中国应对气候变化的政策与行动年度报告.docx
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中国应对气候变化的政策与行动年度报告
中国应对气候变化的政策与行动
——2010年度报告
国家发展和改革委员会
2010年11月
目 录
前 言
气候变化问题是当今人类社会面临的严峻挑战。
世界各国合作应对气候变化是大势所趋。
中国是世界上最大的发展中国家，人口众多、人均资源禀赋不足，还没有完成工业化、现代化的任务。
2009年末，全国人口达到13.35亿，人均国内生产总值约合3700美元，位居世界第99位。
按中国政府现行扶贫标准，还有数千万贫困人口，发展经济、改善民生的任务相当艰巨。
中国也是一个易受气候变化影响的国家。
2009年和2010年，中国受到了严重的气候灾害侵袭。
2009年遭受了夏季高温和冬季多年不遇低温的袭击；2009-2010年，西南地区发生了有气象记录以来最为严重的秋冬春持续特大干旱。
2010年入汛后华南、江南地区连遭14轮暴雨袭击；北方和西部地区连遭10轮暴雨袭击；多地高温突破历史极值。
气象灾害的异常性、突发性、局地性十分突出，极端气象事件多发偏重，并引发其它严重的自然灾害，造成重大人员伤亡和经济损失。
从中华民族和全人类长远利益出发，中国政府一直高度重视应对气候变化，将其作为经济社会发展的重大战略，建立了领导机构和工作机制，完善相关法律法规，实施了应对气候变化国家方案，采取了一系列积极的政策和行动，取得了显著成效。
2009年，中国政府确定了到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40-45%的行动目标，并将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。
这是中国向国际社会做出的郑重承诺，也是中国对全球应对气候变化的重大贡献。
2009年以来，中国继续推动应对气候变化的政策与行动。
努力减缓气候变化，坚持节约能源与提高能效并举，大力开发绿色低碳能源，增加森林碳汇，启动了国家低碳省和低碳城市的试点工作，努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。
积极适应气候变化，在农业、水资源、海洋、卫生健康、气象等领域出台了一系列相关政策，大力推动农田水利基本建设，提升农业综合生产能力，开工建设了一批流域性防洪重点工程，加强海洋气候观测预警与生态系统保护修复，将气候变化对健康影响纳入卫生工作领域。
加强能力建设，不断健全应对气候变化法规和管理体制，加强基础设施和信息系统建设，增强科技支撑能力。
提升公众参与意识，社会各界、各地方、行业也都积极开展了应对气候变化的行动，推动了应对气候变化工作的全面展开。
中国以积极、建设性姿态参加气候变化国际谈判。
在2009年12月召开的哥本哈根气候大会上，中国以最大的诚意，尽最大的努力，推动哥本哈根会议取得积极成果，形成了《哥本哈根协议》这一政治文件。
今年以来，继续积极参与气候变化国际谈判和对话，为推动谈判按照“巴厘路线图”的授权前进，中国还主动承办了公约特设工作组第14次会议和议定书特设工作组第12次会议，并积极搭建应对气候变化的国际交流平台，参与国际对话，广泛开展与各国的务实合作，特别是对非洲国家、小岛屿国家和最不发达国家开展务实援助，帮助他们提高应对气候变化能力。
中国在应对气候变化领域的切实努力，为全球应对气候变化作出了新的贡献。
第一章 减缓气候变化的政策与行动
第一节 节约能源与提高能效
节约能源是中国经济社会发展中的一项重大战略。
“十一五”规划提出了到2010年单位国内生产总值能耗比2005年下降20%左右的目标，为实现这一目标，“十一五”以来，各地区、各部门加大了节能工作力度，并以此作为促进科学发展的重要抓手，通过完善法规标准、加大问责力度、淘汰落后产能、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理以及开展全民行动等措施，推动节能工作取得重大进展。
2009年，单位国内生产总值能耗下降3.61%，“十一五”前四年累计下降15.61%，预计2010年底，将能够完成“十一五”规划目标。
一、强化节能目标责任考核
中国将“十一五”节能目标分解落实到了各省、自治区、直辖市，并且建立了目标责任制，对未能完成目标任务的地方政府官员进行问责。
2009和2010年，中国政府继续对全国31个省级政府和千家重点企业节能目标完成情况和节能措施落实情况进行了评价考核，并向社会公告考核结果。
截至2009年底，已完成“十一五”节能目标的有北京、天津2个直辖市；完成进度超过80%的有湖北、湖南、广西等22个省（区、市），预计到2010年底，绝大部分省（区、市）将完成节能目标。
“十一五”前四年，千家企业节能工作取得显著成效，累计实现节能量1.32亿吨标准煤，完成“十一五”节能目标的132%。
图一：
“十一五”前四年各省（区、市）完成节能目标进度情况
为了确保完成“十一五”节能任务，2010年中国进一步加大了节能减排工作力度。
国务院先后印发了《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》和主要任务的分工方案，明确了103项节能减排任务的承担部门。
国务院总理温家宝还主持召开国务院节能减排工作电视电话会议，要求各地区、各部门下更大的决心、花更大的力气、做更大的努力，确保实现“十一五”节能减排目标。
2010年8月，国务院组织13个部门，组成6个督察组，对全国18个重点地区进行节能减排专项督查，促进各地加大工作力度，努力完成“十一五”节能目标。
国务院国有资产监督管理委员会制定了《中央企业节能减排监督管理暂行办法》，进一步加强了对重点企业的能效管理。
二、加快调整产业结构
针对工业耗能占能源消耗总量比重偏高的状况，中国通过调整工业内部结构、加快发展服务业等措施，进一步加大结构节能工作力度。
把大力培育和发展战略性新兴产业作为优化产业结构的突破口，不断加大对战略性新兴产业技术研发和产业化的支持力度。
2010年10月，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，提出根据战略性新兴产业的特征，立足国情和科技、产业基础，现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等新兴产业，并明确了今后一个时期的发展目标和政策导向。
2009年以来，中国还启动了新兴产业创业投资计划，发起设立了18只创业投资基金，支持节能环保、新能源领域的创新型企业成长。
选择部分城市建立低碳新能源产业园区，推广使用节能和新能源产品。
图二：
“十一五”以来中国高技术产业发展
加大传统制造业的改造提升。
组织修订《产业结构调整目录》，2009年2月开始陆续发布实施十大重点产业调整和振兴规划，支持在钢铁、有色、石化、电力等行业加快技术改造，降低能耗并提高资源综合利用水平。
严格执行国家产业政策和项目管理规定，强化用地审查、节能评估审查、环境影响评价，严格控制高耗能、高排放行业和产能过剩行业新上项目。
2009年7月，国务院转发了有关部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》，对抑制产能过剩工作提出了相关政策要求，初步遏制了产能过剩行业重复建设的势头。
加快淘汰落后产能。
中国把淘汰落后产能作为节能减排的重要手段，不断加大工作力度。
2009年，关停煤耗高、污染重的小火电机组2617万千瓦，淘汰落后炼钢产能1691万吨、炼铁产能2113万吨、水泥产能7416万吨、玻璃产能600万重量箱、焦炭产能1809万吨、电石产能46万吨、电解铝产能30万吨。
2006到2009年，关停小火电机组达到6006万千瓦，淘汰落后炼钢产能6083万吨、炼铁产能8172万吨、水泥产能2.14亿吨，形成节能能力约1.1亿吨标准煤。
2010年2月，国务院印发了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，以钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点，进一步加快淘汰落后产能，并采取了分解落实目标责任、完善政策约束、建立激励和监督检查机制等一系列综合措施，确保任务按期完成。
图三：
“十一五”以来中国淘汰落后产能情况
加快发展服务业。
与相同发展水平国家相比，中国服务业占国内生产总值比重偏低。
2009年以来，中国大力推动生产性服务业和生活性服务业发展，有关部门先后制定了《关于加快发展养老服务业的意见》和《关于加快家政服务业发展的意见》等政策性文件，2010年8月，国务院召开了服务业发展改革工作座谈会，提出将发展服务业作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的战略性举措，国务院办公厅发布了《关于发展家庭服务业的指导意见》，制定了加快家庭服务业发展的重点支持政策。
第三产业增加值比重从2005年的40.5%提高到2009年的42.6%。
三、完善制度标准和价格政策
建立健全能效制度和标准。
推进固定资产投资项目节能评估工作，制定了固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法；继续扩大强制性能效标识实施范围，2009年以来，制定发布了计算机、电风扇、打印机、双端直管荧光灯等9种产品能效标识实施规则，以及进一步加强建筑门窗节能性能标识工作的规则等；制定了氧化铝、再生铅能耗限额标准，编制了钢铁、水泥、烧碱等重点耗能行业能效水平对标指南；实施道路运输车辆燃料消耗量限值标准和准入制度；制定了能源管理体系、企业节能量计算方法等基础标准33项；发布了节能发电调度经济补偿办法，完善推广节能发电调度政策。
为了保证有关政策和标准的贯彻实施，组织各地节能监察机构对重点用能单位的产品能耗限额标准、淘汰落后产能、能源计量器具配备情况进行了执法监察。
对关停机组违规并网发电等问题进行了查处。
中国通过深化能源价格改革，进一步完善节能降耗经济政策。
2009年以来，实施了成品油价格和税费改革，多次调整成品油价格，不断完善价格形成机制。
2009年11月，提高全国销售电价，进一步优化了电价结构，更好地体现了公平负担成本的原则。
2010年6月，上调天然气出厂基准价格，取消价格双轨制，扩大浮动幅度，引导天然气资源合理配置。
自2010年6月起，全国电解铝、铁合金等8个行业的限制类企业电价加价标准由每千瓦时0.05元提高到0.10元，淘汰类企业执行的电价加价标准由每千瓦时0.20元提高到0.30元。
在此基础上，各地还可以根据需要进一步提高相应加价标准。
同时，对能源消耗超过国家和地方规定单位产品能耗（电耗）标准的，实施惩罚性电价，对超标一倍以上的，比照淘汰类电价加价标准执行。
四、实施重点节能工程
2009年至2010年上半年，全国共安排中央预算内投资39.7亿元、节能财政奖励资金89亿元，支持十大重点节能工程项目2389个，形成年节能能力5620多万吨标准煤。
初步统计，“十一五”前四年，中央财政累计安排287.6亿元，用于支持地方和企业重点节能工程项目，形成节能能力1.4亿吨标准煤。
专栏一：
十大重点节能工程
为贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,实现单位GDP能耗降低20%左右的约束性目标，国家发展改革委等部门根据《节能中长期专项规划》，制定并下发了《“十一五”十大重点节能工程实施意见》，十大重点节能工程为：
燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程、区域热电联产工程、余热余压利用工程、节约和替代石油工程、电机系统节能工程、能量系统优化（系统节能）工程、建筑节能工程、绿色照明工程、政府机构节能工程、节能监测和技术服务体系建设工程。
五、加快推动节能和节能服务产业发展
2010年4月，国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，从投资、财政、税收、金融等方面加大了对合同能源管理项目和节能服务公司的支持力度，基本消除了制约合同能源管理推广的政策和体制障碍。
6月，财政部与国家发展改革委联合印发了《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》，2010年安排中央财政资金12.4亿元，对采用合同能源管理方式为企业实施节能改造的节能服务公司给予支持。
六、推进节能低碳消费
大力推广高效节能产品，鼓励低碳消费方式。
2009年，中国政府有关部门先后发布了《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》、《“节能产品惠民工程”高效节能房间空调推广实施细则》，截至2010年10月底，共推广高效节能空调近2000万台，使其市场占有率从推广前的5%上升到80%以上，2009年和2010年推广节能灯达3亿只以上。
2010年，国家发展改革委等部门又制定下发了《节能产品惠民工程高效电机推广实施细则》，扩大公共服务领域节能和新能源汽车示范推广，对私人购买新能源汽车进行补贴，鼓励新能源汽车的消费。
倡导使用小排量汽车，大力推广发动机排量在1.6升及以下、综合工况油耗比现行标准低20%左右的汽、柴油乘用车（含混合动力和双燃料汽车），并由中央财政按照每辆3000元的标准对消费者给予一次性补贴。
上述政策措施对全社会形成低碳绿色的消费理念和生活方式发挥了积极推动作用。
第二节 发展绿色低碳能源
中国积极优化能源结构，大力发展可再生能源、核电等低碳能源。
2009年新增风电装机容量、在建核电规模、太阳能光伏电池产量位居世界第一。
截至2009年底，水电装机容量及太阳能热水器集热面积居世界第一。
中国非化石能源发展取得了明显进步，对全球应对气候变化做出了重要贡献。
一、支持绿色低碳能源发展的法规和经济政策
2010年4月，修改后的《可再生能源法》正式实施，设立了可再生能源发展基金，完善了风电、太阳能等可再生能源全额收购制度和优先调度办法，为可再生能源的发展提供了有力的法律支持。
同时《能源法》立法加快，《石油天然气管道保护法》已经在全国人大审议通过，并于2010年10月施行，对优化能源结构将产生积极影响。
中国还在抓紧制定“十二五”能源发展规划和新能源发展规划，将提出并落实未来五年非化石能源发展目标任务。
进一步完善支持可再生能源发展的经济政策。
对风力发电、垃圾发电、部分水力发电（包括小水电）、燃料乙醇实行增值税、消费税优惠政策。
对于2008年1月1日以后经批准的，符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》条件的水力发电、核电、风力发电、海洋能发电、太阳能发电、地热发电等新建项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，给予“三免三减半”（第一年至第三年免缴企业所得税，第四年至第六年减半征收）的企业所得税优惠政策。
积极推进清洁煤炭利用，将其作为重要的清洁能源技术加大扶持力度，鼓励煤层气的开发利用，建立了煤层气产业技术创新战略联盟，出台了打破专营权、税收优惠、财政补贴等多项扶持政策，2009年国内19个产煤省市累计抽采利用煤矿瓦斯19.3亿立方米，超额完成了全年煤矿瓦斯抽采利用目标。
二、核电
核电以其清洁、经济、安全的综合特性，成为未来能源发展的重要力量。
中国将核能发展作为替代火力发电、减少温室气体排放的重要手段，积极发展核电，截至2009年，已建成核电站6座。
2010年新开工建设3台机组，在建规模达到24台机组，装机2665万千瓦，在建规模达到世界第一。
目前正在研究调整核电中长期发展规划，加快沿海核电发展，并积极推进内陆核电项目。
中国大力推广第三代核电技术，并使其成为短期内的主流技术路线。
此外，目前还在开展以快堆、超高温气冷堆、超临界水堆技术为代表的第四代核电技术的研发工作，为核电的进一步发展奠定基础。
三、水电
水电是重要的清洁能源，又是可再生能源。
中国水能资源蕴藏丰富，理论蕴藏量达6.94亿千瓦，技术可开发量5.42亿千瓦，均居世界第一位。
一直以来，中国都将水电发展放在重要位置。
截至2009年底，水电装机容量1.97亿千瓦，占全国电力总装机规模的22.5%，2009年水电发电量为5747亿千瓦时，相当于替代1.8亿吨标准煤燃烧，减少二氧化碳排放4.7亿吨。
2010年，水电总装机突破2亿千瓦，目前，中国已建成大中小型水电站4.5万余座，不仅是世界水电装机第一大国，也是世界上在建规模最大、发展速度最快的国家，并逐步成为水电开发创新的中心。
中国未来的水电发展要统筹生态环境和移民安置，促进水电开发与经济社会和生态环境协调发展。
四、太阳能
中国积极开发利用太阳能，出台了一系列支持政策。
2009年，财政部、科技部和国家能源局发布《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》，对规定范围内的并网发电项目原则上按光伏发电系统及其输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。
财政部会同住房和城乡建设部印发了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》和《太阳能光电建筑应用财政补助资金暂行管理办法》，支持实施“太阳能屋顶计划”，2010年拨付资金8.36亿元，共支持了99个太阳能光电建筑应用示范项目，总装机容量为90.2兆瓦。
财政部、住房和城乡建设部组织实施了可再生能源建筑应用示范项目，出台了《可再生能源建筑应用城市示范实施方案》和《加快农村地区可再生能源建筑应用的实施方案》，确定了两批47个示范城市和98个示范县，对纳入示范的城市和县，中央财政予以专项补助，推动太阳能光热技术及浅层地能热泵技术生产、设计、施工三者有效结合，积极培育能源服务市场，采取合同能源管理等方式推进太阳能及浅层地能应用技术的推广。
这标志着可再生能源建筑应用工作方式从抓单个项目转向抓区域整体，并兼顾城市与农村。
截至2009年底，全国太阳能光热应用面积11.79亿平方米，浅层地能应用面积1.39亿平方米，比2008年分别增长14.2%和35.4%。
光电建筑应用装机容量420兆瓦，实现了突破性增长。
太阳能热水器集热面积1.45亿立方米，约替代标准煤2900万吨。
五、风能
中国大力支持发展风力发电。
目前已初步建立起覆盖风资源评测、风电设备产业化、上网电价、税收优惠等政策体系。
2009年7月，国家发展改革委出台了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，按照风能资源状况和工程建设条件，将全国划分为四类风资源区，建立风电区域标杆电价制度。
这一政策结束了风电定价机制不明确、多种电价并存的局面，有利于风电投资者获得合理回报和风电资源有序开发，促进风电行业快速发展。
从2010年起，取消了风电设备国产化要超过70%的要求，鼓励包括外资在内的各种资金投资风电建设。
在各项优惠政策的支持下，中国风电项目发展迅速。
2005-2009年，风电装机容量连续五年实现100%以上增长。
截至2009年底，风电装机容量为2580万千瓦，仅2009年新增装机就超过了1300万千瓦，2010年全球每三台新装风电机组就有一台在中国，目前，总装机已突破3000万千瓦，提前10年完成此前规划的2020年风电发展目标。
目前，中国正在建设七个“千万千瓦级”风电基地，并开展了沿海首批海上风场特许权招标。
2010年上海东海大桥10万千瓦海上风电项目并网发电，总装机容量102兆瓦，预计未来年发电量可达2.6亿度，相当于每年替代约8.3万吨标准煤燃烧，减少二氧化碳排放约21万吨，成为欧洲之外的第一个海上风电场。
图四：
“十一五”以来中国风电装机容量情况
六、生物质能源
规范生物质发电价格政策。
有关部门于2010年7月发布了《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》，要求对农林生物质发电项目实行标杆上网电价政策。
对于未采用招标确定投资人的新建农林生物质发电项目，统一执行标杆上网电价每千瓦时0.75元。
通过招标确定投资人的，上网电价按中标确定的价格执行，但不得高于全国农林生物质发电标杆上网电价。
已核准的农林生物质发电项目（招标项目除外），上网电价低于上述标准的，上调至每千瓦时0.75元，高于上述标准的国家核准的生物质发电项目仍执行原电价标准。
加大对生物质能开发的财政支持力度。
一是支持生物燃料乙醇开发，近年共支持830多万吨燃料乙醇生产，目前乙醇汽油消费量占到全国汽油消费量的20%左右。
二是支持秸杆能源化利用，已推广秸杆气化集中供气856处，秸杆固化成型102处，秸杆沼气集中供气150处，建成投产生物质发电项目总装机容量613兆瓦。
三是支持生物能源和生物化工发展，并对其原料基地建设给予补助。
继续加强农村沼气建设。
2009年中央政府投资50亿元，用于支持建设户用沼气166万户、乡村服务网点17739个、养殖小区和联户沼气2885处、大中型沼气工程1579处。
2010年安排中央投资52亿元，用于支持建设户用沼气183万户、乡村服务网点14052个、养殖小区和联户沼气6844处、大中型沼气工程690处。
到2010年底，全国户用沼气将达到4000万户，小型沼气6.5万处，大中型沼气4700处。
据测算，4000万户户用沼气年均可替代薪柴和秸秆4800万吨，相当于1.32亿亩林地；年产沼气154亿立方米，可替代1100万吨标准煤，减少二氧化碳排放2800多万吨。
图五：
2009年中国非化石能源发展情况
第三节 增加森林碳汇
中国大力推进植树造林、保护森林和改善生态环境，增加碳汇能力。
2009年6月，中国政府召开全国林业工作会议，这是60年来首次以中央政府名义召开的林业工作会议，明确指出：
林业在应对气候变化中具有特殊地位，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择。
2009年11月，国家林业局发布了《应对气候变化林业行动计划》，确定了林业发展规划的3阶段目标和22项主要行动。
一、继续实施国家重点造林工程
中国继续实施三北防护林与长江中下游地区等重点防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程以及速生林基地建设工程等生态建设项目。
2009年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步推进三北防护林体系建设的意见》，要求进一步优化工程建设布局，要以建设百万亩以上人工林为基础，规划一批各具特色、功能多样的重点建设项目，在三北地区建设一批规模宏大、集中连片的人工林基地，构建点线面结合的绿色生态屏障。
2009及2010年，退耕还林工程的重点转向完善后续工程规划、巩固建设成果阶段。
在重点生态脆弱区和重要生态区位，结合扶贫开发和库区移民，适当增加安排退耕还林，稳步推进封山育林。
为巩固退耕还林成果，建立长效机制，政府还加强投入和政策引导，激励和推动农民转变生产和生活方式，着力解决贫困问题，具体包括基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和补植补造等项目。
1999-2009年，中国累计实施退耕还林4.03亿亩，工程范围涉及全国3200多万农户。
京津风沙源治理工程稳步推进，2009年全年完成沙化土地治理面积近1500万亩。
2010年全国年度造林计划也有望提前实现。
从2010年起，财政部和国家林业局开始在20个省区开展造林补贴试点工作。
此外，颁布施行了《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》，进一步加大防沙治沙力度。
专栏二：
毛乌素沙漠治理成效卓著
毛乌素沙漠是中国四大沙地之一，位于陕西省榆林地区和内蒙古自治区伊克昭盟之间，面积达4.22万平方公里。
历史上榆林的沙化面积达2.44万平方公里，有6座县城陷于重重沙漠之中，412个村庄受风沙的侵袭压埋。
经过人工造林、封山育林、退耕还林等治理工程，累计治理沙区580万亩；陕西榆林的林木覆盖率已经由解放前的1.8%上升到29.3%，基本看不到明沙。
榆林治沙模式是针对以风力作用为主的沙质荒漠化土地，建立了以 “带、片、网”相结合的防风沙体系。
而内蒙古鄂尔多斯市，采取了分区治理的综合模式，摸索出一条具有自身特色的生态保护与建设之路：
在沙漠地区，通过封滩育草、飞播牧草、植树造林的途径，建设“庄园式生态经济圈”；在宜林地区，采用“草、灌、乔”相结合的方式，为舍饲养殖提供充足的饲草料；在干旱硬梁区，采取“沙棘封沟、柠条缠腰、松柏戴帽”的模式。
目前，毛乌素沙漠的治理面积已占到总面积的67%。
为使沙漠治理走上可持续发展轨道，需要切实改变生产方式，由公益治沙向产业治沙转变。
依托于退耕还林工程，榆林地区农民已经改变了传统的广种薄收的种粮习惯，改为种草、栽桑、种植杏、枣、其他果木等。
而在内蒙古鄂尔多斯市，则开发出了一条集新能源治沙、绿色产业富
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