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律师解读城市更新的法律解读

城市更新的法律解读

一

源起与现实

就现代化的角度而言，城市更新作为概念，其提出系出于应对社会经济发展过程中大城市因为社会经济转型而面临的城市衰落、发展失序等社会危机。

就其渊源来说，美国系最早出现城市更新（UrbanRenewal）概念的国家。

城市更新作为概念肇始于1930年代，而其立法则始于美国1949年的联邦住宅法案（FederalHousingActs）。

其后美国在不同年代就城市更新问题形成不同立法策略，大致经历了1960一1970年代的城市更新（UrbanRenewal）、1980年代的城市再发展（UrbanRedevelopment）及之后的城市活化（UrbanRevitalization）等，发展重点也由最初以住宅为重点的贫民窟为改造，深入推进到住宅之外的医院、学校、商业区、公园等公共环境建设，并在后期发展为希望藉由城市住宅社区的重建提升市区的经济价值和商区竞争力。

而在英国，城市更新在不同时代有不同提法，如城市再发展（UrbanRedevelopment）、城市再生（UrbanRegeneration）、城市复兴（UrbanRenaissance）、地区修复（Rehabilitation）、城市重建（UrbanReconstruction）或地区保全（conservation）等。

提法虽不同，但其目的均为了解决城市发展过程中的城市老旧和城市衰败，以优化城市空间并促进城市再发展。

因之，城市更新可谓现代城市化进程的必然产物。

城市化进程较早的国家和地区，其共同的治理经验在于以法律制度保障和规范城市更新。

如法国、英国、德国、美国、爱尔兰、新加坡、日本、韩国及我国香港、台湾地区，均制定有专门的城市更新法律制度，以界定并规范政府在城市更新中的权限和权力行使程序。

如日本以1969年的《都市再开发法》为基础，明确城市更新的内容和程序，并陆续制定了相关法规细则，又于2002年制定《都市再生特别措施法》，在内阁设立都市再生本部，建立了专责负责城市更新的机构。

我国香港地区2000年制定《市区重建局条例》，作为城市更新基本法律。

我国台湾地区1973年修订《都市计划法》，区分新市区建设和旧市区更新，增加了“旧市区之更新”专章，奠定了台湾地区城市更新的法律基础；2002年制定台湾地区《都市更新条例》并几经修订，进一步细化更新程序和更新方式，完成城市更新专门立法。

域外和我国台湾地区的立法实践表明，完善的法律制度是城市更新有序推进的最有力保障。

就我国地方政府而言，为实现资源、人口和环境的平衡，政府一方面希望通过城建扩张以实现城市扩容，另一方面希望通过再开发市区高密度地块土地以摆脱中心城区的拥挤不堪。

有鉴于此，城市更新作为增强城市综合承载能力和可持续发展的城市化必然产物，亦成为我国城市发展的现实路径。

城市更新牵涉多方面法律关系：

在主体上涉及政府、土地和房屋权利人、开发商等多方面主体；在程序上囊括更新区域划定、启动条件设定、申请、批准、规划和容积率调整、土地征收或征用、土地开发、建造等若干环节；在权利义务内容上，不仅涉及民法上的财产权保护和处置，更主要者乃是基于行政行为所产生的权利义务关系变动，且行政权有直接影响行政相对人财产权之后果。

城市更新所伴生的一系列新型且复杂的权利义务关系，需要法律的明确指引与保障。

二

当前城市更新的法律依据及基本模式

我国城市更新直接的法律、法规仅限原则性规定，主要有三：

一是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，国家实行土地用途管制制度。

将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

2019年8月26日修订前的《土地管理法》第43条建设用地的范畴规定仅为国有土地：

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”；修订后的《土地管理法》删除该内容，并将集体经营性建设用地与国有土地同等保护。

第56条规定国有用地改变用途的审批“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”。

其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

二是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第31条关于旧城区改造的原则性规定：

“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”；三是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条关于危房及旧城区改造的征收规定：

“政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。

现有法律、法规虽然相对零散和笼统，但亦为各个地方结合法律、法规的原则性规定进行本行政区域内城市更新的制度化、规范化探索，提供了空间。

2008年国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》后，地方开始探索城市更新。

2009年国土资源部批准广东省作为全国节约集约用地试点，开展以“三旧”改造（旧城镇、旧村庄、旧厂房改造）为主要形式的城市更新整理活动。

地方的城市更新均尝试依靠“政策创新”，以完善现行土地制度框架下的土地产权制度、土地供应方式、土地流转方式、土地确权方式以及土地收益分配等具体制度。

在制度建设层面，广东省制定了规范性文件；广州市、深圳市、珠海市则上升至政府规章层面，制定了地方政府规章。

城市更新在启动、补偿、主导和激励等四方面建立了基本模式：

1、“多数决”机制为主的城市更新启动制度。

针对旧城和旧村改造如何获得居民群体同意的问题，现行更新启动制度既不同于《土地管理法》、《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的政府采取“公益征收”界定的以公权力开展房屋征收补偿模式，也不同于平等主体之间对土地及其地上附属设施实施征用改造，需改造区内全部土地与建筑物所有权人同意方可开展的模式，转而创新性地以引入处理建筑物区分所有权共有部分的“多数决”处分原则，取代传统所有权权利人的“全体同意”机制，并明确“多数决”的条件和程序保障。

这既回避政府通过公权力介入进行征收与补偿，又为摆脱因改造涉及的人数众多且难以达成一致意见的困境。

如广州旧城改造中，根据广州市人民政府《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）和《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号），旧城改造事前要开展两轮征询，第一轮征询需90%以上居民同意方可启动改造，第二轮征询则需2/3以上居民在规定时间内签订拆迁补偿协议即可实施拆迁。

“城中村”改造经村集体经济组织90%以上成员同意即可生效。

《广州市城市更新办法》之后，比例稳定为80%以上村民同意启动全面改造。

这样，满足多数同意的条件后，即便不同意改造的主体，也同样须承担城市更新所带来之后果。

2、产权置换为主的更新补偿制度

产权置换即土地及其地上建筑物的等价交换，主要由城市更新区内土地或建筑物权利人提供未来更新区内土地或建筑物进行权利交换。

城市更新的投资方提供资金参与改建，更新工作完成后，以更新后的房屋和建筑物的权利交换更新前的房屋和建筑物权利。

如广州的旧城改造规定，列入旧城改造范围的被拆迁户，可以按照房屋合法产权套内面积的1:

1原地就近安置或按照房屋价值相等的原则适当上浮安置面积在异地安置。

“城中村”整治改造范围内的原有合法产权房屋，被拆迁人可以选择复建产权置换、货币补偿，或者二者相结合的补偿安置方式。

城市更新中实行以产权置换为主的更新补偿意义，在于一定程度上改变了“先补偿，后拆迁”的征收补偿模式，实现了补偿与更新同步推进，解决了传统征收模式中政府先期大量投入的财政压力问题，并在融资模式上以未来的产权置换条件作为引入开发商的前提，由开发商对更新前存在的土地及地上建筑物权利关系清查及评定，进行更新前后的产权置换。

3、自主改造为主的社会力量主导更新制度

我国现行《城乡规划法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对旧城区改建，规定了由政府根据规划，基于公共利益，开展土地或房屋征收的模式，改建主体和改建方式均较单一。

而地方城市更新制度则引入市场运作机制，鼓励土地权利人自行改造，同时允许开发商合作参与，更新主体、更新模式和更新方式多样。

广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）之后，针对“三旧”用地规定除了政府收购储备用地外，其余者均可按协议方式出让给原土地权利人自行实施改造或与其它社会力量合作开发建设。

广州旧村庄改造形成的“猎德模式”中，政府和开发商不直接参与拆迁，由村集体经济组织负责拆迁工作，并拟定拆迁补偿安置方案，通过村民代表会议表决通过。

对不签订拆迁补偿协议、不执行拆迁方案的，由村集体经济组织提起诉讼，诉请异议村民限期搬迁。

法院虽判决异议村民限期搬迁，但不对补偿问题进行处理。

村集体经济组织收回土地后，再将土地交由政府公开出让或者自主选择合作开发，按比例分配土地出让金或者开发利润。

自主改造制度使土地和房屋权利人从过去被动接受由政府安排进行城市改造的角色转为改造的权利主体和推动者。

在城市更新进程中，凡未纳入政府储备用地范围，符合规划，可由土地权属人自行开发，涉及的划拨土地使用权，采取协议方式补办出让手续并补缴地价的，按照法律、法规、规章和相关政策办理。

自主改造中的土地使用权，在地方性立法中规定可采用协议方式出让，突破了开发经营用地必须由政府“招拍挂”的要求。

自主改造制度对土地出让管理的突破，成为地方政府推动城市更新的最重要制度。

4、土地出让金收益激励为主的更新优惠制度

根据现行《土地管理法》,存量土地再开发利用多在国有建设用地上进行，集体建设用地虽可依法流转，但其使用功能受严格限制，且不能进行商品房开发。

因之，城市更新所涉及的集体建设用地开发必然涉及转为国有建设用地的土地性质变更、完善用地手续等事项。

而国有建设用地则涉及规划条件调整、使用用途变更等问题。

由于涉及规划调整和使用用途变更，土地使用权收归政府收回后应以公开出让方式供地。

鉴于土地征收或收回时，原权利人已经获得规定的补偿，故土地收归政府后，政府成为土地使用权出让主体，出让收益归政府所有，而原土地权利人则丧失对土地收益的分配权。

这使得土地性质变更、用途转变和规划调整后所产生的增值收益与原土地权利人无关，因而原土地权利人对城市更新和土地再开发通常缺乏积极性。

有鉴于此，现行城市更新制度多突出利益激励，倾向于照顾原土地权利人的利益。

广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）规定，划拨土地使用权，可协议方式补办出让手续；集体建设用地可申请转为国有后由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发；工业用地提高容积率不再缴土地价款等。

在上述规范性文件和地方政府规章所建立的框架下，在具体操作环节中，还存在补办土地征收手续，补办供地手续，补办农业用地转建设用地手续，土地出让收益分成激励方面的特殊规定。

上述规定为土地权利人和社会资金参与城市更新创造出很大的弹性和操作空间。

三

城市更新制度评析——以广州为例

2009年，广东省政府印发《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，下称“78号文”），并明确三旧改造范围为用地行为发生在2007年6月30日之前的用地。

2016年9月，省政府印发《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）；2018年4月8日，《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作的实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）进一步优化了“三旧”改造政策，规定涉及“三旧”改造的供地，除了政府收购储备后再次供地的，其余供地可以协议方式出让，并将三旧改造范围的用地时间调整为2009年12月31日前。

2019年8月28日广东省人民政府