关于推进政府融资平台规范建设的意见.docx

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关于推进政府融资平台规范建设的意见

关于推进政府融资平台规范建设的意见

为适应新形势下城市发展、建设与管理的需要，更好地提高广大城市居民工作与生活的质量，建设设施良好、功能齐全的现代化新城市已成为大势所趋。

近年来，全国各地相继成立了城市基础设施建设开发投资有限公司（以下简称城投公司），作为以当地政府名义组建的为城市建设而搭建的投融资平台，代表县政府以出资人身份直接进行城镇基础设施和公共事业的投资、开发、建设及营运，通过这些努力与创新，切实为加快城市建设步伐，提升城市功能水平和带动地方经济发展，发挥了不可忽视的重大作用。

而地方融资平台最为活跃是从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以后，但在今年，措辞骤变。

全国银监系统已经先后召开了专门会议，并将“有效防范和化解政府融资平台企业信贷风险隐患”作为今年重点工作任务之一。

根据国务院、银监会对地方政府融资平台公司管理的要求，结合我县城投公司目前面临的困难和问题，特提出以下几点意见，供领导参考。

一、公司的基本情况

随着城市规模的日益扩大，城市功能的要求越来越高，城市基础设施建设日趋繁重，单一的政府城市基础设施建设投资已远远不能满足日益增长的城市基础设施建设需要。

为进一步加大经营城市力度，建立和完善多元化的城市基础设施建设投融资体制，拓宽城市基础设施建设融资渠道，加快城市基础设施建设步伐，提高城市基础设施投资运营效益，构建实力雄厚、管理规范、运转高效、健康发展的政府融资平台。

2009年8月，县委、县政府决定成立房县城市基础设施开发投资有限公司，出资人为县人民政府（由县国资局代表政府出资）。

公司的主要职能：

一是受县政府委托投资重大城市基础设施项目建设；二是多渠道筹措城市建设资金；三是负责政府授权范围内的城区土地的收购、储备、经营；四是负责政府授权范围内国有资产的经营管理。

公司内设办公室、计财科、土地收储科、项目管理科等部门。

二、公司面临的主要问题

   目前，城投公司的发展面临一些因素制约，主要体现在以下几个方面：

   　1、融资难度大。

根据国务院“关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知”国发【2010】19号文件要求，“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”，各大银行对政府融资平台融资“门槛”设置相当高，几乎是望而生畏。

因此，尽管今年我们做了大量的工作，但效果不明显。

　　2、土地收储难度大。

经营土地是城投公司重要的职能之一。

如何充分发挥土地这一城市第一资本在城市建设中的重要作用，是我们应该思考的问题。

目前，在实际操作和实施过程中，公司缺乏自主权，许多环节与问题都急需理顺与解决。

同时，由于缺乏足够收购资金，存量地只能以协议收储为主，且不能及时支付现金，产权难以办到位，导致土地收储难度大。

3、公司赢利能力差，“造血”功能不强。

城投公司运作由政府主导，缺乏投入产出的良性运营机制，没有稳定的收入来源，自身偿债能力差，抗风险的能力低，无法实现滚动和持续发展。

这种缺乏自身“造血”功能的被动的经营方式，是城投公司发展壮大的瓶颈。

4、公司职能职责没有完全到位。

虽然县政府以房政发【2010】24号文件下发了“关于进一步加强和深化县城投公司体制改革的意见”，明确了城投公司的职能、体制及运作机制，但因没召开相关部门的协调会议，其职能职责还是没有完全到位，工作难度还相当大。

5、公司规模小，投融资能力弱。

目前，公司注册资本只有5000万元，导致公司在融资、投资开发建设上存在很大的局限性，缺乏发展空间。

部门工作不默契，管理技术人才不健全。

地方开展城市建设、管理的部门有城建、城管、环卫、市政、园林、设计、供水供气、电力、土地以及财政等职能职责各有不同但在日常工作中又必须相互配合的众多部门，这其中有的是上下级关系，有的是同级关系，有的是合作关系，有的是经营利益关系，出于本位思想考虑或者畏首畏尾，在实际工作中明哲保身，不想作为或者难有作为，相互之间不配合或配合不默契的问题比较普遍，造成地方城市建设的效率低下，质量不高。

另一方面，城建专业人员缺乏，尤其在城镇总体规划、专业规划、修建性详细规划和大型建筑物设计方面优秀人才极度匮乏，客观上导致了规划设计、管理工作格外滞后。

这些均成为地方城市投资、开发、建设及营运过程中不可忽视的障碍因素。

城投公司职能定位和履行政府投资人职责问题

市场经济新形势下，城投公司作为代表政府履行城市投资、开发、建设及营运的新型管理部门，如何科学确定其管理职能，充分发挥职能管理作用，并切实履行好政府投资人的职责，是摆在我们面前亟待研究和解决的重大课题。

——新形势下城投公司在城市发展中的职能定位。

城投公司是新形势下城市建设与发展过程中出现的新生事物，不少工作与管理都处于初期摸索、逐步实践与不断创新阶段。

结合工作实际，我们认为，城投公司职能应从以下六个方面来定位：

职能之一：

融通资金。

作为全县城市基础设施建设的投融资主体，代表县政府负责向开发银行等金融机构融资。

职能之二：

管理城建资金。

为完成城市基础设施建设等政府审定的投资项目，统一管理预算内城市建设资金、城市建设配套费等城市建设规费与相关的其他各项收入。

职能之三：

实施城镇基础设施投资建设。

代表县政府以出资人身份直接进行城镇基础设施及公共事业的投资、开发、建设及营运。

职能之四：

负责国有资产处置收益，对依附于城市有形资产上的无形资产进行分类开发利用。

这主要包括：

停车场、公交路线、公交车站、书报亭等设施和公共场所广告的经营权；市区道路、桥梁、人行天桥、公园、居住小区、城市雕塑等的冠名权；道路、广场、公园等的保洁权、养护权；园林绿地、山头绿化的作业权；生态林建设的环境整治权；城区矿产等各种资源的拍卖、开发权等城市其它特许权。

职能之五：

代表县政府对土地收购储备、开发经营。

职能之六：

参加城市建设与发展的战略调研决策、规划编制与调整及相关政策制订等重要工作。

——城投公司如何切实履行政府投资人职责。

城市建设与发展，是一项复杂的社会系统工程。

既是政府行为，也是市场行为，更是大众行为。

而最根本的还是建立在政府行为基础上的行为。

因此，城投公司作为城市建设举债、投资、开发、建设及营运的主体，务必切实履行好政府投资人的职责。

一是担纲城建举债主体，搞活城建融资渠道。

作为城市建设举债主体的城投公司，理应充分发挥职能作用，代表政府切实做好城市建设的融资工作。

要树立“大招商、招大商’’的新观念，打破过去市政建设由政府投资的单一传统模式，使城市建设项目投资主体多元化，投资方式多样化，后期管理市场化。

要对新形势下的城市发展进行深层次研究探讨，发挥政府投资对社会投资带动作用，放宽条条框框的限制，开辟多元化融资渠道，积极引导民间资本和外商资金投入到城市建设中。

制定和完善一系列管理措施与方案，形成有利于生产要素流动和新生产力形成的好机制，根据市场经济新形势下城市发展的需要，总体上可以考虑采取“五资并举”的融资战略，即要有效利用“上级投资、银行贷资、盘活国资、利用民资、引进外资"的策略，以经营城市理念,广开财源一综合国内外先进城市经营城市的成功经验，具体地说，城投公司开展城市建设的多元化投融资渠道，可以有以下八种运作方式：

一是盘活城市土地。

二是拍卖出售政府机关办公设施，以及结合调整产业结构和布局出售国有、集体企业。

三是拍卖、转让大街上广告、公共汽车线路、商业网点、公厕、报刊亭等设施的经营权，以及市区道路、立交、桥梁、住宅小区、雕塑、公园等的冠名权。

四是发行债券和股票。

五是实行社会集资和社会捐资。

六是实行“分级投入、分级管理、以县为主、县、镇（区）共建’’的体制。

七是招商弓I资，扩大利用外资规模。

八是成立中小企业担保中心，以授权经营的资产进行抵押、担保向金融机构融资，对中小企业进行投资、信贷、参股、控股。

二是建立财务管理制度，管好城市建设资金。

随着社会经济的快速发展，城市化进程不断加快，与此相应，城市建设资金在规模块头上越来越大、在筹集渠道上越来越宽、在使用范围上越来越广，因此，对于城市建设资金的管理就应该越来越规范，并要越来越科学。

一要收拢集中城市建设资金。

要改变过去城市建设资金多口管理、各自为阵的旧作法，预算内城市建设资金，城市建设配套费等相关的城市建设规费，城市土地收入，拍卖出售政府机关房屋、办公设施等收入，拍卖、转让经营权和冠名权收入，发行债券和股票收入等城市建设资金要全部纳入城投公司财务管理的“笼子"，以便于集中财力重点用于城市基础设施建设等政府审定的投资项目上。

二要建立财务管理制度。

按照《会计法》及行政法规管理规定，严格制定包括会计核算、会计机构和会计人员及法律责任等方面的管理实施细则，必须根据实际发生的经济业务事项，按照国家统一的会计制度的规定确认、计量和记录资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本和利润。

三要执行经常性审计检查制度。

一方面，应当建立、健全单位内部会计监督制度。

城投公司作为政府主导的公益性社会化服务公司，不同于一般意义上主要以盈利为目的的其他法人公司，它最主要的特点是资金流量大且“为社会大众谋福利”，因此，加强对其审计监督就显得尤为重要。

要首先在城投公司内部设置审计监察部门，切实做好对于自身的内部控制；其次要充分发挥财政部门内部财政监督、纪检监察的职能作用，开展定期与不定期的审计检查工作，阻塞日常工作漏洞，做到防患于未然。

另一方面，政府要制定和完善对城市建设资金与财务管理的季度审计制度、重大工作专项审计制度，确保城市建设资金得到高效使用，实现“取之于民、用之用民”的初衷。

三是转换城市管理理念，做好城市经营工作。

市场经济形势下建设与发展现代化城市，应该因势利导，及时转换城市管理理念。

城投公司应遵循市场规律，通过市场的经营手段运作，确保城市建设实现良性循环。

城市经营渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，应该以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。

一是建立基础设施项目投资补偿机制。

城市基础设施由于投资规模大、建设周期长、价格水平低、投资回报率低等因素，制约了以追求利润最大化的民间资本的进入。

为吸引民营资金投入城市基础设施领域，政府应考虑建立基础设施项目投资回报补偿机制，对不同的项目采取不同的补偿方法，以鼓励民间投资积极参与。

二是盘活城市土地资源。

城市国有土地是最具活力、增值潜力最大而政府又最能直接经营运作的城市国有资产。

可以利用废弃土地，收购破产企业的国拨土地，依法收回闲置土地，使存量土地资产升值增值。

还可以实行土地功能置换，严格控制和垄断土地一级市场，实行土地招标拍卖，获得更多的城市建设资金，由此盘活土地存量资产。

三是充分开发利用无形资产的经济价值。

城市历史、文化、生态、环境特色、建筑风格和城市风貌等精神资源是具有相当增值潜力的城市无形资产，可以分类开发利用依附于城市有形资产上的经营权、冠名权等无形资产：

其一，对停车场、公交路线、公交车站、书报亭等设施和公共场所广告的经营权，采取拍卖、出让、出租、抵押、转让或授予特许权等方式进行经营。

其二，公开拍卖、出租市区道路、桥梁、入行天桥、公园、居住小区、城市雕塑等的冠名权。

其三，拍卖道路、广场、公园等的保洁权、养护权，园林绿地、山头绿化的作业权，生态林建设的环境整治权等城市其它特许权。

四是利用政策进行调控。

政府可以灵活运用政策调动开发商，比如减免项目土地出让金等行政事业性收费，开发商在拆迁民房后，又负责修建危旧房所在地区的道路，既使开发商从道路建设中获得收益，也使政府低成本地完成道路拆迁与建设。

四是健全城市管理体系，完善城市管理体制。

城市管理体系与管理体制是否完整有效，能够反映一个城市管理的水平。

现代城市管理，要求对城市活动的方方面面进行系统性与综合性管理，要求建立健全城市管理体系与管理体制，形成既有专业分工又有综合协调的管理模式。

当然，这主要应该是地方城市的政府职责和行为，但城投公司作为地方政府的非营利性管理公司，有责任和义务搞好调研策划、参谋建言并努力促成。

一是关于建立独立完善的城市管理系统方面。

按照城市建设与管理并重、建设与管理分离的原则，以及城市管理专业化要求，政府应该成立城市管理专业机构，统辖城市管理综合执法，统一负责城市管理的法规、政策和规划的研究制定与组织实施，协调、指导与监督城市管理工作。

二是关于不断健全减市管理体制方面．随着现代化城市的建设与发展，城市管理的范围越来越大，任务越来越繁重，内容越来越复杂。

涉及到规划、建设、环保、交通、治安、环境卫生、市容市貌、园林绿化、城市设施、公用事业等方面。

为此，要不断健全城市管理体制，政府应该进行前瞻性的科学干预，要从宏观上全盘统筹，从微观层面系统安排，坚持依法治市、据规治城。

依法编制规划和调整修改规划，使规划编制和调整工作走向法制化轨道，拒绝临时动议，有计划、有步骤开展城市建设。

三是关于建立城市管理市场化运营机制方面。

要探索“建管分离、政企分离、政事分离、事企分离、管养分离”的城市管理运行机制，探索运用市场机制改造城市公用事业的路子，通过特许或委托等方式，制定有关政策，实行对公用事业或自然垄断行业特许经营或委托经营。

四是关于建立城市管理社会化机制方面。

充分采用分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方法，培育城市治理多元化主体，发挥各方面积极性，形成公众参与的城市管理机制，实现政府、公共部门、非政府组织、企业、社区、志愿组织共同参与的城市治理格局。

五是关于加强城市建设队伍培养方面。

实行“请进来、送出去”人才培养策略，制定切实可行的人才交流与激励措施，尽可能提供交流学习平台，广泛弓进和培养高素质的城市建设与管理人才，努力拓展城市建设与发展的全新局面。

   四、解决问题的方法与建议

   为使城投公司真正发挥其在城市建设中投资主体、融资载体、建设主体三大职能，不断发展壮大，应重点从以下几个方面着手：

（一）要从根本上解决公司投融资能力弱的问题。

政府应将优良国有资产作为城投公司的注册资本，力争使城投公司注册资本达到2亿元以上。

在融资上应逐步构建多元化的融资格局，实现融资方式多元化、融资渠道多元化。

融资方式的多元化是指根据项目特点灵活运用BT、BOT、TOT、BOO等项目融资方式进行融资。

融资渠道的多元化是指不仅争取政府财政预算内投入，还要积极争取预算外投入及政策性支持；不仅争取国内一般商业银行贷款，还积极争取国家政策性银行的优惠贷款等。

（二）要从根本上解决公司的体制机制问题。

城投公司承担着部分政府职能，城投公司的持续发展有赖于政府对其进行准确定位，也就是说政府如何理解城投公司的作用，如何赋予城投公司职能，进而如何为城投公司创造基本的（或良好的）经营运行条件，以保持城投公司经营运作的良性循环和可持续发展。

现阶段，城投公司的战略定位主要为以下两个方面，即国有资产经营管理主体、城市基础设施建设项目投融资主体。

根据“谁投资，谁收益”的原则，城投公司应立足于具有一定垄断性的产业，利用国有资本在政策上的优势，逐步构造自己的核心竞争力，做大做强城投公司资产。

   （三）要从根本上解决公司自身发展的问题。

政府首先要培养和扶持城投公司的市场经营能力，拓宽自主发展空间。

借鉴其他地方城投公司经验，政府应建立适当的投融资补偿机制，不仅是解决城市建设资金缺口问题，也是为城投公司实现可持续融资提供必要的保障。

建议允许城投公司深度参与城市资源的经营运作，所得的收益按有关政策上缴政府财政，其余部分作为政府对城投公司公益性项目的投融资补偿。

一是代表政府垄断经营土地一级市场，并对经营收益享有一定的支配权；二是广泛参与城市地上、地下、地面空间的经营，包括城市广告、可经营的人防设施、停车场、与路桥建设相关联的开发等；三是由政府授权城投公司从事公用行业特许经营，包括城市供水、污水处理、垃圾处理，燃气热力、公共交通、路桥收费等。

其中参与土地资源的经营是最关键的环节，只有通过土地经营产生的利润才能有效弥补公益性项目投资所产生的资金缺口。

这样，城投公司的发展空间就会越来越大，经济势力越蓄越强，对城市建设的投入将越来越大。

房县城市基础设施建设开发投资有限公司成立于2009年8月，出资人为县人民政府（由县国资局代表政府出资）。

公司的主要职能：

一是受县政府委托投资重大城市基础设施项目建设；二是多渠道筹措城市建设资金；三是负责政府授权范围内的城区土地的收购、储备、经营；四是负责政府授权范围内国有资产的经营管理。

公司现有人员5人，其中总经理1名，副经理1名，办公室主任1名，会计1名,工勤人员1名。

除经理与副经理外，其他人员工作关系均还未到位。

公司内设办公室、计财科、土地收储科、项目管理科等部门。

   二、公司经营情况

（一）拓宽融资渠道，为城市建设提供资金保障。

对城投公司来讲，融资是其主要职能之一。

只有具有较强的融资能力，才能有效的从事城市建设，有效解决城建事业滞后、城建资金严重不足的问题。

但由于国家宏观政策的调整及全球金融风波的影响，政府融资平台的融资越来越艰难。

为了确保了重点项目建设的资金需求。

2010年县下达给城投公司的融资任务为一个亿。

为了实现这个目标，我们积极与县农发行、县信用联社等多家银行沟通协调，目前，已与县信用联社达成贷款协议，采取以国有土地使用权抵押的方式申请贷款3000万元。

此笔贷款资料已送市信用联社审批，可望7月初批下来。

（二）加大土地收储力度，保证城市建设用地需求。

土地收储是城投公司重要的职能之一。

只有通过土地经营产生的利润才能有效弥补公益性项目投资所产生的资金缺口和贷款本息。

2010年县政府下达给城投公司土地收储任务是500至1000亩。

目前，孙家湾大桥以上235亩土地已报省国土部门批准，正在报批的有唐城路两旁土地206亩，孙家湾大桥以下435亩，邮政局对面72亩。

这些土地将成为今年和明后年我县有计划地向市场供应“熟地”的重要来源。

三、公司面临的主要问题

   目前，城投公司的发展面临一些因素制约，主要体现在以下几个方面：

   　1、融资难度大。

根据国务院“关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知”国发【2010】19号文件要求，“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”，各大银行对政府融资平台融资“门槛”设置相当高，几乎是望而生畏。

因此，尽管今年我们做了大量的工作，但效果不明显。

　　2、土地收储难度大。

经营土地是城投公司重要的职能之一。

如何充分发挥土地这一城市第一资本在城市建设中的重要作用，是我们应该思考的问题。

目前，在实际操作和实施过程中，公司缺乏自主权，许多环节与问题都急需理顺与解决。

同时，由于缺乏足够收购资金，存量地只能以协议收储为主，且不能及时支付现金，产权难以办到位，导致土地收储难度大。

3、公司赢利能力差，“造血”功能不强。

城投公司运作由政府主导，缺乏投入产出的良性运营机制，没有稳定的收入来源，自身偿债能力差，抗风险的能力低，无法实现滚动和持续发展。

这种缺乏自身“造血”功能的被动的经营方式，是城投公司发展壮大的瓶颈。

4、公司职能职责没有完全到位。

虽然县政府以房政发【2010】24号文件下发了“关于进一步加强和深化县城投公司体制改革的意见”，明确了城投公司的职能、体制及运作机制，但因没召开相关部门的协调会议，其职能职责还是没有完全到位，工作难度还相当大。

5、公司规模小，投融资能力弱。

目前，公司注册资本只有5000万元，导致公司在融资、投资开发建设上存在很大的局限性，缺乏发展空间。

   四、解决问题的方法与建议

   为使城投公司真正发挥其在城市建设中投资主体、融资载体、建设主体三大职能，不断发展壮大，应重点从以下几个方面着手：

（一）要从根本上解决公司投融资能力弱的问题。

政府应将优良国有资产作为城投公司的注册资本，力争使城投公司注册资本达到2亿元以上。

在融资上应逐步构建多元化的融资格局，实现融资方式多元化、融资渠道多元化。

融资方式的多元化是指根据项目特点灵活运用BT、BOT、TOT、BOO等项目融资方式进行融资。

融资渠道的多元化是指不仅争取政府财政预算内投入，还要积极争取预算外投入及政策性支持；不仅争取国内一般商业银行贷款，还积极争取国家政策性银行的优惠贷款等。

（二）要从根本上解决公司的体制机制问题。

城投公司承担着部分政府职能，城投公司的持续发展有赖于政府对其进行准确定位，也就是说政府如何理解城投公司的作用，如何赋予城投公司职能，进而如何为城投公司创造基本的（或良好的）经营运行条件，以保持城投公司经营运作的良性循环和可持续发展。

现阶段，城投公司的战略定位主要为以下两个方面，即国有资产经营管理主体、城市基础设施建设项目投融资主体。

根据“谁投资，谁收益”的原则，城投公司应立足于具有一定垄断性的产业，利用国有资本在政策上的优势，逐步构造自己的核心竞争力，做大做强城投公司资产。

   （三）要从根本上解决公司自身发展的问题。

政府首先要培养和扶持城投公司的市场经营能力，拓宽自主发展空间。

借鉴其他地方城投公司经验，政府应建立适当的投融资补偿机制，不仅是解决城市建设资金缺口问题，也是为城投公司实现可持续融资提供必要的保障。

建议允许城投公司深度参与城市资源的经营运作，所得的收益按有关政策上缴政府财政，其余部分作为政府对城投公司公益性项目的投融资补偿。

一是代表政府垄断经营土地一级市场，并对经营收益享有一定的支配权；二是广泛参与城市地上、地下、地面空间的经营，包括城市广告、可经营的人防设施、停车场、与路桥建设相关联的开发等；三是由政府授权城投公司从事公用行业特许经营，包括城市供水、污水处理、垃圾处理，燃气热力、公共交通、路桥收费等。

其中参与土地资源的经营是最关键的环节，只有通过土地经营产生的利润才能有效弥补公益性项目投资所产生的资金缺口。

这样，城投公司的发展空间就会越来越大，经济势力越蓄越强，对城市建设的投入将越来越大。