中国环境税现状问题及对策分析.docx

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中国环境税现状问题及对策分析

中国环境税现状、问题及对策分析

摘要

进入新世纪以来环境问题越发突出，环境污染已成为了全球性的问题，各国政府都在寻求解决之道，而从实际效果看经济手段尤其是开征环境税，起到了较好的效果。

论文首先从环境经济理论角度分析了环境问题产生的原因，阐述了国际上有关治理环境污染的基本手段，再通过分析征收环境税对市场主体起到的收入效应、替代效应、福利效应说明了其对治理环境污染的效果，指出了我国开征环境税的必要性及可行性。

其次就我国环境税目前状况的分析，论述了我国现行环境税存的问题与不足。

最后介绍了国外环境税实施的成功经验，并对改进我国环境税提出建议措施。

关键词：

环境污染；环境税；税收制度

Chinaenvironmentaltaxpresentsituation,problemandcountermeasureanalysis

ABSTRACT

Environmentproblembecomesincreasinglyprominentsincethecenturyandtheenvironmentalpollutionhasbecomeaglobalproblem.Governmentsareseekingasolution,andtheeconomicmeanshaveplayedagoodeffect,especiallyenvironmenttax.Thispaperanalyzesthecausesoftheenvironmentalproblemsfromtheperspectiveofenvironmentaleconomictheory.Thispaperexpoundstheinternationalmeanstocontrolenvironmentalpollution.Thispaperpointsthattheeffectofpollutioncontrolfromtheincomeeffect,substitutioneffectandwelfareeffectimposedbyenvironmentaltax.Itpointsthenecessityandfeasibilityofthetax.Then,itanalyzesthesituationandshowstheprobleminitsimplementation.Finally,itintroducesthebetterexperienceinothercountry,andtalkaboutthesuggestionforimprovingournationalenvironmentaltax.

Keywords:

Environmentalpollution;environmenttax;revenuesystem

一、引言

改革开放以来，我国经济的到迅猛发展，制造业的粗放扩张奠定了我国世界工厂地位，使我国人均GDP达到5000美元，同时也把我国面临的环境污染压力带到了前所未有的高峰。

2014年3月北京市出现持续一周的雾霾天气，同时全国平均雾霾天数创52年之最。

在中国，蓝色的天空、清新的空气、清澈的湖水已成为居民的奢望与回忆，我国环境污染问题的严重性已可想而知。

环境作为人类社会的稀缺资源和人类赖以生存的空间,具有独特的社会价值及经济价值。

目前环境问题已经不是一国或一地区的区域问题，已然扩大到全世界范围，世界各国都在极力寻求解决环境问题的途径。

西方发达国家经济发达，环境问题出现的时间早于我国，同样关于环境问题的理论研究和实践经验也比我国要多要完善。

从实际效果上看，经济手段特别是征收环境税带来的效应比较明显。

有关环境税的基本理论最早由庇古提及，在外部性理论的基础上提出了税收矫正思想，认为微观主体的个人成本和社会成本不一致是导致市场配置资源失效的根结，只要政府进行干预，正如运用税收一样来使得个人成本与社会成本相一致。

庇古税就是指，政府根据污染所带来的危害程度对排污者进行征税，在产品价格中加入污染成本使个人成本和社会成本相一致。

此后的几十年中，西方学者不断对环境税理论提出新观点，不断完善的过程使西方有关环境税理论逐渐完善，在治理环境污染问题中收到了良好效果。

环境税的开征问题随着我国环境污染压力的不断上升，国内学者及民众对于开征环境税的呼声不断加大，国务院在2007年6月份首次明确表示要“研究开征环境税”。

2009年我国政府公布了“到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”的行动目标，2011年10月又发布《国务院关于加强环境保护重点工作意见》，明确了实施环境保护的经济政策、积极推进环境税税费改革，并同意适时开征环境税，2013年12月环境税方案上报至国务院。

可见，环境税在我国已是大势所趋。

二、环境税的理论分析

（一）环境税的内涵

环境税最早由庇古提出,其思想也为各国所接受,但是对于环境税的概念各国尚未达成一致。

欧盟统计局对环境税所做定义为：

指对某种在被使用或释放时会对环境造成特定负面影响的物质的单位使用量所征收的税收。

就环境税发展的实际内涵来看可以从广、中、狭义三个层次来看。

狭义上环境税即专门性环境税，主指为了防控环境污染以及筹集环保资金而征收的税；中义上除了上述外还包括自然资源税和生态保护税；广义上来说，以保护环境为目而采取的各种税收都应该算是环境税。

欧盟环保局对于环境税的税种分类也比较广泛，有收回成本型、提供刺激性和财政性环境税，这就囊括了使用者付费、指定用途的收费、试图改变破坏环境行为的刺激税等比较全面。

为了治理环境污染，不仅应该对造成污染的个人征税，还应把为试图改变人们破坏环境行为所采取的其他措施的费用放在环境税中，这样才能更加完善整个环境税收制度，因而论文倾向于欧盟环保局对于环境税所述定义及分类。

（二）征收环境税的必要性

从经济理论上看，环境的外部性、公共物品属性、产权难以界定及不明确是环境污染产生的根源。

外部性即溢出效应，经济外部性是经济主体的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，分为正外部性和负外部性。

庇古认为，当一个生产者或消费者的行为对社会及其他成员造成危害，但自身并没有为此付出代价来弥补这种危害时便产生了负外部性，与此相反便是正外部性。

环境污染问题是典型的负外部性，生产者或消费者进行了带有负外部性的经济活动即造成了环境污染，但是并没有为此买单，相反是社会承担了该部分费用，此时的负外部性活动就会急速扩张，环境污染随之不断扩大。

另外，环境的公共物品属性使得环境具有了非排他性和非竞争性属性，自由市场缺乏激励机制来提供环境这一产品，“搭便车”现象就变得普遍起来。

产权学派的科斯认为，环境产权的缺失和难以界定是环境污染产生的根源，我们不能明确说出空气和水的归属，更不能把它们分割成一部分来分给个人。

这时，人们不必承担任何代价就可以享受环境带来的效益，所以人们就不会去珍惜这种资源，环境污染就会越来越严重。

对环境污染问题产生原因的不同理解，使得经济学家对解决环境污染问题有不同的看法。

庇古主张，政府充当社会和个体经济活动之间的调解员角色，通过征收环境税费或补贴来调节市场价格、影响市场主体的经济行为，从而实现资源配置的有效性、弥补市场失灵。

有些学者主张，政府采取强制措施，对个体行为进行管制。

科斯则认为，在明确环境产权的前提下，通过经济行为主体之间的自由谈判或交易来解决。

科斯定理指“只要把产权妥善地加以规定，只要产权交易的费用为零，那么，不论产权在开始时如何分配，市场机制所导致的均衡必然符合最有效率的状态。

”这里可以看到产权学派主张通过排污交易权解决环境污染问题。

上述途径是目前世界各国在环境保护实践过程中所采取的基本手段，然而在实践中实行的难易程度有别。

环境管制中政府占据主导地位，此时政府需要掌握大量准确的信息来作出管制措施，但是政府由于没有参与到生产过程中，因而在信息掌握方面本身存在不足，而任何信息出错都会影响到管制效果。

排污交易权实施的基本前提就是环境资源产权的完全明晰，这在现实生活中几乎是不可能做到的，这受到当前人们对于环境资源认知方面的限制。

相比之下，环境税手段就显得比较容易操作，只需要政府知道负外部性的边际成本就可以确定税收率，税收本身又具有强制性。

（三）环境税对环境保护的作用分析

政府征收环境税是通过影响市场上经济主体的经济行为活动来达到环境保护的目的，其作用机制主要通过两个方面来起到效果：

一是环境税的收入效应和替代效应，二是环境税对经济主体福利产生影响。

1.收入效应

环境税的收入效应主要体现在对市场上生产者的影响。

收入效应指，政府征收环境税影响到生产者生产污染产品的实际价格，即减少了生产者实际可支配的生产要素，使厂家对该产品的生产能力降低，进而减少该种污染产品的生产数量和规模、达到环境保护的目的。

如图2-1所示，假设产品X1和X2都为污染产品，企业在未征税之前的均衡生产点为E1点（生产可能性曲线与无差异曲线的切点），对应的两种产品的产量分别为Q1和Q2。

现在政府对其征税，使其生产成本加大，生产可能性曲线内移，与无差异曲线相切，与E2点重新均衡，此时对应产量为Y1和Y2。

显然，E1加E2要比Y1加Y2要大，即环境税使得厂家污染产品的生产量降低。

图2-1收入效应图

2.替代效应

对于生产者来说，政府课税会使企业的相对收益率发生变化，企业选择扩大生产收益率相对高的产品、减少相对收益率低的产品的生产，这就是生产者的替代效应。

如图2-2所示，假设企业把所有生产要素用来生产X1、X2两种产品，其中X1为污染品、X2为清洁产品，此时企业的生产可能性曲线一定，为pp。

征税之前，企业生产均衡点在E1点，对应产品数量为（Q1，Q2）。

征税之后，X1产品实际成本上升即产品相对收益率下降，企业会选择减少其产量，扩大X2产品的产量，新的均衡点为E2点，对应产量为Y1、Y2。

显然Q1大于Y1，即政府课税之后，企业选择的生产组合（Y1,Y2）产生的污染量要小于原来的生产组合。

对于消费者而言，政府开征环境税之后，污染产品的价格会有所上升，此时若消费者的收入并未增加，那么消费者就会选择减少该种产品的消费量而增加清洁品的消费量。

如图2-3所示，假设消费者全部收入都用来购买产品X1、X2，其中X1为污染产品、X2为清洁产品，预算线为AB。

未征税之前，消费者最优消费组合为E1点，购买量为（X1，X2）。

征税之后，产品X1价格上升，消费者预算线内移设为AC，此时与无差异曲线相切与E2点，对应消费组合为（Y1，Y2）。

显然，消费者减少了污染产品的购买量，而增加了清洁品的消费量。

图2-2生产者替代效应图图2-3消费者替代效应图

3.福利效应

环境税的征收会导致生产者和消费的福利减少，如图2-4所示，征税之前供给曲线S1与消费曲线HN相交于E1点，对应产量和价格为（P1，Q1），此时生产者福利pe1为ME1P1，消费者福利ce1为HE1P1。

政府课税使得企业生产成本上升，供给曲线上移设为S2，交消费曲线于E2点，此时对应产量和价格为（P2，Q2），此时新的生产者剩余pe2为GP2E2，消费者剩余ce2为HP2E2。

此时社会总福利为HE2G，较征税前社会总福利HE1M减少ME1E2G，其中P1P2E2E1，转化成了政府税收，净损失为ME1E2G与P1P2E2E1之差。

这部分净损失由生产者和消费者共同承担，承担比例由供、求曲线的弹性决定。

图2-4福利效应图

综上所述，环境税的作用机制，生产者有两个选择：

一是减少污染产品的生产数量，二是选择清洁原料等措施减少污染物排放。

消费者会选择减少污染产品消费量，用清洁产品替代来减少自身承担的赋税。

三、我国实施环境税的现状与问题

（一）我国当前环境税现状

当前我国税收体系中涉及环境保护的税种主要有:

资源税、消费税、城市建设维护税、车船购置税、土地使用税等。

这些税种一方面作为我国税收体系中的一部分起到了增加财政收入的作用，另一方面从税收起到的经济效应角度，间接起到了环境保护的作用。

但是，对环境保护起到积极效果的专门性环境保护税在我国的税收体系中并没有得到体现，也就是缺乏专门性的独立的环境保护税。

1.资源税

我国于1984年开始征收资源税，2011年国务院对资源税暂行条例进行了修改，主要征收范围为煤炭、天然气、盐、原油等七大类资源。

税率由国务院根据所开采的资源状况确定，例如：

原油类为每吨八到三十元；煤炭为每吨二到五元；天然气为每千立方米二到十五元等。

我国资源税的实施，侧重于根据资源开采难易程度而并非依据资源稀缺程度来征收，也没有对资源开发和利用的补偿机制方面进行规定。

这就很大程度上限制了资源税在环境保护方面起到积极作用，如果资源税课税所得收入再没有用到对资源开采区的复垦和环境保护上面，那对环境保护的作用就微乎其微。

2.车船购置税

我国的车船购置税是有以前的车船购置费以“费转税”的形式转换而来，自2001年开始实施，于2012年进行了修改，对国内拥有并使用以及购买车船的单位和个人进行征税。

我国车船税的征收最初的目的不是环境保护而是缓解交通建设资金压力，并且当前我国的车船税的税率单一，这就限制了车船税在环境保护起到应有的作用。

3.消费税

1993年我国颁布《消费税暂行条例》,1994年正式实施，2008年进行了修改。

所涉及环境保护方面的政策主要有：

对实木地板及一次性木质筷子征收5%的消费税；征收乘用车税，税率依据乘车气缸容量的大小不同征收1%到40%的税率；征收航空燃油税、柴油税、燃油税等等，消费税的征收对减少温室气体排放和保护森林资源等方面起到一定作用。

但是消费税的设立目的主要还是在财政方面，侧重在调整消费结构和贯彻消费政策，增加财政收入，环境保护方面的作用并没有得到有效体现。

4.城市建设维护税

我国的城市建设维护税以从事工商生产经营活动，并实际缴纳增值税、营业税及营业税的个人和单位

为对象。

城市维护建设税在我国总税收收入中所占比例很低但却是城市基础设施建设提供了重要资金来源，从其设立的目的看也是主要集中在为城市建设提供资金。

从现在看，我国城市基础设施建设已经基本成熟，所以可以选择对其主要目的进行修改，侧重于选择其环境保护的作用。

（二）我国环境税存在的不足

1.缺乏专门性环境税

我国当前税收体系中已经有融入型环境税,主要体现在消费税、资源税、增值税等，但是独立的专门性环境保护税缺失，这是我国环境税体系目前最大的缺陷，专门性环境税缺失使得环境税覆盖范围低，难以起到激励作用。

在已有的融入型环境税中，与环境保护紧密相连的资源税存在征收范围窄的问题，资源税征收范围窄，使得企业或个人集中选择未被覆盖的资源，使得其过度开采或使用，这就难以让资源税起到环境保护的作用。

再有，城市建设维护税、消费税、车船税等税种，或是存在所占比例过低，或是环保力度不足等问题。

这就更加凸显了我国开设专门性环境税的需求，而我国并没有专门性环境税，这种矛盾已成为我国环境保护的障碍。

2.税率偏低

环境税税收收入应该能体现经济行为造成环境污染所带来的负外部性成本，税率设定应该与负外部性边际成本相一致。

目前我国各种环境税现行税率存在偏低问题，例如一次性筷子的消费税只有5%、城镇土地使用税只有每平方米0.6到30元。

税率偏低使得我国环境税税收占总税收比例过低，难以形成环境税的自循环。

这样，一方面使得我国政府在环境保护中的资金不足；另一方面偏低的税率难以对企业和个人形成有效的刺激作用，企业自主创新动力不足，难以对生产设备的升级换代、产业升级导向起到应有的作用。

3.碳税缺失

改革开放后我国能源消费和碳排放量增长迅速，我国碳排放在全球碳排放中的比例逐年增加，虽然人均碳排放量还低于发达国家，但是不能不引起重视。

当前我国在京津冀地区成立了碳排放交易机构，也把碳排放交易制度作为十二五规划的内容，但是有关碳排放的税收制度仍然缺失。

碳排放权作为一种特殊的商品，其纳税人可以是企业也可以是个人，其销售后又涉及所得税，这些目前在我国还没有明确的制度规定。

我国在建立碳排放权交易机制的同时应该完善与之相关的碳税制度，促使碳排放市场健康发展。

4.环境税外延不足

环境税不仅涉及专门性环境税，这只是狭义上的意义，在广义上环境税包括为环境保护所作出的所有制度、政策。

目前我国环境税存在税种不全，而部分领域税收优惠多、部分领域不足，政策导向不行显，没有形成系统的问题，使得现行税收政策之间不协调。

在排污收费制度方面，我国主要对造成污染的大类经济行为设定收费制度，缺少专门性排污税费。

再有排污费以“费”而非“税”的形式征收，存在成本高、效率低的问题。

排污费低使得企业选择缴费而不是治理或减少污染，企业也可以将排污费加入到成本中，转化为产品价格转嫁给消费者。

此外，由于环境税税种本身不全，也使得与环境税相关的其他政策措施如税收返还、税收减免等不完善，不能起到刺激企业主动减少排污、创新升级设备的作用。

四、国外环境税实施状况

（一）国外环境税的实行

1.专项环境税

英国实行环境税始于1909年，将环境税加入汽油价格里面，随后开征了垃圾税、机场旅客税、石方税、机动车环境税等专项保护税。

机场旅客税开征于1994年，税率分为四级，其中最低的2000英里以内经济舱12英镑、头等舱24英镑；最高的为，超过6000英里经济舱85英镑、头等舱170英镑。

而2011年，英国把垃圾税税率提高到56英镑每吨，并还有提高的计划。

机动车环境税为新增税种，2008年起征，税率取决于二氧化碳的排放量。

法国的专项保护税与英国有类似的地方，主要税种集中在民航税、生活垃圾清理税、道路税等。

美国政府在1972年向国会提出了征收二氧化硫税的方案，并很快得到通过。

税率方面，二氧化硫浓度在一级标准以下为15美元每磅，介于一级和二级之间的为10美元每磅，达到二级标准就可以免税。

丹麦于1996年也起征了二氧化硫税，对燃油及锅炉燃烧用煤进行课税，把税收所得用于支持节能投资，对采取节能措施的企业进行投资补贴。

2.能源税

为了提高能源利用效率、保护环境，欧盟理事会于2003年颁布了能源税指令，协调成员国之间的能源税。

这里的能源税课税对象比较广泛，不仅对矿物质资源征税，对其他诸如电力、天然气、煤炭等能源产品也征收能源税，规定成员国所采取的税率不得低于指令中所设定的最低税率，同时也作出对能积极有效控制利用能源的企业进行减免税收或补贴的规定。

2011年欧盟委员会对上述指令作出修改，加入了以根据二氧化碳排放量来征税的方式，这样成员国的能源税就包含了两部分：

一是按能源产品实际产能量来征收；二是按二氧化碳排放量来征税，每吨20欧元。

在此之前，法国于1993年已开征能源税，对含铅汽油、柴油、汽油、家用燃油等征税，采取从量税征收方式。

每100升航空燃油征收32.36欧元，每百升含铅汽油征收63.69欧元。

美国的汽油税，由联邦政府和各州政府分别征收，联邦政府每加仑汽油征收0.14美元，各州政府的税率则自行决定。

3.碳税

自1990年《京都协定书》之后，签约国家纷纷关注对二氧化碳征税，开设专门的碳税，主要征收对象为燃煤、汽油、天然气等含碳量较高的化石燃料。

加拿大的碳税开征于2008年，规定购买或使用汽油、煤炭、天然气等的个人和企业都应上缴碳税。

澳大利亚2010年建立了碳排放量交易市场，2012年开始对企业强制征收碳税。

澳大利亚的碳税机制计划分两步走，2014年以前实行固定价格即征收碳税，其后转变为碳排放市场机制。

其他国家像日本、加拿大、英国、南非等国家也都有关于碳税的规定。

4.有关环境税的其他政策

在开征各种专项税、能源税、碳税的同时，这些国家也出台了与之相关的其他政策配合环境税的实施。

例如法国，法国出台了与环境税相关的优惠政策：

对购买环保型汽车的个人实行优惠的个人所得税；限制污染汽车折旧；实行环保设备加速折旧等。

英国则采取税收部分返还的办法如，中小企业使用环保设备可以得到部分公司税的返还，对于能达到节能减排目标的企业只收取部分税收。

美国采取了增加与环境税相关的其他税种如，开设资源开采税、对损害臭氧层的化学品征收消费税，同时采取税收减免政策。

加拿大、澳大利亚等国家也采取了配套措施来配合环境税的实施，达到节能减排、保护环境的目的。

（二）对中国开征环境税的启示

1.开征环境税已成为重要环保手段

经济发展带来的环境污染问题已遍布全球，从西方发达国家治理环境污染的实践和理论探索的过程和实效来看，环境税已成为各国治理环境污染的重要手段。

英法等国家不仅开征环境税，而且建立了初步的市场价交易机制，环境问题得到有效控制。

我国经过几十年的粗放经济发展，环境污染压力倍增，严重影响到了居民的健康生活，开征环境税在我国呼声渐高。

因而，我国也应该开征环境税，制定完善的环境税制度，促进节能减排保护环境。

2.开征专项环境税

英法等国在实施环境税制度的过程中，首先就是对造成污染的行业、资源、日常生活等领域开设专门有针对性的环境税。

开征有针对性的环境税可以率先在一些污染重的领域取得减排、环保的效果，我国当前在资源、机动车、生活垃圾方面的污染压力大，可以制定多种有针对性的税收，控制资源浪费、垃圾排放。

专项环境税应涵盖固体、水、气体垃圾，大气，生活环境等多个层面，不能顾此失彼，只从一个方面或某一个领域征税。

3.注重环境税的刺激作用

西方国家在制定专项环境税的同时，制定了许多相关减免税收、返还和替代的政策，旨在刺激企业和个人自觉形成节能环保意识、促进产业升级和科技进步。

我国在建立环境税的实践中应注重环境税的外延和税收中性原则，开征环境税目的是保护环境、达到社会福利的帕累托最优效应，因而环境税的实施要根据整体税负水平保持不变的原则。

企业或个人缴纳环境税后，政府应相应减少其他税负，这样既不增加整体负担，又对企业升级设备、选择清洁品产生刺激作用。

因为选择清洁品可以减少环境及保护税的负担同时可以得到达到标准后的其他税负的减免，这样就能增加企业和个人选择清洁品的原动力。

4.注重碳税的征收

当前西方发达国家普遍重视对二氧化碳征税，一方面减少二氧化碳的排放，另一方面有利于提高能源的使用效率。

我国在环境税收制度的制定中应该重视对碳税的开征，这与碳排放交易权并不矛盾，二者都是致力于减少碳排放，可以选择其中的一种，也可以像澳大利亚那样分步实施。

另外，关于税率的制定方面，从西方国家的税率看普遍较高。

一是可以有效反映出环境污染造成的负外部性成本，如果税率过低不但难以达到环保目的也不能使负外部性成本得到体现。

二是有利于增加政府税收，这样可以形成一个环境保护的自循环，能够从征收的环境税中弥补其他税负的减少部分，还可以为政府提供其他配套措施实施的资金支持。

五、构建我国环境税体系的政策建议

（一）完善现有环境税

1．扩大资源税征收范围

把负外部性成本加入到资源价格中，提高资源价格，促使企业提高资源使用率、选择节能型设备。

扩大资源税征收范围，涉及经济活动的环境资源都应纳入征税的考虑范围，特别是水、森林、土地、草原资源，重点不能仅局限于不可再生的矿物质资源，可再生资源也应征收资源税。

2．调整消费税

提高消费税税率，消费税较低使得居民消费时的成本偏低，不能有效的对其转变消费方式、选择清洁产品产生刺激作用，形成环境保护意识。

例如一次性筷子的消费税只有5%，这使得我国当前一次性筷子的使用率依然居高不下，造成了严重的森林资源浪费。

扩大消费税征收范围，目前我国在火电、一次性塑料餐具等物品的消费税征收上存在不足，应考虑把不符合节能标准的消费品全部纳入征收范围。

3．完善增值税、所得税

环境税作为国家税收的一部分，应税收收入的中性原则。

目前我国已出台“营改增”政策，在实施环境税时，应尽量减少对企业增值