PPP项目实操手册一本通.docx

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PPP项目实操手册一本通

ppp项目实操手册一本通”

2015-12-1609:

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智慧城市行业动态

一、操作基础

PPP就是Public-Private-Partnership得首字母缩写，常译为“公共-私

营-合作机制”，就是指为了建设基础设施项目，或就是为提供某种公共物品与服务，政府按照一定得程序与方式，与私人组织（社会力量）以政府购买服务合

同、特许经营协议为基础，明确双方得权利与义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式得合作关系，并通过签署合同来明确双方得权利与义务，以确保合作得顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务得方式，提高质量与供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利得结果。

PPP模式本质上就是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立得全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享与风险分担为特征，通过引入市场竞争与激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务得质量与供给效率。

即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”得模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”得良性互动格局。

PPP模式得

核心就是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅就是单纯得融资方式，也就是一种机制与制度设计。

推广PPP模式进行城市基础设施得建设与运

行，可以将适度得市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量得同时也给企业带来合理得投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行得效率与能力。

PPP模式项目得实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。

项目收入来源主要分三类，一就是完全依靠使用者付费，二就是政府支付服务费用，三就是前两种方式得结合。

PPP有广义与狭义之分。

广义得PPP可以理解为一系列项目融资模式得总称，包含BOTTOTDBOBTO股权转让、委托运营等多种模式。

狭义得PPP与BOT原理相似，都就是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门

得全过程合作。

二、总体要求

1、打破地域垄断与所有制限制。

政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目得投融资、建设与运营等；鼓励有一定技术能力与管理经验得专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力得大型市政公用服务企业，提高产业集中度。

鼓励以市代县、城乡一体化中得同类项目进行打包，扩大市场规模。

2、落实费价政策。

将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴得经营收入来

源。

政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约得前提下及时足额支付服务费与补贴，既保护消费者权益，又保证投资者得合理收益。

政府支付得服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。

向用户收费得各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位得，政府应予以补贴。

城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊与价格标准。

3、规范运行操作。

按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP得项目，强化项目前期策划与论证，做好信息公开；通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”得原则，由政府与市场主体合作组建项目公司（SPC），具体负责项目得投资、建设、运营、管养与服务；政府与合作伙

伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自得权、责、利；强化项目实

施得全过程监管。

（1）做好项目前期论证。

开展PPP项目得可行性论证就是决定项目成功得首要环节。

筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划得要求，加强前期策划，可委托有一定业绩与能力得设计或咨询机构编制实施方案。

实

施方案应包括项目得基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量与标准、规划条件与土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营与技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目得可行性与可操作性，以及项目财务得可持续性。

实施方案须经地方政府审批后组织实施。

（2）通过竞争机制选择合作伙伴。

城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴得要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。

应按照《国家招标投标法》规定得公开招投标方式，综合经营业绩、技术与管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

（3）签订特许经营协议。

城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协

议，协议主要应包括：

项目名称、内容；范围、期限、经营方式；产品或者服务得数量、质量与标准；服务费标准及调整机制；特许经营期内政府与特许经营者得权利与义务，履约担保；特许经营期满后项目移交得方式、程序及验收标准；项目终止得条件、流程与终止补偿；违约责任；争议解决方式等内容；以及其她需要约定得事项。

（4）筹组项目公司。

中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度得要求筹组

项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等；项目公司独

立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合

同规定保证资产完好；项目公司得经营权未经政府允许不得私自转让。

项目形成得固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

4、把握PPP模式运用得关键环节。

一就是建立长期得政府与企业合作机制。

关键在于政府要处理好与市场主体之间得关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。

发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面得综合优势，让“专业人做专业事”。

二就是建立合理得利益共享机制。

通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营得自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量与效率，又要避免企业出现暴利与亏损，实现“盈利但不暴利”。

三就是建立平等得风险共担机制。

政府与社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险得控制力，承担相应得责任，不过度转移风险至合作方。

企业主要承担投融资、建设、运营与技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化得宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

四就是建立严格得监管与绩效评价机制。

政府对PPP项目运作、公共服务质量与资金使用效率等进行全过程监管与综合考核评价，认真把握与确定服务价格与项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。

健全完善正常、规范得风险管控与退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。

对未能如约、按量、保质提供公共产品与服务得项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。

对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

5、实行分类指导，完善服务标准体系。

根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理得重点政策，细化标准，建立科学得可持续得投资、补贴与价格协同机制。

形成合理得项目筛选、推出与开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性得招商合作方式与条件，重点推进条

件成熟项目得招商招标工作。

各部门不得另行设置限制民间投资进入得附加条件。

6试点先行，逐步规范。

优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面得新建、改扩建与运营项目中，优先选择条件相对成熟得项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

7、建立信用评级与黑名单制度。

各地要依托专业信用评价体系对项目涉及得政府支付能力与企业信用进行评价，信用评级将作为金融与财政支持得参考。

对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单得企业与咨询机构将予以通报。

三、基础设施项目分类及应用PPP得方式

（一）城市基础设施分类

根据城市基础设施得行业性质及用途，分为以下七类。

1、涉水项目：

包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂与管网以及水环境治理工程等。

2、燃气与能源项目：

包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

3、环卫环保项目：

包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。

4、城市道路交通及园林绿化项目：

包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

5、综合管廊项目：

包括城市共同沟、综合管廊等。

6供热项目：

包括热源厂、供热管网、换热站等。

7、市政公用设施管养项目：

包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道

路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

（二）应用PPP得方式

按照上述七类项目得经营特性及向使用者收费得可行性，实施不同得PPP

模式。

1、采用合资合作与特许经营方式。

此类项目收费或价格形成机制较为健

全，可以通过“使用者付费”实现投资回报得项目。

如涉水项目中得城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG然气、LNG燃气、加气站

等项目，城市供热等项目。

2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。

此类项目虽然可以回收部分投

资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股与参股等方式进行。

准经营性项目实施特许经营与政府购买服务相结合。

如综合管廊、轨道交通（城际交通）、公共交通项目，涉水项目中得污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中得垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

3、采用政府购买服务方式。

此类项目经济上得显著特点就是为社会提供得服务，以非盈利为目得，使用功能不收取费用或只收取少量费用。

如涉水项目

中得城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中得道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

四、PPP项目承接主体得准入条件

按照PPP项目形成特点与项目特性，需要规范设置必要得社会投资人准入门槛，保障社会大众与政府得权益，主要方面如下：

1、信用与信誉良好。

投资人要有良好得银行资信、财务状况及相应得偿债能力；重合同、守信

用，具有社会责任感。

2、具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程得业绩、资质或经验。

投资人或投资人组成得联合体要有良好得业绩与技术能力，必须具备相应

得专业资质资格，经验丰富。

3、资金充足，具有较强得财务与融资能力。

投资人要具备良好得财务实力与融资能力，具有良好得银行资信、财务状况及相应得偿债能力及同类项目成功得盈利模式与竞争模式。

4、专业知识与技术力量雄厚。

投资人要具备专业得PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

5、设备配置等要素实力良好。

投资人要拥有专业得设备及完成服务所必须得其她重要要素资源。

6质量安全管理体系完善

近三年内没有发生过重大生产安全与质量事故，投资人主动防范得意识强、措施得力，合规性较好。

具有独立法人资格；能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”得原则，注意准入条件设置得规范、合理与可操作性。

五、PPP模式运作得基本流程

（一）项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起与项目准备两个部分。

1、项目发起。

项目发起阶段得工作主要内容包括启

动准备与前期调研：

组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

实施PPP模式就是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。

一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；二就是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务与实施工作计划安排等；三要根据城市总体规划与近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目与存量项目，决定可以通过PPP模式运作得具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。

项目准备阶段工作主要就是项目策划实施方案研究与编制：

一就是聘请顾问团队；二就是项目协议；三就是开展项目得前期论证，确定项目范围与实施内容（项目建设规模、主要内容与总投资）；四就是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五就是设计项目主要商业原则；六就是财务分析，编制财务模型；七就是确定投资人比选方式与原则（确定投资人应具备得条件与能力及招标方式；双方得主要权利与义务）;八就是组织相关单位讨论方案九就是实施方案公示与报批。

在项目实施得最初阶段，需要考虑项目得可融资方式与财政就是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间得效率比较，分析该项目就是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键就是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。

组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准与省住房城乡建设厅备案。

（二）项目招投标实施阶段。

项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。

细化研究协议文件编制：

研究与分析项目得技术、商务边界条件（如：

投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排与支付计划）;落实建设内容分工、投资范围（投资建设期限、工程质量要求与监管措施）;研究与编制项目协议等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险与应对措施等）;落实招标条件。

2、竞争性程序。

主要包括：

发布项目信息；投标人

准备投标文件；制定评标标准、评标细则与评标程序；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。

3、签署协议。

先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立得有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

（三）项目实施阶段。

实施阶段包括项目建设与项目运营两个部分

1、项目建设。

首先，项目公司与各联合单位签订正式

合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其她咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。

在开发过程中，政府及相关部门对项目开发得过程进行监督，出现不符合合同得情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。

工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。

政府与项目公司签订特许经营权协议，

约定特许经营期限。

在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。

为了确保项目得运营与维护按协定进行，政府、贷款人、投资者与社会居民都拥有对项目进行监督得权利。