方政府发债的限制，使得地方政府承担了巨大的基建项目资金压力。

为缓解压力，地方政府开始尝试新型的项目融资方式，充分发挥政府融资平台作用，BOT、ABS等新型项目融

资方式开始得到应用，其中最为普遍的就是BOT的建设方式。

与此相对应，政府融资平台的组织结构也发生改变，从原来的领导小组，逐步转变为城市经营管理委员会，并在此基础上由政府相关部门共同组建建设投资发展有限公司，对原来分散于各部门的土地、市政设施、公益事业及部分企业的经营权，进行了集中和整合，通过一站式联合办公，有效解决了开发建设中存在的管理部门多、审批程序繁琐、运转不畅的问题，提高了效率和质量。

但在此阶段，城投公司刚刚起步，项目整体化运作缺乏经验，对于项目的操作思路更多地是从如何能够实现最大融资入手，而忽视了诚信偿债等环节的建设，具体项目操作过程中存在一系列的问题，但相较于传统的融资方式，依托于城建投资公司的模式确实提高了城市基建项目的开发速度，并且在工程质量方面也有了大幅度的提供，因此这一模式在国内得到了有效推广。

3•发展阶段

2004年至今，是我国政府融资平台的发展阶段。

考虑到城投公司存在初期的诸多问题，各地政府在发展过程中，通过重新建立或在原有基础上重组的方式，组建了一批诚信偿债、授权充分、保障有力、组织架构科学，并且适应经济快速发展的新型城投公司。

通过吸引优质外部资金参股、入股，完善了城投公司的法人治理结构，建立和完善了内部管理体系、管理制度和运行机制，逐步解决了资产质量差、借用还相脱节和偿债资金链断裂等问题，并与商业银行开发性金融理念有机融合，成功地开发了一大批优质的城建项目。

而随着政府融资平台的发展，BOT、ABS等新型的融资方式和操作手段也较大普遍的应用在现阶段的基建项目上。

目前，除城投公司模式外，政府融资平台也趋于多样化，服务的范围也不断拓展，从传统的基建项目，逐步将中小企业，高科技企业及工业园区企业等自身融资能力较弱，但对于城市发展不可或缺的经济主体融入其中。

针对这类企业的创业投资引导基金、贷款风险补偿基金也纷纷出台，通过与VC、PE等投资机构的合作以及扶持企业信用担保机构等方式为金融机构提供保障，从而大大拓宽了银政之间的合作领域。

此外，政府还将传统的农业等产业纳入到政府融资平台的范畴之内，通过各类产业投资公司等模式对各类企业及项目提供了多层次的金融服务。

今年以来，随着四万亿政策的逐步落实，地方基建项目将掀起新一轮建设热潮，公路、铁路、机场、电厂、棚户区改造等一系列城建项目将动工，以商业银行为代表的金融机构也是将资金重点投向了基建项目方面，金融机构与政府融资平台的合作机会大大增加，政府融资平台也将得到更多的实战演练机会，无论在组织结构、功能定位、融资模式、诚信建设、贷款监控、风险管理等方面都将得到加强，从而大大加速政府融资平台的发展。

（二）政府融资平台的发展现状

1•政府融资平台体系初步形成

目前，从整体上看，我国政府融资平台体系已初步形成。

从产业涵盖来看，各地政府根据本地区的产业情况，成立了不同的产业投资公司，如城市建设类投资公司、公用事业类投资公司、科技风险投资公司、农业产业投资公司等。

而从行政级别来看，市一级基本上均有相应的招商引资平台，并有相应的机构与之对口，在部分发展情况较好的城市，政府融资平台已经向下辖区县延伸。

以成都为例，从2004年起，成都市逐步将搭建政府投融资平台的经验和做法向区（市）县延伸，先后在五城区由市、区两级财政共同出资组建五小”公司,

在14个远郊区（市）县结合优先发展重点镇、工业集中发展区建设成立了相应的政府投资公司。

至此，成都市市和区（市）县两级投融资平台架构基本形成，政府投融资平台体系出具规模，并在成都推进城乡一体化的进程中发挥了重要的作用。

2•以现代企业制度为标志的公司治理结构逐步建立

目前，我国大部分政府性投资公司均能按照现代企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按市场化、公司化方式运作。

政府性投资公司以及各类基金，其定位均是国有资产的所有者和政府投资的责任主体，受政府委托对政府投资项目进行融资；运用法定可支配资产进行参股、控股投资；面向国内外市场多渠道、多形式融资；具有负责国有资产的保值、增值或收回等职能。

其中，政府投资公司主要以财政注资或投入存量资产等形式成立，以投资公司所有的存量土地、房产等资产作为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益向各政策性银行、商业银行融通信贷资金。

同时，还发行企业债券、企业信托、个人委托集合贷款等金融产品筹集资金。

3•政府筹集发展资金的主要力量

各地政府投融资平台建立后，在加快城市基础性设施建设、工业集中区发展以及改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。

以重庆市为例，从2002年末开始重庆市将全

市各类分散的政府资源全部整合，组建了水务控股、城投公司等十个政府建设性投资集团。

通过划转、授权和专项资金注入等多种方式，目前十个投资集团总额达3216.8亿元，截至2

006年已累计投融资1700亿元。

2007年，重庆市政府十大投资集团利用银行、证券市场和债券市场，吸纳各类资金超过550亿元用于项目建设，占重庆市基础设施投资的30%以上。

此外，天津市城投集团2004年成立，市政府陆续注入经营性资产，2007年又成立了金融城投公司，目前集团总资产1700亿元，收入20多亿元。

（三）现阶段我国政府融资平台存在的主要矛盾与问题

1•未形成多元化投融资渠道，风险集中高

目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行信贷方面，银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。

在银行信贷中，银行短期债务又占了相当比例，政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力，而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。

由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等因素的影响，政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临较大的不确定因素，随着时间的推移和宏观经济形势的变化，由这种单一融资渠道引起的融资风险会逐渐显露出来，将对政府投融资平台作用的发挥产生不利影响。

2•投融资主体集中化，融资压力巨大

目前，地方政府的投融资平台的主体一般是市以及区（市）县二级的各类国有投资公司，

它们承担着为城市基础设施建设、工业园区建设、新农村建设等多方面建设筹集资金的任务。

随着城乡统筹的开展，城建、工业园区、新农村建设等的投资规模将不断增加，在目前，在融资和项目实施载体以政府投融资平台为主的情况下，国有投资公司将面临巨大的融资压力，甚至影响到国有投资公司的进一步融资能力。

3.投融资结构性风险集中，融资能力不足

政府投融资平台进行融资的项目大多集中在了基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，而回报和收益较少，政府投融资平台投融资的结构性风险突出。

目前，各地政府的国有投资公司的资产负债率普遍较高，为维持资金链不断，企业不得不继续拆借银行资金，这进一步加剧了企业的财务风险，随着企业可抵押的资产数量的减少和企业资产质量的下降，国投公司的融资能力将开始下降。

4•投融资结构不合理，对产业发展支持不足

政府投融资平台在项目融资方面，主要集中在了城市基础设施和工业园区基础设施建设方面，尽管成立了各类工业投资公司等产业类投资公司，但由于这类公司的融资重点仍然在工业基础设施建设方面，对于企业或产业的融资需求仍然支持不足，企业自身发展，尤其是中小企业发展仍然面临着较大的资金瓶颈制约，这对地方工业产业发展是不利的。

5•重城市、轻农村，对农村金融需求满足度低

目前，专门针对农村产业发展的政府投融资平台还未真正建立，对农村建设项目的融资主要集中在农村水利、电网等基础设施建设方面，农业产业的发展主要依靠农村信用合作社的小额信贷支持，这对于城乡统筹阶段农业产业化发展和传统农业向现代农业的转变是远远不够。

二、我国政府融资平台采取的主要模式

（一）模式的种类

1•公用基础设施建设融资模式

（1）BOT模式

BOT模式是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议。

授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护。

在协议规定的特许期限内，该项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。

特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。

BOT适用于大型的基础设施建设

项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项日风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验，既给本国的承包商带来较多的发展机会，也促进了国际经济的融合。

同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。

（2）TOT模式

TOT模式是指政府把己经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人（T），通过在约定期限的经营（O），民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回（T）的一种投融资模式。

TOT只涉及到己建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。

它的最大优势在于有效地回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；项目成本和项日产品价格相对较低；可减少政府则政压力，促进投资体制的转变；体制因素制约较少