我国养老保险制度建设的困境与路径.docx
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我国养老保险制度建设的困境与路径
我国养老保险制度建设的困境与路径
引 言
从开展时间、参保人数、参保率、保障人数、支付数量等方面看，养老保险是社会保险乃至社会保障中极其重要的内容，其运行状况直接影响着国民经济的发展和社会稳定。
自上个世纪八十年代以来，在世界范围内兴起了一场养老保险制度改革的热潮，各国政府在力图缩小自己的责任和作用的同时，试图扩大企业、个人和市场的作用和责任空间。
我国的养老保险制度也凸现相似的改革趋势，由此生发出政府、企业和个人在养老保险制度中角色的定位、责任的承担和作用的发挥等一系列的问题，引起各界广泛关注。
目前我国的社会保障制度特别是养老保险制度的建设仍围绕着国有企业改革开展，国有企业作为当前我国社会保障体系建设中的一个行为体，其行为和责任成为社会保障分析研究的一个不容忽略的领域。
如何进一步明晰各方责任，成为当前加快社会保障制度建设和深化国有企业改革的重要课题。
本文试图从国有企业参与养老保险制度建设的角度，用实证分析和比较分析的方法，分析当前我国社会养老保险制度建设中的现实问题，并对我国养老保险制度建设提出若干政策建议。
一、社会保障与养老保险
（一）历史与现实
现代社会保障制度起源于经济起飞较早和发展水平较高的西方工业化国家，1601年汇集成文的《伊丽莎白济贫法》是现代社会保障制度的直接渊源，英国也由此成为世界上最早实行现代社会保障制度的国家。
19世纪末，德国政府率先在更高的层次上推行社会保障制度，从而使之成为最早实施社会保险的西方国家，现代社会保障制度随后在世界范围内推广。
20世纪80年代以来，欧美国家在经济衰退、老龄化问题的日趋突出、政府支出日益庞大的困境中，开始对社会保障进行大胆的改革尝试。
在养老保险方面，例如，英国把第二层养老金实行民营化，通过降低给付额或把政府设立的养老金转移给商业养老金等方式缩小政府的支付范围；又如，瑞典甩掉基础养老金，把它和工资比例养老金合二为一；再如，德国降低了养老金的给付额、法国增加了基金方式的补充退休养老金制度、美国也提高了养老金给付年龄，更加鼓励企业养老金的发展和扩大。
在医疗保险方面，除了维持一定的政府支付范围，还通过导入市场原则和竞争原则来提高效率。
总之，改革的方向是主张社会保障在维持一定的安全网功能的基础上，尽可能追求效率，且大多以控制政府的责任为目标。
智利对公共养老金实行私有化管理更是突出了个人自我负责的精神。
（二）理论发源、危机与改革
德国的新历史学派提出由国家来制定劳动保险法、孤寡救济法等政策主张，催生了现代社会保障制度。
继1883年颁布《工伤保险法》之后,德国相继通过几项法令,从而建立了当时世界上最完备的工人社会保障计划。
随着英国著名经济学家庇古的《福利经济学》出版，福利经济学诞生,之后进一步分化的新、旧传统福利经济学与凯恩斯理论成为福利国家的主要经济学理论基础。
在现代社会保障制度的建立过程中,如果按政府的责任和保障水平来划分,同属干预主义的福利经济学和凯恩斯理论分别主导了“全民福利型”,“社会共济型”两种不同的福利制度模式。
瑞典学派既比凯恩斯主义更强调市场的作用，又比福利经济学更强调阶级调和，这一学派为福利制度奠定了理论基础,并在实践上加以应用，开创了以国家干预实现充分就业和收入均等的瑞典福利模式，成为独特的福利国家。
20世纪70年代末，干预主义主导的社会保障制度遇到信任危机和经济危机，巨大的福利支出成为福利国家沉重负担。
这一时期, 以“政府失灵”为核心内容的新自由主义思潮泛起，其基本政策主张是政府无为而治。
1979年，英国在撒切尔夫人就任首相后,积极推行货币主义,大幅度削减福利支出；智利军政府采纳货币主义的改革理论, 启用自由主义经济学家,开展社会保障私有化改革。
20世纪90年代,克林顿和布莱尔两人分别宣称奉行介于新自由主义与凯恩斯主义之间的折衷主义的“第三条道路”，主张把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金，逐步废除固定的退休年龄, 并对劳动力市场严格管制, 强调终身教育。
一个多世纪西方社会保障理论的演变和发展反映了国家干预主义和经济自由主义两大思潮兴衰更替。
而当代国家干预主义和经济自由主义这两大派别并不赞成纯粹的自由或干预政策,它们的分歧只是如何看待资本主义市场经济,如何调整国家、企业与市场三者的关系,以及国家干预和自由经营相结合的程度、方式和方法。
社会保障理论的演进将长期围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开。
（三）、养老保险的含义和模式
1、养老保险的含义
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。
所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。
这一概念主要包含以下三层含义：
一是养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的；二是养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源；三是养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。
养老保险一般具有以下几个特点：
一是由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；二是养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；三是养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
2、养老保险模式
从世界各国的实践来看，养老保险制度存在现收现付制和基金制两种制度。
现收现付制是以同一个时期在工作的一代人缴费来支付已退休的一代人的养老保险制度，称养老保险现收现付制（pay-as-you-gosystem）；而基金制是职工在工作期间把一部分劳动收人交给一个基金或缴入个人养老金账户，退休以后，该基金再依其所缴的费用情况以及投资回报向个人兑现当初承诺的养老金。
世界上大多数建立养老保险制度的国家如美国、法国、德国、英国、瑞士和智利等建立之初的养老保险制度都是现收现付制。
从资金的筹集管理和发放的方式来看，当今社会世界各国的养老社会保险制度有以下三种模式：
一是国家统筹养老保险模式。
其主要特点有：
工薪劳动者在年老丧失劳动能力之后均可享受国家法定的社会保险待遇，但国家不向劳动者本人征收任何养老社会保险费，养老保险所需的全部资金都来自于国家的财政拨款，或者说都纳入国家的财政预算。
国家统筹式养老保险制度一般都对领取人规定了基本的领取条件，如必须达到法定的退休年龄等，我国企业是按照连续工龄的长短来计算的。
另外，对特殊职务的人员还可以按贡献大小而定。
该模式一般在社会主义国家中实行。
在20世纪50年代初，我国仿效当时苏联的模式，采用了该养老保险模式，在当时对于稳定社会、保障劳动者的晚年生活起到了积极的作用。
但是，随着社会经济的发展，特别是社会主义市场经济体制的建立，这种养老保险制度暴露出很多弊端。
首先是资金来源过于单一，使国家和企业背上沉重的财政负担，特别是在人口老龄化加重的形势下，问题更加严重；其次是劳动者本人不交纳任何费用，责任关系不明确，而且无法与劳动者的贡献大小挂钩，这样容易养成大锅饭和平均主义。
同时，非国有的个体、农民和外资、合资等所有制人员没有被纳入养老保险的范围，产生养老保障非公平性。
二是强制储蓄养老保险模式。
这种保险制度下的保险基金来自于企业和劳动者两个方面，国家不进行投保资助，仅给予一定的政策性优惠。
这种社会自我保障的做法必然要求企业和劳动者的投保费率较高，否则便无法得到足够的基金。
因此，必须在经济发展速度较快而水平也较高的情况下才能实行。
世界上只有少数亚非发展中国家实行这一制度，新加坡是取得成功的案例。
新加坡现在不仅实现了不依靠国家财政拨款的养老保险，而且积累了一笔十分丰厚的社会公积金；不仅实现了养老保险资金的良性运行，保证了退休者晚年生活需要等问题。
但其他经济发展水平不高的国家实现这一制度的效果并不理想，原因就在于社会投保能力不强，造成资金短缺，不能实现良性运行。
三是投保资助养老保险模式。
投保资助式养老保险制度是由社会共同负担、社会共享的模式，是世界上大多数国家实行的养老保险模式。
每一个工薪劳动者和未在职的普通公民，都属于社会保险的参加者或保险对象。
在职的企业雇员必须按照工资的一定比例定期缴纳社会保险费，不在职的社会成员也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费，才有资格享受养老社会保险。
同时还规定，企业或顾主也必须按照企业工资的一定比例定期交纳保险费。
这些规定都是强制性的。
具体交纳的比例各国有一定的差异，如：
德国的雇主和雇员都交纳工资额的9.25％，瑞士则交纳4.2％，还有的国家规定雇主交纳的比例要高于雇员的比例等。
该模式对被保险人所得的养老金按投保的情形可分为普通养老金、雇员退休金和企业补充退休金三个层次。
比较前两种模式而言，投保资助式养老保险制度科学性很强，但资金管理有较大的难度。
其优点包括：
保险金来源较丰富，由国家、企业和劳动者共同投保；层次较多，可以满足社会各层次的不同需要，调动多方面的积极性，社会覆盖面也较宽。
美国是比较典型的投保互助式养老保险制度国家，我国自90年代以来对养老保险制度实行改革的基本目标就是向这种投资互助型的方向发展。
（四）、国外养老保险制度实践中的企业
从美国和德国的养老保险制度的改革实践中可以看出，企业补充养老保险对国家基本养老保险既体现出有补偿原则，更体现出将养老保险费用分散化的意向，使微观经济主体——企业拥有更多的决策权，进而使养老保险制度改革拥有较强的承受力。
作为企业，通过建立补充养老保险制度，既对其市场化经营形成一种督促机制和激励机制，体现出不同企业之间经营状况的差异，又可借此增强企业对职工的吸引力和凝聚力，调动职工的劳动积极性，还可有效地作为防御敌意接管与收购的工具和手段，从而通过提高劳动力要素与其他生产要素资源的配置效率，进一步促进企业边际生产率的提高。
当然，在倡导建立企业补充养老保险制度的同时，应充分考虑到业绩不同的企业的承受力，政府要给予相应的政策优惠。
如美国之所以能够把ESOP成功地运用于企业补充养老保险制度中并产生了很大的绩效，是与政府对企业实行不同程度的税收优惠政策密切相关的。
鉴于企业补充养老保险制度已经成为影响各国经济发展的重要因素，我们在借鉴时要特别注意研究可能带来的各种积极作用和消极影响，真正做到趋利避害。
同时，应积极为企业补充养老保险制度的发展提供政策指导，并加强对企业补充养老保险基金的宏观调控。
各国养老保险制度的改革实践表明，不论是智利模式，还是美国、德国和瑞典的经验都是与本国的国情和具体实际相结合、经过不断探索而积累起来的，具有鲜明的本国特色。
这一点，在借鉴他国经验，加快我国今后的养老保险制度改革和建设进程中尤其应引起重视。
三、我国养老保险制度建设制度演进
我国的养老保险制度是在中华人民共和国成立后逐步建立和发展起来的，已历经50多年。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，养老保险制度也正在经历了巨大的变革与创新，已经开始在国有企业的职工中从其独特的现收现付制转向个人账户为基础的部分基金制。
（一）第一阶段（1951年至1984年）：
从全国统筹到企业保险
1951年2月25日，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这部新中国建立后第一部社会保障法律与随后颁布的《国家工作人员退休条例》，保障对象是城镇机关、事业单位和国有企业职工，且以国有企业职工为主体。
主要特征是由国家规定统一的养老待遇，各单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。
这是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证发放的现收现付型养老保险体制。
“文革”十年，社会保险的管理机构遭到破坏，国营企业一律停止提取劳动保险金、退休金，医疗费和其他劳保开支改在营业外列支，社会保险变成了“企业保险”。
这一阶段，养老保障成为每个国有企业的责任，由国有企业现有收入支付。
正式工人在劳动期间在一个国企中工作过，企业就要渐次向他们提供住房、医疗服务和老年保障。
对领取养老金的人也提供同样的福利。
“文革”后，社会保险事业恢复重建。
1978年，国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。
1980年，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》。
从1984年起，部分市县开始进行“国营企业职工退休费社会统筹”的试点。
（二）、第二阶段（1985年至2000年）：
重建社会统筹
以党的十一届三中全会《关于经济体制改革若干问题的决定》为标志，中国经济体制改革进入了以城市为重点、以国营企业为中心的时代。
从1985年起各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。
1986年7月，国务院发布《国营企业职工实行劳动合同制暂行规定》，明确规定劳动合同制工人的养老保险费由企业和工人本人分担缴纳，使养老保险由退休制过渡到真正意义上的社会养老保险制度。
90年代后，非国有经济进一步发展壮大，国有企业也开始大规模进行产权多元化改革，随着国企改革的深入，劳动福利制度也开始转向劳动保障制度。
1991年出台的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了企业职工养老保险改革的原则、个人缴费原则、基本养老金省级统筹的目标和企业职工养老保险的管理体制，全国重新实行养老保险社会统筹制度，统筹体制在全国范围内开始正式实施。
1993年是我国养老保险制度乃至整个社会保障制度改革的一个转折点。
党的十四届三中全会所通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国社会养老保障体制改革做出了三项原则规定：
“建立多层次的社会保障体系”、“城镇职工养老保险由单位和个人共同负担,实行社会统筹与个人账户相结合”、“社会保障行政管理和社会保障基金经营要分开，社会保障管理机构主要是行使行政管理职能”。
1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步强调建立多层次社会保障体制的必要性，明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合 （简称“统账结合”）的模式，开始由现收现付型向部分个人积累制过渡。
1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了深化改革养老保险的一些新的规定。
同年，国家劳动部制订并下发《基本养老保险覆盖计划》，提出一个概括为“广覆盖”、“四统一”的总体目标。
“四统一”就是打破所有制界限和劳动者身份的差别，逐步对城镇各类所有制企业和各种经济成分的基本养老保险实行统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。
1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确定了以“统账结合”为标志的混合型养老保险体制，标志着我国养老保险制度进入了一个新的发展阶段。
1998年国务院发布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和休业行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将原来11个行业的行业内养老统筹移交给地方（省、直辖市）；提高统筹层次，实施省级统筹；养老金的差额缴拨改为全额缴拨；并实施养老金社会化发放。
到2000年底，中国的养老保险制度已覆盖了10448万职工和3170万离退休人员，成为世界上最大的养老保险计划之一。
（三）、第三阶段（本世纪初至今）：
社会统筹与个人账户相结合
1、改革试点。
2001年，政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：
逐步做实个人账户、改革基础养老金计发办法、统一灵活就业人员的参保缴费办法，缴费基数统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20%。
2、企业和职工共同缴费。
基金征缴流程如图3.1所示。
其中，企业缴费一般不超过企业工资总额的20%，职工个人按本人工资的8%缴费。
城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险，由个人按当地社会平均工资的18%左右缴费。
2003年，全国企业基本养老保险征缴收入总额为2595亿元。
图3.1 现行养老保险基金征缴和养老金给付示意图
3、提高基本养老金水平。
基本养老金主要由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金月标准相当于当地上年度职工月平均工资的20%左右，个人账户养老金月标准为本人个人账户（比例为本人工资的11%）累计储存额的1/120。
国家参照城市居民生活费用价格指数和职工工资增长情况，对基本养老金水平进行调整。
2003年，企业参保退休人员月平均基本养老金为621元。
4、扩大覆盖面。
中国的基本养老保险由最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工，扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。
省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。
2002年，基本养老保险覆盖范围扩大到了城镇灵活就业人员。
2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人（见表3.1）。
表3.1 全国城镇就业与养老保险制度覆盖情况 单位：
万人
年度
城镇就业人数
同比
增长％
在职职工参保人数
同比
增长％
离退休职工参保人数
同比
增长％
养老保险覆盖率％
1998
20678
8476
2727
41.0
1999
21014
1.6
9502
12.1
2984
9.4
45.2
2000
21274
1.2
10448
10.0
3170
6.2
49.1
2001
23940
12.5
10802
3.4
3381
6.6
45.1
2002
24780
3.5
11128
3.0
3608
6.7
44.9
2003
25639
3.5
11646
4.7
3860
7.0
45.4
2004
26619
3.8
12242
5.1
4100
6.4
46.0
资料来源：
1998-2004年度各期劳动和社会保障事业发展统计公报
5、拓宽基金来源。
在人口老龄化加速、退休人员不断增多的背景下，中国的基本养老保险基金支付压力越来越大。
为确保基本养老金按时足额发放，中国政府通过增加财政对基本养老保险基金的补助、建立全国社会保障基金等多种渠道筹集基本养老保险基金。
2000年，中国政府决定建立全国社会保障基金，来源包括：
国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益。
全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责管理，按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定的程序和条件实行市场化运营，该项基金是养老保险等各项社会保障得以实施的重要财力储备，2003年底已积累资金1300多亿元。
6、管理服务社会化。
企业特别是国有企业过去要负担本企业退休人员基本养老金的发放和人员管理工作。
为保证退休人员基本养老金按时足额发放，减轻企业社会事务负担，政府积极推进基本养老金社会化发放。
2003年底，企业退休人员基本养老金全部实现社会化发放，已有84.5%的企业退休人员实现社会化管理服务。
7、建设“金保工程”。
为全面提高社会保险管理水平，适应劳动力转移流动中社会保险关系接续的需要，中国政府自2003年起开始实施“金保工程”，目标是实现社会保障信息的全国计算机联网运行。
目前已初步实现养老保险信息的中央和省级的联网。
8、建立多层次养老保险体系。
近年来，政府大力推进多层次养老保险体系建设，在按规定参加基本养老保险的基础上，有条件的企业可为职工建立企业年金。
企业年金费用由企业和职工个人共同缴纳，实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理。
企业年金基金实行市场化管理和运营。
2003年，已有近700万人参加了企业年金计划。
此外，国家还鼓励开展个人储蓄性养老保险。
以上几个阶段大致勾画了我国国有企业职工养老保险制度的发展历程。
可以看到，我国企业职工社会养老保险制度从建立之初至今天，已经有了长足的发展和进步，尤其是从适应计划经济的国家保险制度到适应市场经济体制的社会保障制度，在许多方面已经有了实质性的转变。
但由于社会主义市场经济体制尚在建立和完善过程中，与之相适应的企业职工社会养老保险制度也还在创建之中，现有制度中仍存在许多不合理、不完善的地方，并且，随着社会主义市场经济的进一步发展，还会对国有企业养老保险制度提出一些新的要求，这就需要我们进一步改革和完善国有企业养老保险制度。
四、国有企业职工养老保险制度建设的现实与困境
（一）调查与分析
为深入了解国企职工养老保险状况，2005年，我们在江西省选取了108家国有企业开展职工养老保险调查状况调查，调查企业涉及工业、建筑业、批发零售业、房地产业、社会服务业、住宿和餐饮业等国民经济主要行业，其中有2家上市公司，1国家重点企业。
从企业规模看，大型企业占21.6%，中型企业占41.5%，小型企业占36.9%。
按企业注册登记类型分，国有企业占65%，国有控股有限责任公司占21%，国有控股股份有限公司占12%，其他类型占2%。
2004年度盈利企业占79%，亏损企业占21%。
资料显示，调查企业全部建立了基本养老保险统筹，离退休职工100%建立了基本养老保险统筹，离退休人员除内退人员外都以实现社会化发放。
在岗职工也全部建立了基本养老保险统筹，而只有不到10%的企业建立了企业补充养老保险。
1、存在的现实问题
调查中，企业普遍认识到按时多方缴纳养老保险对稳定员工，提高生产效率是十分有利的，但是由于企业面对着千变万化的市场，无法常年保持高产出、高效益，对出现资金紧张的状况，常常无法预料，一时的拖欠也是迫于无奈。
企业主要从以下几个层面反映了一些问题：
一是公平层面。
首先是男女差别。
女职工50周岁退休，比同龄的男职工少交10年养老保险，却多领10年养老金，显得不够合理；其次是缴费差别。
缴费时间的长短、缴费额的高低反映在退休后的领取的养老金中的差距没有拉开，调动不了大家的积极性；第三是增长差别。
在岗职工缴纳养老保险金进入个人帐户所增加的养老金赶不上退休人员增加养老金的速度，客观上产生早退休更好的负效应，影响个人缴费的积极性；第四是单位差别。
机关事业单位与企业单位退休职工的待遇相差太大。
如2004年某市机关事业单位退休人员月基本养老金1000多元，同期同地的企业退休人员人均月基本养老金仅400元左右，不到前者的一半；第五是地区差别。
与发达地区的养老金相比，欠发达地区的养老金标准很低，如果异地而养，无法满足基本生活需要。
二是政策层面。
企业建议，每年调整缴费基数应由企业和职工以及相关部门、专家学者举行听证会，要根据企业实际承受能力调整。
江西省省会城市2005年灵活就业人员缴费基数调整至1137元，对有的企业而言，按20%比例上缴200余元，几乎就等于灵活就业人员月工资额一大半。
不少企业，认为缴费基数高于实际应付工资，缴费基数的增长速度（每年约10%）也远远高于工资增长速度，企业“有心无力”。
三是执行层面。
调查中，企业对本地政府养老保险政策及执行情况看好的并不多。
半数以上企业认为“本地相关政策环境”与周边地区相比尚有差距。
40%的企业认为“本地政策”太过刚性，不够灵活，并认为有关政策法规的执行情况并不是太好，一定程度上影响了企业对养老保险的投入和热情。
如：
地处省会城市的某大型盈利企业反映，企业将上缴养老保险金转账至市社保局时，同城同行转账常达十几天，影响企业办理相关业务；企业因特殊原因未足额缴纳保险金，社保部门就不予办理当期业务。
四是用工层面。
投保缴费的手续相对简单，而停保退保的手续相当繁琐，甚至十分困难，企业形象表达为“上册容易，下册难”。
养老保险的转保手续太麻烦，不利于人员的流动。
五是信息层面。
企业对养老保险的政策信息了解不够，一方面是企业主观上主动性不够，客观上获取信息的渠道不畅，另一方面，恐怕与社会保障部门的宣传工作力度不够有关。
有企业认为，对政策的理解不清，容易使人产生对政策的不信任感，不利于
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