完善城乡规划法律制度 促进城镇化健康发展.docx

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完善城乡规划法律制度促进城镇化健康发展

完善城乡规划法律制度促进城镇化健康发展

——十届全国人大常委会专题讲座第二十六讲讲稿

毛其智

    尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。

过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。

今天的讲座就是对这方面情况的一个简单介绍，题目是“完善城乡规划法律制度，促进城镇化健康发展”。

根据我们对这个题目的理解，讲座分为三个部分：

一是我国城乡规划法律制度与实施状况；二是国外城乡规划立法的经验与启示；三是完善我国城乡规划法律制度的几点思考。

    一、我国现行的城乡规划法律制度

    在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。

1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。

我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成了目前的基本运作制度。

（一）现行的基本法律制度

    我国现行的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》中规定的各种运作制度。

    1、城市规划制定制度

    城市规划的制定制度明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。

这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。

近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。

    2、村庄和集镇规划制定制度

    村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。

截止20XX年底，80.4%的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1%的村庄编制了村庄建设规划。

由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。

    3、划定规划区实施统一规划管理制度

    《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。

这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。

但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。

    4、城市规划实施许可制度

    城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。

这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。

 5、村庄和集镇建设的许可制度

    村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。

由于乡镇一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。

    6、违反城市规划行政处罚制度

    《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款.这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。

目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。

    7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度

    对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。

同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。

（二）我国城镇化的现状和特点

    1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

    改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。

小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。

20XX年城镇化水平达到43.9%,比20XX年增长了0.9个百分点。

城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

    2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广

    1978年至20XX年，全国城市总数由193个增加到661个。

城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。

20XX年，城市的全社会固定资产投资额超过75000亿，约为改革开放初期的100倍；全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米。

    3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化

    1978年我国仅有建制镇2173个。

这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。

到20XX年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心（ruralcenter），并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇。

由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别。

    4、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远

    我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。

由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。

这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种过度城市化。

但农民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大，是城镇社会管理需要认真面对的新问题。

    5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展

    我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。

规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。

近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。

    6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

    近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。

今后在稳步推进城镇化的进程中，应更多关注城镇化质量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。

    （三）现行城乡规划法律制度的不足

    1、城乡二元分治，不利于统筹发展

    我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。

在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。

事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。

正如美国学者刘易斯?

芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。

同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。

我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。

这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。

二、国外城乡规划立法的经验与启示

    新中国的城市规划工作在上世纪五十年代全面展开，主要借鉴了前苏联和东欧等社会主义计划经济体制国家的经验，在法制建设上也有很深烙印。

改革开放以来，我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。

随着社会主义市场经济体制建设的不断深入，城乡规划面临新的需求，有必要学习和借鉴发达国家的经验教训，使我国的城乡规划法制建设少走弯路。

（一）国外城乡规划立法回顾

    起源于工业革命时期的现代城市规划，到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。

从发达国家的经验教训看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度，城乡建设就会呈现无序和混乱状态，危及国家的经济发展和社会安定。

    1、英国不断完善城乡规划立法的经验

    19世纪前半叶，英国工业化和城市化高速发展，人口向城市大规模集中。

但由于基础设施匮乏、生活环境恶化，劳工住房短缺并很少考虑卫生要求，导致传染疾病蔓延。

为应对这种发展方式给城镇造成的恶劣后果，英国在1848年第一次颁布《公共卫生法》，继而又颁布了一系列有关公共卫生和劳工住宅的法令，并于1909年颁布《住宅与城镇规划诸法》，确立了针对城市问题适时制定并实施城乡规划的基本原则。

    作为世界上最早建立国家规划法律制度的英国，在规划实践中很快认识到城乡统一发展的重要性，于1932年颁布了第一部《城乡规划法》，该法将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。

1947年的《城乡规划法》将城乡用地作为整体纳入规划控制，奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。

在1968年的《城乡规划法》中，确立了战略性的结构规划和实施性的地方规划的二级体系，将宏观战略引导和具体操作结合为一个整体。

20XX年的《规划和强制性收购法》又以“地方发展框架”替代了以上的结构规划和地方规划，并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。

    2、美国和日本放松城乡规划的教训

    美国是典型的市场经济体制国家，采用联邦政体，城镇和区域发展更多地属于州和地方事务，联邦政府对于城市化的干预只是间接的，私人土地对于城乡空间发展的影响十分显著。

同时，美国没有全国统一的城乡规划法或相关法律制度，规划的行政和职能体系在各个州差异很大，对于大多数城镇，区划（zoning）几乎是对城乡土地利用和开发唯一有效的法规控制手段。

由于美国在城市化过程中过分依从市场需求而缺乏必要的调控，导致城镇无序蔓延和过度消耗自然资源，带来了极为严重的经济社会和环境问题，成为世界各国可持续发展引以为戒的反面教材。

    1980年代中期，日本为活跃民间经济，采取对城市规划控制指标的缓和、放松政策。

主要包括：

对住宅建设规定、容积率及高度控制、控制发展地区的规定、开发许可制度及土地使用性质的放松等。

这在一定程度上刺激了城市的快速发展，但也给城市景观和居住环境质量带来了巨大的冲击，并在很大程度上导致了土地、房屋的投机和地价飞涨。

为此，1990年代初日本对《城市规划法》等作了一次较大的修订，纠正了在控制地价和土地开发方面的失误，为建设高水平的人居环境奠定了法律基础。

    3、城乡规划立法形式的演变

    纵观发达国家规划立法的历程，几乎都以“宣言法”为