论中国节能减排的法律路径.doc

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论中国节能减排的法律路径

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节能减排/能源法/环境法/制度衔接

　　内容提要:

节能减排需要政府，更需要市场。

从政府强制到产权交易是节能减排从政策走向经济的必由之路。

能源法设计能耗权交易、环境法设计排放权交易是实现节能减排归入经济发展机制的制度条件。

　　从“十五”规划到“十一五”规划，节能减排指标的完成一直让中国政府耿耿于怀。

虽然有2009年中国单位GDP能耗下降14%的利好消息，“十一五”规划能耗指标能否下降20%，二氧化碳排放量下降能否达到10%依然不确定。

节能减排已经成为制约中国经济发展的“软肋”。

　　从发展低碳经济，气候变化政治走向高端，节能减排就成为中国政府的行动纲领，却没有成为企业和个人的行动纲领，以至于节能减排是政治却不是经济。

在现行法律制度基础上，选择并设计安排产权交易制度，可能是节能减排从政治走向经济，特别是低碳经济的路径依赖。

　　一、中国碳排放是客观历史进程

　　中国现时的发展阶段、能源结构与市场经济制度的匮乏决定了中国碳排放不仅是客观的，也是一个无法回避的历史过程。

（一）中国正处于大气污染的发展阶段

　　能源消费水平与经济增长与发展水平具有同一性，这种同一性经常是不可逾越的过程。

从国际经验看，工业化、现代化、城镇化过程都是高耗能过程，而高耗能就必然会形成高污染。

无论是技术与设备的大量采用，“新知识点的增长”，“城市生活”[1]（P85，P83）都会带来能耗水平的大幅提升。

当今世界的工业化国家都经过高能耗与重污染的历练。

从资本原始积累到工业化实现，这些国家的污染曾经威胁到整个世界的发展。

兰德尔就曾感叹，西方四百年的繁荣是“建立在生态系统不断的和不可逆转的改变基础上的”[2]（P6），“不仅减少了那些受益国家的可耗尽资源储量，而且给那些没有从中受益的国家的经济发展前景不可避免地蒙上了一层阴影”[2]（P9）。

工业化国家的历史排放量积聚依然是世界包括气候变化等环境的日益严重的成因。

即使现在化石能源的持续消费依然是工业化国家发展基础。

如果说到2030年人类能源消费“化石能源仍将占据主导地位”[3]（P3），那么工业化国家当然要承担主要责任。

只因为如此，吉登斯疾呼，工业化国家必须承担起减排“第一位责任”[4]（P5）。

　　作为发展中大国，中国正处于工业化、现代化、城镇化并举的过程，技术与资本有机构成的集中，农业社会向工业社会的过渡，基础设施与居住规模的扩大，人口密集与交通网络的发达都要以大量能耗作为支撑。

特别是中国正在进行的市场化又进一步激励企业与个人释放偏好，进而推动着经济持续高速增长，化石能源消费呈持续增加的势头。

能源消费与财富成正比，与能源效率成反比。

扎特基安“能耗第一法则”证明，“经济增长、生活水平的提高与能源需求扩大之间始终存在着十分密切的关系”。

“个人财富和福祉与能源消耗直接相关。

”“人们变得越富裕，使用的能量也就越多，反之亦然。

”[5]（P11，P37）中国市场化刺激着GDP经济总量迅猛扩张，带动着能源消费总量的增加。

2009年能源消费总量已经从1980年的6亿吨标煤增加到31亿吨标准煤，比2008年增长6.4%[6]（P1）。

中国采取行动推进节能减排，调整产业结构，淘汰落后产能，能源消费总量增速总体上逐年放缓，能源消费强度不断降低。

然而，由于能源消费总量持续稳定增加，中国碳排放量无论是总量，还是人均量都在增加，成为碳排放量增长最快的国家。

问题在于中国单位GDP能耗远高于世界平均水平。

尽管金融危机让增长速度有所缓解，但是中央4万亿投资和社会与地方的4万亿配套投资中的大部分项目将会带来更大规模的能源消费与污染却是无法回避的现实。

　　增长与发展是以消耗化石能源为前提的，减排就意味着减速减财富。

由于能源消费与财富拥有不仅呈正比，有时还可能从线性走向指数。

于是减排可能出现指数性财富缩水。

世界上任何国家都不会以牺牲经济增长与发展，或者牺牲财富来换得能源结构变革。

让刚开始改善生活质量的中国降低生活质量当然也是困难的。

（二）中国以煤炭为主的能源消费结构

　　在中国煤炭为主的能源结构及其形成的碳排放头痛时，世界却对煤炭态度有了变化。

从躲避“高政治产品”石油风险，追求能源多元化开始，到清洁能源失望大于希望，追求经济可行的能源供应，煤炭竟也成为回归能源独立之路的一种选择。

21世纪以来，以石油为主要能源结构的国家对煤炭开发利用开始表现出兴趣。

煤炭消费量的增加，可能会增加世界碳排放量，却可能会减轻中国压力。

　　无论是清洁能源替代化石能源，还是提高能源效率都无法改变中国以煤炭为主的能源生产结构与消费结构。

煤炭碳为主的化学组分与工业组分决定了其是高碳能源。

中国以煤炭为主要能源结构就必然是高污染重污染的，特别是碳排放。

据国家统计局报告，持续高增长率让中国煤炭消费量从1990年10亿吨，增加到2008年的24亿吨，尽管中国煤炭消费比重在逐年下降，但“以煤为主，多元发展”的能源结构情势不会改变。

煤炭燃烧不仅成为中国主要污染源，也将中国推向碳排放大国的境地。

中国二氧化碳排放主要是由煤炭消费导致的，随着煤炭能源消费结构中比重下降，清洁煤技术的发展，煤炭消费导致的因素正在降低。

然而，包括水煤浆技术、煤转化技术及煤电技术在内的洁净煤技术的研发与采用不仅为中国，也为世界节能减排撑起了希望之帆。

但是洁净煤技术从实验、中试，到示范、商业示范和商业开发还受技术、经济与社会的不同制约，特别是其制度化还有一个历史过程。

　　（三）中国市场经济制度的匮乏与冲突

　　低碳经济是市场经济发育成熟到一定阶段的经济形态。

鲁宾斯德认为，低碳经济是一种正在兴起的经济模式，其核心是在市场机制的基础上，通过制度框架和政策框架的制定和创新，推动提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和运用，促进整个社会经济朝向高效、低能耗和低碳排放的模式转型[7]（P52）。

据此，低碳经济的核心是市场及其基础上的法律与政策对技术的推动。

市场经济是低碳经济的“核心”与“基础”，离开市场经济就根本谈不上低碳经济。

其一，市场经济是制度经济，低碳经济是典型的制度经济。

低碳经济通过制度推进本身表明，在低碳经济发展过程中制度创新优先于技术创新。

只有制度创新才能推动技术创新，进而实现低碳经济。

其二，市场经济是效率经济，低碳经济是典型的效率经济。

如果“高效、低能耗和低碳排放”是低碳经济的三大特征，则高效显然是根本特征，高效必然低能耗和低碳排放。

实际上高效与低能耗和低碳排放是因果关系，而市场是酿造效率之源。

其三，市场经济是技术经济，低碳经济是典型的技术经济。

作为人类智力产品的能效技术等也只有在交易中孕育与进步，技术离开市场，无法进步，更不能创新。

在市场经济的条件下，能源、能效、能效技术等才能作为产品市场中的商品，劳动市场中的智力成果，资本市场的中投资和融资对象。

因此，市场经济是低碳经济的动力源泉，起点和归属，孕育和发展空间，根本性路径依赖。

远离市场经济或市场机制，只将低碳经济定义为“新经济体系”，进而割裂了节能减排与动力之源的观点有误解或曲解低碳经济之嫌。

中国能源领域长期实行计划经济，30年市场化虽开拓了一定市场空间，产业组织及竞争性市场却远未形成，特别是自然垄断加行政垄断的产权结构依旧。

中国发展低碳经济首先要大力发展市场经济，深化体制改革，让市场经济开拓低碳经济的边际。

无论中国是否为碳排放第一大国，减排已经成为中国立国的第一要务。

基于节能减排即能效减排远比能源替代减排贡献率大的多，“终端用能效率是2030年二氧化碳减排最大贡献者，超过了减排总量的一半以上”[8]（P13），能效减排历史地成为中国首选。

问题是中国市场经济尚不成熟，能源、能效及能效技术的市场理论尚未形成，更无市场规则，以至于能效减排缺乏动力结构。

在市场经济缺失的情势下，政府成为中国节能减排的组织者、推动者甚至是行动者，然而，政府压力并没有带来节能减排明显的经济绩效，以至于政府率先减排成为制度游戏。

节能减排在中国是政府政策，却不是企业和个人行动，没有成为经济的有机组成部分。

行政强制措施如目标责任考核等经常成为推动节能减排的有效手段，使节能减排离开母体——市场经济渐行渐远。

更要命的是有些节能减排措施如淘汰落后产能的“上大压小”在迅速节能减排，有助于绩效指标实现的同时，却以牺牲财产权为代价，不仅伤害投资者积极性，也将有损于政府公共权力权威，而且为日后的能源发展带来无穷的后患。

　　减排贡献率最大的能源效率在中国受到的制度羁绊不是来自于市场，而是来自于政府。

从一定意义上讲，政府限制和制约了节能减排绩效。

政府的强大让本属于市场行为的节能减排成为政府行政的附庸，甚至成为政府政绩的累赘。

节能减排这种利国利民的事业，竟然没有成为人们自觉自愿的行动，节能减排缺乏政府、企业与个人的合力。

节能减排如果只能在政府茕茕孑立、形影相吊中解困前行，中国何时才能兑现向世界的承诺？

！

　　历史碳排放量与人均碳排放量低构成了中国“共同但有区别责任”的国情基础。

中国作为碳排放大国必须承担相应的减排份额责任。

在通向低碳经济的大道上，发展阶段无法跨越，煤炭为主的能源结构无法改变，市场经济的制度设计与安排可能是中国唯一可以驾驭的。

只是中国必须珍惜制度发展比较机会。

　　二、政府强制无法替代产权交易

　　从低碳经济是市场经济的逻辑出发，市场及其主体企业与个人是低碳经济发展的主角，政府可以组织，可以引导，却不能替代，实际上也替代不了。

只有当全社会行动起来，低碳经济才能成为现实。

然而，在节能减排上中国政府演绎了从有限政府到无限政府的神话。

实际上政府财力、政府能力与政府激励有限性在呼唤政府转向市场转向市场经济。

（一）政府财力不足杠鼎节能减排

　　中国是发展中国家，2009年人均GDP不足4千美元，政府财政资本有限。

2006年到2009年财政收入22万亿元。

“十一五”污染排放政府投资9千亿元，实际需要13万亿元，仅占65%，缺口近5万亿元；节能需要投资5千亿元，2006年到2010年中央财政投资不足2千亿，其中，节能减排专项资金仅千余亿元，仅占26%。

加上2010年8百亿元重点节能减排工程建设资金，也不过2千6百亿元，占53%。

如果中央投资严重不足，各地方节能减排专项资金投资数也不足以弥补上述投资缺口。

　　当然，政府投资除了直接投资外，还有财政激励手段。

“十一五”期间为了激励节能减排先后出台一些涉及价格、税收、投资、政府采购、补贴等，这些激励措施虽不完善，多少对节能减排有一定激励。

然而财政激励只能带来短暂和有限的利益冲动，却无法形成长效利益机制。

政府靠财政收入维持，财政激励意味着政府舍弃收入，激励措施愈多，政府舍弃收入就愈多，而“政府倾向依其财政利益而定”[9]（P89）。

财政利益是政府生命的根源，政府不可能无止境地舍弃下去。

实际上从各国经验来看，政府激励并没有长性，一般都是在培育市场阶段出现的。

一旦形成市场政府激励就会退却。

问题在于政府激励容易形成产权依赖激励的惯性，企业可能为了寻求政府激励而节能减排，当政府激励退却时，企业并不愿意节能减排。

欧美一些国家清洁能源市场的萎缩和脆弱就是证明。

　　政府激励有限，产权偏好无限。

“激励是一种对人类行为起诱导或驱动作用的力量，引导人们按照特定的方式调整自己的行为。

”[10]（P5）产权激励就是利益激励。

节能减排要成为长效机制，就得成为有利可图的赢利性活动，关键是对节能减排必须有一个恰当的判断。

节能减排实际上以少得多，“提高效率并不意味着削减、不舒适或者匮乏”。

“效率革命的某些方面现在可以在负成本的条件下得以实现，即有利可图。

通过效率革命实现有利可图的方面会越来越多。

”[11]（P6，P2）有利可图是产权效率之动因，效率革命则是产权效率之结果。

然而，有利可图的产权效率革命显然不是政府给予的，而是市场形成的。

　　从政府激励到市场激励，政府强制到市场诱致，节能减排一路走来。

节能减排需要压力，更需要动力，需要政府强制，更需要企业和市场诱致，因而产权激励