浅论完善我国食品卫生安全法律体系.docx
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浅论完善我国食品卫生安全法律体系
浅论完善我国食品卫生安全法律体系
内容摘要：
食品卫生安全法律体系的健全和完善在世界各国都被当作一件战略性认为，基础性工作给与高度重视。
我国食品卫生安全法律体系也必将在我国的社会生活中发挥日益重要的作用。
为保证食品卫生，中华人民共和国主席令颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。
民以食为天，食以安为先，衣食住行，吃饭最重要。
随着科学技术的不断发展，食品种类繁多，许多食品在生产、运输过程中造成有毒有害物质的污染，我国食品卫生安全标准不规范，不够严密，从而对人体造成危害。
因此，完善食品卫生安全法律体系势在必行。
本文从现实社会食品卫生安全存在的隐患，完善食品卫生安全法律体系有何意义及如何完善食品卫生安全法律体系等方面展开论述。
这一问题的探讨具有十分重要的现实意义。
关键词：
食品卫生法法律体系
Abstract:
thesafetyofthefoodhygienelawsystemandperfectinallcountriesintheworldasastrategicthought,thebasicworkgivesattention.China'sfoodsafetyandhealthinourcountrylegalsystemofsociallifewillplayanincreasinglyimportantrole.Forensuringfoodhygiene,apresidentialorderofthePeople'sRepublicofChinapromulgatedbythefoodhygienelawofthePeople'sRepublicofChina".Therefore,withpriority,thebasicnecessities,eatthemostimportant.Alongwiththedevelopmentofscienceandtechnology,foodvariety,manyofthefoodproduction,transportprocesscausespoisonousandharmfulmaterialinChina,thepollutionoffoodhygieneandsafetystandardandnon-standardharmtohumanbodythereby.Therefore,improvethelegalsystemoffoodhygienesecurityisimperative.Fromthesocialrealityoffoodhygienesecurityhiddendanger,improvesafetylegalsystemhaveheyiyiandhowtoimprovefoodsafetylawsystem,etc.Thisquestionhasveryimportantpracticalsignificance.
一．现实社会食品卫生安全存在的隐患
民以食为天,食品的数量和质量都关系到人的生存和身体健康。
经过多年的发展，我国的食品供给格局发生了根本性的变化:
品种丰富,数量充足,供给有余。
在满足食品数量需求的同时,质量却存在着严重不足。
随着经济日益全球化和国际食品贸易的日益扩大，危及人类健康、生命安全的重大食品安全事件屡屡发生、令人防不胜防，新技术影响食品品质，环境恶化导致农牧渔产品受到污染，以及境外食品安全问题可能影响我国食品安全问题等，成为人们关注的热点。
食品安全是一个重要性日益提高的公共卫生问题。
全世界的政府都致力于改善食品安全性。
这些努力是对不断增长的食品安全问题以及消费者的日益关注作出的反应。
（一）目前我国食品卫生安全存在的问题
一是食源性疾病仍然是危害公众健康的最重要因素。
据卫生部提供的信息，2003年，卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。
与2002年比较，重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了196.1%、80.7%、134.1%。
但是，在我国规定的法定传染病报告制度中，大量肠炎、痢疾等散发食源性疾病病例以及病毒、寄生虫所引起的食源性疾病并不包括在其中。
我国致病性微生物引起的食源性疾病现状表明,由肠道致病菌（沙门菌、副溶血性弧菌、大肠埃希菌O157∶H7、单核细胞增生李斯特菌、伤寒沙门菌、霍乱弧菌、痢疾杆菌等）污染食品而引起的食物中毒以及疾病散发是直接造成人体健康损害的主要食源性危害。
目前，我国尚没有建立起完善的食源性疾病报告系统。
根据世界卫生组织估计，发展中国家食源性疾病的漏报率在95％以上。
因此，在我国，致病性微生物引起的食源性疾病仍然是对健康的严重威胁。
二是食品中新的生物性和化学性污染物对健康的潜在威胁已经成为一个不容忽视的问题。
最近几年,各级政府纷纷制定了停止生产和使用部分剧毒化学农药的法规。
2000年在北京召开的《中华人民共和国农药管理条例》颁布实施3周年总结会上,农业部门将采取措施,停止批准新增甲胺磷、对硫磷等5种剧毒农药的登记;部分省市决定在农药用药高峰之际,全面禁止在蔬菜区销售和使用高毒高残留农药。
然而,在2001年2季度国家产品质量监督抽查结果显示,已被禁止使用的两类高毒农药甲胺磷、氧化乐果检出率依然很高。
农药污染造成的食品安全问题已不仅仅停止在专家呼吁和社会关注的程度上了。
二恶英及其类似物的污染在国际上一直受到关注,因其具有明显的致癌性、生殖毒性和免疫毒性。
科技部“十五”重大攻关项目——《食品安全关键技术》研究显示，日前我国每人每日二恶因膳食摄入量为72.48pg,按体重折算成每日膳食摄入量为1.21pg/kgbw每月膳食摄入量为36.24pg/kgbw，这一污染水平已经与发达国家使用垃圾焚烧技术造成的污染水平相当，也接近世界卫生组织和联合国粮农组织推荐（暂定）的每月耐受摄入量70pg/kgbw。
三是食品新技术、新资源（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料）应用给食品安全带来新的挑战。
近十年来，以基因工程技术为代表的现代生物技术，已经在农业和食品领域显现出极大的生产和市场潜力，丰厚的利润和高额投资使现代生物技术的快速发展成为不可阻挡的趋势。
生物安全所致的食品安全成为国际社会关注的焦点。
而用传统的毒理学试验方法和危险评价程序评价转基因食品的安全性存在的诸多困难，就目前的研究结果来看，还不能肯定转基因食品能对人体健康产生潜在危害。
四是我国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平仍然偏低。
近年来，我国食品行业不断发展，2001年全国食品生产经营单位比1995年增加12．6％，达432万户，从业人员比1995年增加5％，达到门17万人。
另据国家统计局资料，2000年全国食品工业占全国工业总产值的8．8％，其中食品加工业占食品工业增加值的29．48％。
食品行业涌现出一批达到良好生产规范（GMP）的、有实力的企业，出现了采用定牌加工（0EM）模式进行跨省合作的大型企业，他们以完善的质量标准和管理体系做技术保证，不断开拓市场。
但是，食品行业中达到GMP的企业所占的比重现还较低，规模小、管理水平低、加工设备落后、卫生保证能力弱的家庭作坊、食品摊点等仍然是影响食品卫生水平的重要原因。
一方面食品行业特别是饮食业吸纳了大批城市下岗人员和农村剩余劳动力就业，但另一方面由于加工设施简陋、卫生知识缺乏、操作技能不熟等，也给食品卫生带来隐患。
五是防范犯罪分子利用食品进行犯罪或恐怖活动的重要性越来越突出。
近年来，犯罪分子利用食品进行破坏活动的案件越来越多，2002年9月发生在南京的特大鼠药投毒案就是一个典型的案例。
2003年因投毒导致的食物中毒事件起数与往年相比明显增多，是引起中毒死亡的最主要原因。
投毒的物质主要是剧毒急性鼠药（大多数为毒鼠强），高居中毒致死原因的第一位。
2003年全国共报告重大剧毒鼠药中毒75起，1316人中毒，121人死亡，病死率为9.2%。
这类破坏活动不仅危害人民群众的身体健康，更是扰乱了社会的稳定团结。
六是食品安全监督管理的条件、手段和经费还不能完全适应实际工作的需要。
自建国以来，国务院卫生行政部门就致力于卫生队伍的建设，经过50多年的努力，我国已拥有10万人的卫生监督执法队伍和20万人的技术队伍，但是，这与432万户食品生产经营单位和1117万人的食品从业人员相比，卫生监督资源显得十分有限。
（二）从导致疾病和中毒产生方面分析食品安全隐患的成因
1、化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中
由于多施和不按规定要求滥用农药，我国每年因农药引起的食物中毒事件屡屡发生，特别是蔬菜中残留的有机磷中毒。
蔬菜中残留的有机磷被人体吸收后，通过血液输送到全身各个脏器，导致中毒，严重时还出现生命危险。
我国农产品中有机磷残留量超出国家标准的现象较为突出。
再有我国每年大量、超量或不合理地施用化肥于农作物上，使化肥在土壤中的残留量越来越重，化肥施用不当、滥用化肥生产的蔬菜对人体健康的威胁并不亚于蔬菜中残留的农药。
硝酸盐本身并没有毒，但在人的口腔和胃肠中会在细菌的作用下还原为亚硝酸盐。
当亚硝酸盐大量聚集则可能引起中毒，长期摄入，可诱发消化道系统癌变。
流行病学实验已经证明，硝酸盐和亚硝酸盐与食品中固有的胺类化合物是致癌物亚硝胺的前体物质，亚硝胺的诱癌时间随人体摄入量增多而缩短。
2、抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内
为了预防和治疗家禽、畜和水产品患病而大量使用抗生素、磺胺类等化学药物，往往造成药物残留于动物组织中。
兽药残留既包括原药，也包括药物在动物体内的代谢产物。
在食品中由于药物本身的副反应或耐药性细菌种群的增长，将增加潜在健康安全问题。
近年，在我国由于盐酸克伦特罗（“瘦肉精”）兴奋剂可以使禽、畜产生足够的瘦肉而被大量使用，从而使更多食用残留有“瘦肉精”食品的消费者引起中毒反应，严重者甚至死亡。
3、重金属污染
重金属污染对食品安全性的影响非常严重，它属于化学污染的范畴。
据分析，重金属污染以镉污染较为严重，其次是汞、铅等，。
多数金属在体内有蓄积性，半衰期较长，能产生急性和慢性毒性反应，可能还会有致畸、致癌和致突变的潜在危害。
目前，我国儿童铅污染较为严重。
4、超量使用食品添加剂
超量使用可能对人体造成危害。
经质量技术监督部门检测，曾有在面粉中超限量5倍添加增白剂“过氧化苯甲酰”；在腌菜中超标量20多倍使用苯甲酸；在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。
5、毒素污染
毒素污染是目前极为严重的食品安全问题。
毒素主要来源于自然界，如近年来我国频繁出现“毒大米”事件，即为黄曲霉毒素污染。
6、滥用非食品加工用化学添加物
在食品加工制造过程中，非法使用和添加超出食品法规允许适用范围的化学物质（其中绝大部分对人体身体有害）。
如改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”（一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠）等等。
7、食品制造使用劣质原料
加工食品使用劣质原料给食品安全造成极大隐患。
如：
用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品等。
8、假冒伪劣食品
近年来假冒伪劣食品在一些地区，特别是广大农村地区肆意横行。
如：
用化学合成物质掺兑的酱油、食醋；用工业酒精制造假酒、甲醇假冒白酒等。
9、病原微生物控制不当
食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。
我国发生的集体食物中毒大多由微生物引起。
在我国，易造成食物中毒的病原微生物主要有：
致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。
病原微生物引起的食物中毒事件每年都有发生，尤其在气温较高的夏、秋季节更容易发生。
10、腐败变质的食物上市流通
食品基本都以动植物生物组织作为主要成分。
这些物质在一定条件下会发生一系列的化学和生物变化，产生各种对人体有害的物质。
比如变质的鲜奶、酸奶、鲜肉等。
11、转基因食品的潜在危险
生物技术产品的出现同样带来了安全性问题。
如今，转基因食品早已摆上了人们的餐桌，转基因食品也具有潜在的危险：
可能损害人类的免疫系统（标记基因）；可能产生过敏综合症；可能对人类有毒性；对环境和生态系统有害；对人类和人体存在未知的危害。
（三）从食品安全监管状况和经营者素质方面去分析食品安全隐患存在的因素
尽管政府一贯重视食品安全问题，也做出了许多努力，但由于食品安全受社会经济发展、科学技术进步和人们生活水平等多种因素制约，目前我国的食品安全还存在着种种问题。
其中食品生产加工领域问题最严重，食品加工企业绝大多数规模比较小，全国现有的750多万家小型食品加工作坊、摊点中80%上为10人以下的手工作坊，工艺落后，卫生条件极差，20%～30%没有达到行业标准，超量使用食品添加剂的现象比较严重，食品营养指标达不到要求等；再有食品流通秩序比较混乱，全国食品经营企业多达350余万家，大多为个体工商户，缺乏必要的食品储运设施，经营管理落后，一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施；餐饮消费环节食品卫生条件较差，一些餐饮业经营者不具备经营资格，几乎所有的餐饮部门都不会对食品原料进行科学检查，缺乏对疾病预防的控制措施。
1、市场信息的不对称、不完全
不完全信息的存在导致败德行为的出现和市场混乱,造成市场失灵。
在市场经济中，生产经营者追求利益最大化，消费者追求效用最大化，相互对立的两者之间只有在获得足够的有关食品特性的共同信息时，才能实现社会资源的有效配置。
然而，由于食品安全质量特性，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性，但相比之下，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全性的信息了解更多。
在个人利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品生产经营者会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产和将那些假冒伪劣产品销售给顾客。
消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，以致出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，最终导致食品市场秩序混乱。
2、食品安全的外部性问题
由于正规厂商没有因为产生外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，其结果是如果仅仅依靠市场的价格机制，不法食品供应商的行为可以损害他方，而无须考虑招致损害的机会成本，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。
正规厂商的情形则相反。
价格机制的失灵也即市场的失灵，在这种情况下，导致伪劣产品的产生。
3、企业与消费者之间的利益冲突
消费者在与生产经营者的利益冲突中处于弱势，必然会有一些企业要不择手段地损害消费者利益。
相比较之下，食品生产经营者为拥有强大经济力的组织体，单个分散的经济力薄弱的消费者难以与之抗衡，再加上法律知识缺乏，当其利益受到损害后，往往选择忍气吞声，或者大多数消费者心存“免费搭车”的念头，都想让别人先来提起诉讼，自己免费享受，最终结果是可能谁也不去反映食品安全问题，保护自身权益。
4、政府在市场经济中的规制、职能
造成食品市场秩序混乱的另一深层动因就是出现间断，也就是说政府规制、职能未够完善，执法强度还未够。
监管机制缺乏协调性和连续性、食品安全的执行过程中缺乏规范化、执法处罚力度不够、整顿运动一过又恢复平静，社会监督和问题处理机制缺位以及有关引导食品工业发展特别是食品科技创新能力方面的产业政策欠缺等，食品市场秩序的管理出现间断状态，让不法商有空子钻，食品安全质量普遍偏低，无法从根本上解决食品安全问题。
在我国曾发生两起较大的食品安全事件，至今还让人心有余悸。
一起是1988年初在上海发生的因市民食用受到污染的毛蚶而爆发的甲肝大流行事件，当时患者达31万例，造成不少人员死亡，上海市民出行（指到外地）受到限制，食品出口遭到退回，经济损失惨重。
另一起是1997年12月发生在香港的禽流感，该事件对我国禽肉的出口影响很大。
近年来，危害人民身体健康甚至危及生命的食品安全方面的重大事件频频发生，其数量和危害程度呈日益上升的趋势。
如2001年发生在浙江省的白砂糖中添加“吊白块”案件；重庆市“毛发水”酱油案件；广东省劣质大米案件；江西省河豚鱼中毒案件；内蒙古死因不明羊肉案件；天津市输液瓶灌装酱油案件；江西省病死猪肉加工食品案件；重庆市非法加工伪劣食品案件；因食用含有“瘦肉精”（即盐酸克伦特罗）的猪肉，致使杭州市60多人食物中毒和广东省信谊县百余人食物中毒案件；再到到今天的孔雀石绿、苏丹红、大头婴儿、三聚氰胺案件等等。
此外，涉及到因假酒、农药残留、食品或饲料中添加违禁物质造成的食物中毒，导致人员死亡和大批人员集体住院的事件时有发生。
据专家估计，我国每年食物中毒报告涉及的总人数为2～4万人，但这一数字尚不到实际发生数的十分之一，也就是说我国每年食物中毒人数大约为20～40万人。
从各种案例和数字来看，足以让我们触目惊心，这个定时炸弹就在我们身边，随时爆发。
因此对食品安全的整治，提高食品安全系数，让我们食得安全，食得放心，这些工作刻不容缓。
二、完善食品卫生安全法律体系的意义
《食品安全法》是在全党深入学习实践科学发展观，顺应我国经济社会发展形势需要而出台的一部重要法律，体现了党和国家对保障食品安全、保护人民群众身体健康和生命安全的高度重视。
食品安全法赋予了卫生行政部门食品安全综合协调、重大事故查处、风险监测与评估、信息发布、标准制定、新产品的许可及检验规范的制定等6项重要使命。
《食品安全法》的颁布实施具有十分重要意义。
一是《食品安全法》的颁布实施是促进社会和谐发展的具体体现，是深入贯彻落实科学发展观的重大成果。
近年来，我国接连发生多起重大食品安全事故，特别是去年三鹿奶粉事件给人民群众健康造成严重伤害，给国家声誉和政府形象带来了恶劣影响。
做好食品安全工作，提高食品安全水平已经成为广大人民群众的迫切要求。
制定《食品安全法》的重要目的就是通过法制化的手段，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，是实践科学发展观的具体体现。
二是《食品安全法》的颁布实施是维护社会稳定和改善民生的有效手段，是维护公众身体健康和生命安全的重要举措。
食品安全直接关系人民群众切实利益，是重大的民生问题，党中央、国务院历来高度重视，始终将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。
《食品安全法》的颁布实施，从法律上规范食品生产经营活动，防范食品安全事故发生，加强食品安全监管，约束行业自律，对维护社会稳定和改善民生发挥重要作用。
三是《食品安全法》的颁布实施，明确了各部门的职责和分工，为系统有序地解决当前食品安全问题提供了强有力的法律保障。
《食品安全法》在食品卫生法律制度基础上，不断总结经验教训，特别汲取去年三鹿牌婴幼儿奶粉事件的惨痛教训，在法律中明确了食品生产经营者是食品安全的第一责任人，以及建立食品安全全程监管的要求。
《食品安全法》将科学的管理制度、有效的管理手段及明确的职责分工通过法律的方式予以规定，有利于食品。
安全监管体制不断完善，有利于实现食品安全的全程监管，为系统有序地解决当前食品安全问题提供了法律保障。
食品安全法草案是我国继产品质量法、消费者保护法和食品卫生法之后又一部专门针对保障食品安全的法律。
社会上对这部法律的出台呼声已久，十届全国人大以来，已经累计有三千多人次的全国人大代表提出食品安全卫生方面的议案、意见和建议。
在即将跨入2008年之际，全国人大常委会开始审议这部法律草案，让人寄予厚望。
从开始的修改食品卫生法到现在着手制定食品安全法，表面上看只是“卫生”与“安全”两字之差，但却折射出中国对食品安全监管制度的深层次思考，表明中国政府对人民健康的高度重视，也彰显了关注民生、以人为本的立法理念
3、如何完善食品卫生安全法律体系
2003年4月16日，我国国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着我国食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，也表明了我国政府与时俱进、切实抓好食品安全工作的决心。
然而，此后有关食品安全的负面消息依然不断，通过新闻媒体的深入追踪报道，我们知道了阜阳劣质奶粉、重庆火锅石蜡底料、太仓劣质肉松、山东"掺肥"龙口粉丝……。
据媒体报道，《中国青年报》社会调查中心新近完成的一项有关食品安全的调查显示，近期频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注，82％的公众表示，这些事件"肯定会"引发自己对周围食品安全问题的担心，13％的人表示"可能会"。
我国目前的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全缺乏完整的保障体系。
我们认为，在今后较长的一段时间里，我国应当把在整体上建立我国食品安全的保障体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。
（一）基本建立和逐步完善我国食品安全法律体系
据我们初步统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达840篇。
其中基本法律法规107篇、专项法律法规683篇、相关法律法规50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革开放前（1978年12月前）1篇、改革开放后（1978年12月后）832篇。
国务院于1979年8月28日发布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》（现已失效），全国人大常委会于1982年11月19日发布了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（现已失效），全国人大常委会于1995年10月30日发布了现行有效的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称"《食品卫生法》"），这3个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放后食品安全法律体系的核心，对我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。
但随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用也有所降低。
主要原因包括：
第一，《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。
《食品卫生法》第四条规定：
"凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。
"从此条可以看出，《食品卫生法》的"食品"概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。
而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。
第二，《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实情况有所脱节。
根据该法第三条的规定：
"国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。
国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。
"而1998年机构改革之后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。
2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。
《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。
第三，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科
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