行政诉讼法的十点修改.doc

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行政诉讼法的十点修改

中国共产党十八屇四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：

”完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府;保证公正司法，提高司法公信力;增强全民法治观念，推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设;加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。

　　显然，经过65年的执政，执政党内对依法治国的基础是依法执政，这一点已经是共识。

依法执政的核心应当是依法行政即依据宪法与法律的规定管理国家的行政事务。

而行政权力能否得到有效的监督与约束则是依法行政的必要条件。

25年前，执政党人看到了这个问题，出台了中华人民共和国的《行政诉讼法》，使依法执政上了一个台阶。

但是，此后的执行情况并不理想，行政诉讼制度离“法治国家”的要求，离让人民群众感到公平正义与构和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。

行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用，尚得不到人民群众的由衷认同。

　　据有关部门统计，2013年，全国信访系统接待超过1000万人（次），其中涉及到对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。

可是同期人民法院受理的行政案件不到14万件，而作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议还不到10万件，二者合计只占当年行政纠纷的3%。

这么多的行政纠纷没有进入法律途径解决问题，行政诉讼制度已经处于架空的边缘的情况下，说依法治国实在是空谈。

为此，建立真正的行政诉讼制度才有真正的依法治国。

全国人大启动的修改《行政诉讼法》工作，并且真正的实施这个法律就十分重要。

　　2013年12月，第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》。

2013年12月31日至2014年1月30日，修正案草案在中国人大网公布，向社会公开征求意见。

之后，根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见，对修正案草案作了修改，形成了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）》。

2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议并将《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）》在中国人大网公布，社会公众可以直接登录中国人大网提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会。

2014年10月16日，全国人大法工委召开《行政诉讼法修正案（草案）立法评估会》，进行了评估论证。

在十八屇四中全会结束后的10月27日，人大常委会将讨论并可能通过《中华人民共和国行政诉讼法修正案》后公布实施。

　　作为长期关心我们国家法治进程的学者和执业律师，一直希望我们国家的《行政诉讼法》能更具有可操作性，切实担负起监督与制约行政权力的重任。

为此，我积极参加了行政诉讼法的修改活动，包括2014年10月16日全国人大法工委召开的《行政诉讼法修正案（草案）立法评估会》，认真思考并提出意见和建议。

　　我对最后的中华人民共和国行政诉讼法修正案（三次审议稿）持肯定态度，并认为其将对于公民维权以及律师服务将有下列十个方面的重大影响。

　　一、行政诉讼法的立法目的有所调整。

　　中华人民共和国行政诉讼法修正案第三次审议稿（以下简称修正案）将第一条行政诉讼法修改为：

“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。

而原法条是:

“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。

二者一对比，就可以发现存在一改、一增、一减。

　　一改:

将原来的正确、及时审理行政案件改为了公正、及时审理行政案件。

　　一增:

增加了”解决行政争议”六个字。

　　一减:

减去了“维护和监督行政机关依法行使职权”中的维护和三个字。

　　从上述一改、一增、一减，我们可以清楚地立法目的调整的思路，表达了最高权力机关此修改活动的目的。

　　正确与公正，前者是政治语言，后者是法律语言，而且司法公正是让民众相信法律的关键，也是当前最缺少的东西。

　　解决行政争议是立法的目的，也是该法实施的目的。

长期以来，许多地方的行政审判活动流于形式，不解决行政争议，致使其无存在意义。

　　至于原来的规定行政诉讼居然要维护行政机关依法行使职权，那让法院怎么办?

模糊了司法监督的职能，同时也是目前民众信访不信法的主要原因。

　　为了落实上述指导思想上的修改，纲举目张地在修正案的具体的条款中作出了进一步的规定。

比如设立了行政机关首长出庭制度。

行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。

又如扩大法院受案范围，以尽量使行政争议纳入法治轨道。

再如增加对行政行为的裁判内容的制度性规定，以有利于以司法手段解决行政争议。

　　二、增加了被告以及被诉行为的范围。

　　修正案为落实上述指导思想，首先在被告以及被诉行为的范围进行了扩大。

　　1、将被诉对象由‘具体行政行为’扩大至‘行政行为’。

　　现行行政诉讼法第二条规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

”

　　25年前立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。

这次审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”。

法律委员会经研究，建议将现行行政诉讼法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。

　　在第二条增加一款，作为第二款：

“前款所称行政机关，包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。

”

　　2、复议机关不作为就可能当被告。

　　行政复议本来是解决行政争议的重要途径之一，但是近年来行政复议成为走过场，失去了应有的作用。

究其原因之一是法律制度设计的不合理。

现行行政诉讼法第二十五条第二款对行政复议机关作为行政诉讼被告作了如下规定：

“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

”

　　实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍。

为了使行政复议制度发挥应当有的作用，对原有制度作有针对性的改革势在必行。

修正案对此修改为：

“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

”。

　　修正案并增加一款，作为第三款：

“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。

　　修正案新增的第七十九条规定:

“行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。

　　3、受理范围扩大。

　　在修正案的第十二条受理案件的列举中由八点扩大至十二点，其中最重要的是针对当前情况增加了“（五）对征收、征用及其补偿决定不服的;”

　　对于长期以来的行政合同能否列入行政诉讼范围的争论有突破性的规定。

修正案的第十二条受理范围的列举中增加了“（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定。

　　三、为保障行政相对人的诉权，作出了系列规定。

　　诉权，首先表现在立案环节。

因此，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。

只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。

反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。

客观地说，全国行政诉讼立案难的问题始终没有得到缓解。

众多的地方法院在服从法律还是地方党委、政府领导的问题上选择了后者，其多样化的违法手段导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二条落空，当事人立案十分艰难。

　　针对立案难的问题，这次修订行政诉讼法的工作将其作为重点之一作出了针对性的规定。

对于法官在立案环节刁难起诉人的言行将受到查处，并且有一系列的配套规定以保证公民的诉权。

　　立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼制度的信心之意义，对此无论如何评价均不为过。

　　1、在原则要求上，修正案中增加一条，作为第三条：

“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

　　行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。

　　2、在具体程序安排上，修正案新增加两条，作为第五十条、第五十一条：

“第五十条起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本”。

　　“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人”。

　　“第五十一条人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明收到日期的书面凭证。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。

不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状”。

　　“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

”

　　3、修改后的第五十二条规定：

“起诉符合本法第五十一条规定的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案，并通知当事人;不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理。

裁定书应当载明不予受理的理由。

原告对裁定不服的，可以提起上诉。

　　“人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。

上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

”

　　坦率直言，我对于上述有关立案的新规定肯定的同时仍然担心其是否能落实到实处。

但无论如何，有了新的明确规定总是比过去含糊不清的状况要好。

　　四、管辖制度更有利于司法公正。

　　对被告是县级以上人民政府的第一审案件的管辖，关系到一审法院与被诉行政机关的联系，在未确立跨行政区划的行政审判机关之前其对于司法公正尤为重要。

对此，修正案作出了一些新规定。

　　1、将原第十七条改为第十八条，修改为：

“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

经复议的案件，起诉复议机关的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

”

　　增加一款，作为第二款：

“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。

”

　　这里的“经复议的案件，起诉复议机关的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”之规定可能成为律师为委托人考虑避开地方政府干扰司法的重要手段。

　　2、将第十四条改为第十六条，删去中级人民法院管辖第一审行政案件中有关知识产权的案件，明确增加了管辖“县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。

　　3、将第二十一条改为第二十二条，修改为：

“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。

受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。

”

　　4、将第二十三条改为第二十四条，修改为：

“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”。

　　“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

”

　　这个法条的修改中删去了当前司法实践中存在严重争议的上级人民法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定。

　　五、诉讼参加人的范围有所调整。

　　行政诉讼的参加人的范围对于行政诉讼制度的科