关于广州南京扬州三地空港经济发展及新城建设的考察报告.docx

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关于广州南京扬州三地空港经济发展及新城建设的考察报告

关于广州、南京、扬州三地空港经济发展及新城建设的考察报告

我区空港新城承载着建设重庆“主城新中心”、“国家中心城市风貌展示区”的历史任务，区政协对此高度关注，将视察协商空港新城建设发展情况确定为今年区政协常委会的议题。

为使该视察协商达到预期效果，4月9日至12日，区政协由主席李联铁，副主席周恒丰、曹兴平带队，部分常委、委员，相关部门、园区（新城）管委会、镇街负责人参加，赴广州、南京、扬州三地，就广州空港经济区、白云新城、珠江新城、南京河西新城、扬州经济技术开发区的规划、建设、发展、管理等进行了考察学习。

一、基本情况

广州空港经济区是新一届广州市委、市政府提出的“2+3+9”战略性发展平台的重要组成部分，作为推动广州后亚运时代新一轮经济腾飞的强大引擎，2011年9月成立，总面积439平方公里，划定核心范围约100平方公里，广州新白云国际机场、综合保税区位于其中。

该规划区重点发展交通枢纽、临空制造与物流、总部经济、商务会展，2011年注册企业6483家，基层集体经济组织337家，集聚了南航集团、联邦快递、新科宇航等大型企业。

白云新城位于广州市白云区，是广州市的城市副中心，白云区级中心，规划总用地面积约9.22平方公里，依托旧白云机场在广州城市发展中的重要地位优势，保留机场中央主跑道部分，形成一条80米宽的绿化景观轴线贯穿白云新城的核心区域；增加机场跑道轴线两侧配套功能设施，形成区级商业、零售、文化及办公中心。

广州珠江新城位居天河、越秀及海珠三区的交接处，总规划用地面积6.44平方公里，1992年开始规划建设，金融中心、高端服务业中心、文化中心和跨国公司总部中心云集，广州电视观光塔（小蛮腰）、广州双子塔（西塔和东塔）、广州大剧院等地标性建筑位于其中。

珠江新城的崛起，使广州从省会城市迅速提升为影响整个南中国的现代大都会，其社会经济文化辐射力直指东南亚。

南京河西新城是南京市委、市政府2001年确定的“一疏散三集中”、“一城三区”发展战略的中心地区，位于南京主城西部，总面积94平方公里。

经过近十年的集中规划建设，已由昔日南京外来人口集居、中小企业众多、产业结构杂乱、沿江环境较差的城郊结合部，快速发展成为南京投资潜力巨大、人居环境优良、文化品位深厚的现代化新城区。

河西新城曾多次承办重大国际、国内活动，在国内外有较高的影响力和美誉度。

扬州经济技术开发区位于上海都市区与南京经济区的结合部，2009年7月升级为国家级经济技术开发区，代管面积120.2平方公里，下辖三个乡镇、两个街道办事处。

该区以其江海相连的区位优势，配套完善的投资环境，特色鲜明的产业基础，成为长江三角洲投资兴业的优选之地。

中国科学院半导体研究所、南京大学、扬州大学等科研院所纷纷在该区设立了研发机构。

城市建设具有其自身的一般规律。

总体上，规划水准和建设标准决定了城市品质，基础设施、社会事业及产业布局左右着城市功能，山水空间、人文设施、智能科技等彰显着城市特色，甚至引领着城市的精神、文明与幸福。

近年来，广州、南京、扬州在空港经济和新城建设方面取得了显著成效，在国内外具有较强的影响力，不愧为新时期城市开发建设的典型样板。

他们在实践中探索创新，积累了丰富的经验，特别是在组织管理体制、规划与产业定位、开发建设和发展方式等方面一些做法，为我们提供了很好的借鉴。

二、主要做法

（一）举全市之力进行打造

三地高度重视空港经济区（新城）建设发展，站在全市发展战略高度，全局谋划、重点部署、全力推进。

一是省、市主要领导高度重视。

2008年，时任广东省委书记汪洋明确指示要以新白云机场为依托大力发展临空经济。

早在2001年，时任南京市委书记李源潮同志明确提出“古都金陵看老城，现代化新南京看河西”的战略要求，并亲自谋划城市发展。

二是列为全市发展战略重点。

广州市委、市政府把空港经济区作为战略发展平台，作为推动该市后亚运时代新一轮经济腾飞的强大引擎。

南京市委、市政府于2001年将河西新城确定为“一疏散三集中”、“一城三区”发展战略的中心地区。

三是集中力量推动发展。

2011年7月，广州市政府印发《广州空港经济发展规划纲要（2010-2020）》。

2012年2月，南京市政府召开加快河西新城现代化建设发展动员大会，以2014年青奥会为倒逼节点，举全市之力推进河西新城开发建设。

同时，市委、市政府出台《关于进一步加快河西新城开发建设的若干意见》、《加快河西现代化、建成城市新中心千日行动计划》。

这种在领导重视下，纳入全市战略定位，举全市之力打造的作法，使广州空港经济开发区、南京河西新城、扬州经济技术开发区驶入优质高效发展的快车道。

（二）灵活有力的体制机制强力推动

三地都建立了高级别的领导班子，并实施灵活有效的机制来推进建设。

一是建立高级别的管委会（指挥部）。

广州空港经济区管委会是市政府派出机构，行使市一级经济管理权限，对空港经济区实施统一管理。

南京河西新城区开发建设指挥部为南京市政府直属的正厅局级事业单位，主要承担河西新城规划范围内的开发、建设等职责。

在地级市，正厅局级单位级别较高，办事相对容易。

二是由市领导担任主要领导。

广州空港经济区管委会主任由市政府分管副市长担任。

这种市领导任开发区主任的模式使开发建设中组织协调工作易于开展。

三是地方领导兼任开发区的领导。

广州空港经济区管委会设3名兼职副主任，分别由白云机场股份有限公司总经理、白云区区长、花都区区长兼任。

这种由市里大一统、地方负责人兼职的体制既能够提高办事效率，又能够充分调动各方积极性，有效利用各方人力等资源。

四是职责分工较为明确。

在具体运作中，广州空港经济区管委会主要发挥统筹、协调、指导、督促作用，相当于“尺子”和“棒子”，重点是研究如何向国家、省里争取政策，区域品牌的打造宣传，对外招商引资等工作；航空公司和区里则主要发挥开发建设实施主体作用。

河西新城指挥部与地方政府联合组建板块工作组，统筹推进各项规划建设工作，涉及到环境整治、拆迁拆违等工作由区里承担，指挥部、集团公司集中精力抓规划、抓建设。

五是注重调动地方积极性。

广州市在空港经济区建设上主张先虚后实，在条件还不成熟时，不急于收权收钱。

目前，土地、财政、税收等以两个区为主，让区里有钱办事，充分调动两个区的积极性。

河西新城尽管由市里实施建设，但税收归所在的建邺等区所有。

六是改进行政审批方式。

广州在行政审批方面，实行在经济区内设立分局，代行市局行使审批职能的办法。

为了提高办事效率，南京市规划局、国土局在河西设立分局，建委设立了收费处，实行“一站式”服务，人员实行双重领导。

七是建立联动机制。

南京市在河西新城招商中建立完善联动机制，市有关部门把河西新城作为全市招商的重点，加强指导和服务。

河西指挥部与所在的建邺区、鼓楼区、下关区加强协作，形成联动机制，着力“招大商、招外商、招强商”。

这种市领导任开发区主要领导、地方行政主要领导兼职、开发区级别高于相应各部委办局的体制，分工和权责明确、行政服务到位、各方联动的工作机制，使经济区（新城）有权办事、有钱办事、有激情办事、能够办好事。

（三）着眼长远高起点整体规划建设

三地深刻认识到规划是城市建设发展的先决条件，强调认真做好、做细、做精城市规划。

一是找准规划定位。

广州空港经济区本着从容规划、精心建设精神，根据市长陈建华指示，拨专款200万元，围绕距航空楼5公里—10公里—20公里，搞规划前期调研，找准定位和区域发展依据。

规划时先范围大后范围小，再选重点发展，安排好发展时序。

二是找准规划编制牵头单位。

广州空港经济区在规划的具体编制上采取市规划局牵头，管委会参与的办法进行，既保证了规划的高规格、全市统筹，又确保了及时高效、容易通过审批。

三是真正做到了整体规划分步实施。

广州空港经济区实现了总规、控规的全覆盖，切实解决了“太分散、各干各”等问题。

河西新城是南京城市发展史上第一个先整体统一规划后分期实施建设的区域，规划设计单位选择上做到非国际一流不参与。

四是融入先进规划理念。

河西新城在规划建设中秉承“低碳、生态、智慧”理念，在居民小区门口为市民提供2小时内免费使用自行车服务，通过实施热电联供、河道补水、雨水回用、综合管廊等技术，全力推进国家低碳生态智慧示范区建设。

加快建设智慧社区、智慧交通，实现模块化的市容城管，建成公共空间的安全监控系统。

五是突出民本观念。

河西新城严格营造社区生活“5分钟服务圈”、“10分钟体育圈、文化圈”、“15分钟医疗圈”、“半小时商业商务圈”。

六是确保规划的统筹性与严肃性。

广州和南京充分发挥规划的引导作用，从规划上注重统筹各个区域功能定位的错位发展，避免了不同区域项目引进的同质化恶性竞争，凡与空港经济区和新城有关的项目便向那里集中，反之则另行选址。

由于规划定位准确、全面完整、理念先进、以民为本、特色分明、执行到位，三地打造出来的城市新中心高档、靓丽、宜居、产业发达、充满活力。

（四）城市因特色而充满魅力

三地充分利用山水园林、地理地貌、历史文化，打造各具特色的城市人文，使城市更有底蕴、更具魅力。

广州空港经济区凭借流溪河、帽峰山、凤凰山，打造河滨野趣、草木芳华、苍穹无限、四野接天的景致，保留了岭南水乡的生态肌理。

南京河西新城全面推进滨江滨河风光带建设，通过增加面江通道，沿通道布局活力节点，形成河西特有景观界面，为城市提供“亲水”、“乐居”、“慢城”平台。

扬州经济技术开发区在公园园林建设中体现精致，在建筑风格风貌上体现文化，在城市管理服务上体现人性化。

特别是在关东街及其紧紧相连东圈门古街区的打造上，成立专门的国有公司，对该区域曾是扬州水陆交通要冲，商业、手工业和宗教文化中心的历史文化进行挖掘整理，然后整体规划、整治、开发，对当年出名的商铺、店面、院落等景点进行重点保护，对影响整体格调的建筑进行拆除，对门楼、街区节点等本着修新如旧的原则进行重建，使当年的繁华情景得以再现，历史文化得以传承。

（五）抓住产业发展培育核心动力

三地在开发建设中本着产城融合，科学布局、大力发展城市经济，使该地区具备了长久持续发展的基础。

一是科学布局产业。

广州空港经济区以白云国际机场为核心，以白云综合保税区为战略节点，通过整合机场周边区域的空间资源，逐步形成“一芯六片区”（一芯：

机场核心服务区，六片区：

国际商务城、航空物流功能区、航空制造与维修功能区、航空高新技术功能区、健康休闲功能区和科教创意功能区）为支撑的产业发展总体空间格局。

南京河西新城北部重点建设江东片产业区和鼓楼科技园，南部规划沿江东路产业带、滨河休闲风光带、沿扬子江大道产业带，中部围绕十字型城市轴线重点打造金融中心、商务中心、政务服务中心、会展中心和文体中心，目前已有9个金融企业的法人总部、14家省级保险分公司（占全市省级保险分公司总数的18%）、28家银行地区总部（占全市有分行以上银行金融机构总数的68%）进驻。

二是全力支持核心产业的发展。

广州空港经济区充分认识到没有空港的发展就没有空港经济区的发展，努力做大做强空港，将白云机场扩建项目、广州航空产业基地（南航集团出资建设，主要发展航空办公、航空产业、商贸等）、新科宇航广州飞机维修基地及南航飞机维修基地二期工程等项目列为重点项目，全力推进。

三是优先构建保障产业发展的交通骨架和网络。

广州空港经济区业已形成以白云机场为核心，广清高速、京珠高速、北二环高速、机场高速等组成的高速路网为依托，以地铁等轨道交通和其他道路为支撑的综合交通体系，交通已经成为城市和产业发展的骨架，每个交通节点都是未来经济发展的爆发点。

南京河西新城以骨架交通网引导城市的发展方向，特别是商务办公、文化体育、商业休闲、滨江发展等城市轴线的形成，引领产业快速发展。

（六）善于借势加快发展

南京河西新城巧借重要会议、论坛、峰会和赛事等契机，积极向上争取政策、项目、资金，高起点规划、高标准建设、高强度投入，不断提升城市品质。

借助2005年首届绿化博览会、第十届全国运动会、2008年第四届世界城市论坛、2009年中欧领导人峰会等重大国际、国内活动，十年来，河西新城直接投资累计完成约400亿，拉动CBD等社会投资约1000亿。

借助举办2014年第二届夏季青奥会，河西新城争取到了现代化城市新中心的战略定位，并按照国际奥委会的标准和节点要求，高标准、高效率推进运动员村、会议商务区、国际风情街、青年文化体育公园、江山大街轴线等青奥板块项目建设。

特别值得一提的是50万平方米的运动员村完全按商住楼设计建设，由于是政治任务，省去了土地招拍挂等诸多手续，赛事之后运动员村商住楼出售，不仅能收回所有体育赛事设施的投入，还可为新城开发建设赚取大约40亿元资金。

这种借助开展相关活动、完成区域内的政治任务，充分利用各种政策和资源大力发展的做法给我们提供了一种全新的发展思路。

（七）充分发挥政策的引领作用

一是积极向上争取政策。

广州空港经济区以国务院加快航空经济发展为契机，加强政策研究，联合省、市有关部门，积极争取国家政策。

二是用政策引导建设。

河西新城积极引导地下空间的综合开发利用，鼓励投资商自建，实行分类扶持奖励政策。

对利用地下空间从事经营性活动、销售和转让的，依法有偿使用。

对开发利用地下一层、二层、三层的，分别给予不同比例的优惠，乃至免收土地出让金。

三是用政策推动建设。

河西新城对于社会重大投资项目按照土地出让合同约定时间，提前竣工或如期竣工的，由指挥部根据项目建设情况和竣工时间予以一定额度的奖励。

正是因为善于争取政策、应用政策，成就了河西新城建设的快节奏、高效率。

三、关于空港新城开发建设的几点建议

空港新城周边的北部新区、蔡家组团、水复工业园、机场及两路等城市功能区已基本建成或正在迅速崛起，在空间上奠定了空港新城的城市中心地位。

空港新城具有独特的区位、交通优势和良好的用地条件，是未来新兴城市经济的重要承载地，也是未来较长时期内我区对外开放平台建设的重点区域和经济发展的强大引擎。

空港新城规划总范围92平方公里，规划人口约100万人。

除机场、两路及空港新城建成区外，未开发区域面积达44平方公里（悦来新城18平方公里、空港新城26平方公里），人口集聚规模约50万人。

初步测算，仅空港新城26平方公里范围，总开发规模达2600万平方米，投资规模约2000～3000亿元。

近年来，空港新城规划工作不断完善，存量开发用地规模不断扩大，同茂大道、会展大道等重要基础设施和国博中心、中央公园等大型功能性项目相继建成，重庆八中、三甲医院等社会事业项目相继开工，其区域价值日渐提升，初步具备了加快发展的基础条件。

同时，周边相关功能区建设已初具规模，逐渐形成了发展要素和开发资源向空港新城交叉集聚的有利态势。

当前，我区亟需统一思想认识，抢抓发展机遇，加大工作力度，迅速形成全方位、高强度、高质量、高效率加快发展的工作局面。

借鉴广州、南京、扬州在空港经济发展及新城建设方面的经验，提出如下建议。

（一）进一步确立空港新城的战略地位

建议区委、区政府高度重视空港新城的开发建设，将空港新城确立为我区未来5至10年城市建设和经济社会发展的战略重点，并通过出台《加快空港新城开发建设实施意见》等形式，具体明确空港新城的建设目标、发展定位、管理体制、推进机制等，提升组织领导层级，完善运行体制机制，增强发展机遇意识，加速资源集聚，营造发展氛围，激发工作动力，提高工作效率，举全区之力开发建设空港新城。

（二）科学划定空港新城开发建设的功能板块

就空港新城总规划范围看（不含机场），按发展条件和产业布局特征，可将空港新城划分为五个功能板块：

两路城区板块（约10平方公里，亦称临空经济配套板块），主要任务是旧城改造、功能提升和产业调整，重点发展临空经济配套产业；空港新城建成区板块（约8平方公里）,主要任务是建设大型居住聚集区，推进在建项目和配套社会事业建设，实施工业企业“退二进三”；中央公园片区板块（约16平方公里），主要规划建设区级行政中心、高端商务中心、总部聚集区、高档居住区（包括国际社区），以及教育（包括国际学校）、医疗、文化等配套设施；会展城板块（约18平方公里），主要发展博览与会展经济及配套商务、居住，开发建设悦来古镇；北端拓展区板块（约17平方公里），主要作为未来城市拓展空间。

（三）明确空港新城开发建设的阶段性目标任务

建议空港新城的建设总周期确定为9年（2013～2021），年均拓展城市空间3～4平方公里。

总建设目标确定为建成规划科学、风貌现代、产业发达、生态宜居、智能科技、管理精致、具有较高国际化程度的国家中心城市风貌展示区。

具体可分为三个大的阶段进行建设。

第一阶段为启动期，周期2年（2013～2014），主要任务是：

完成规划编制与产业策划定位，基本完成规划范围土地征收，启动主要对外交通、内部骨架道路、生态环境等重大基础设施，以及教育、医疗、文化等重大社会事业项目、区域性水电气讯等公共设施建设，全面启动行政中心、商务中心、总部城建设，初步形成中央公园核心区板块和会展城板块的城市基础功能框架，启动两路城区板块的城市改造和综合整治及临空经济产业培育，空港新城建成区全面建成，“退二进三”工作初见成效。

完成政府主导及社会投资总规模约200亿元。

第二阶段为大规模建设期，周期4年（2015～2018），全面推进中央公园核心区板块和会展城板块的城市开发和新兴产业培育，城市基础框架基本形成，国家中心城市风貌初步显现，城市人口迅速集聚，城市经济起步成长。

完成政府主导及社会投资总规模1500亿元左右。

第三阶段为成长发展期，周期3年（2019～2021），两路城区板块改造提升全面完成，临空经济彰显活力，中央公园核心区板块、会展城板块全面建成并发挥功能，机场与两路城区、会展城与中央公园核心区有机融合，空港新城与周边城市板块充分衔接，新兴城市经济迅速增长，城市活力剧增，北端拓展区建设全面启动，国家中心城市风貌展示区基本建成。

完成政府主导及社会投资总规模1000亿元左右。

（四）创新空港新城管理体制和机制

建议重新研究确定空港新城开发建设管理体制。

成立高规格的空港新城建设领导机构，统筹领导空港新城规划、征地、建设及产业发展等相关工作；充实“空港新城管委会”的管理职能和管理权限，界定管委会在规划、建设、招商引资、城市管理和财税方面的职能；整合港投公司和中央公园公司为开发建设集团公司，集中建设力量，提高建设效率。

做实做强实体公司，使其在资金筹集、基础设施建设、企业经营等方面发挥更大的作用，增强其自负盈亏的能力。

适时组建“新城街道办事处”，履行建成区城市管理和社会管理职能。

在推进机制上，可在高规格的空港新城建设领导机构的统一领导下，分别组建相应功能板块工作组，围绕不同功能板块的目标任务，统筹协调、各个突破，整体推进空港新城的开发建设（会展城板块可维持现行体制），并通过目标考核强化工作推进效率。

（五）突出八大抓手提质提速推进发展

空港新城已初步具备了开发建设的基础条件。

当前，急需强化建设推进，加大投入，扩大宣传，营造主城新中心建设日新月异、投资高速增长、资源快速聚集、人口大幅集中的发展氛围。

建议着重突出八个方面的工作：

一是加紧管理体制改革，理顺管理关系；二是加紧编制、完善城市规划和产业规划，突出国家中心城市新中心的形象气魄和对外开放功能，合理布局新兴城市产业，打造生态宜居和智能科技等特色；三是加快规划范围征地拆迁安置工作，抢抓城市开发用地资源；四是大规模启动中央公园核心区土地整治，高起点开展国际招商，促进高端产业项目加快建设；五是启动空港新城对外交通等骨架基础设施建设，促进区域资源融合，为我所用；六是启动空港新城北部拓展区土地储备前期工作，控制远期发展空间；七是高标准建设“空港新城多媒体规划展示厅”，开展境内外城市发展策划宣传，整合中央公园和国博中心打造主城北部都市旅游5A景区，扩大空港新城（主城新中心）的知名度和影响力。

八是实施空港新城人才发展战略，出台优惠政策，通过区内选拔、全国招聘方式，选拔一批城市规划、开发建设、资本运作、行政管理的高素质人才，打造一支空港新城开发建设的精英团队。