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斯特恩报告:

环境变化的经济分析

减少排放的政策应当基于三个根本要素：

碳定价、技术政策、扫除改变行为的障碍。

  减少温室气体排放涉及复杂的挑战。

政策框架必须放眼未来，还要考虑与一系列市场缺陷和市场动因之间的相互影响。

  对于稳定温室气体含量这一长期目标的共识，是制订气候变化政策的重要指导：

这种共识大大缩小了可接受的排放道路的范围。

不过，灵活确定每年减排的类别、地点和时间，会降低实现这些稳定目标的成本。

  随着时间的推移，有关气候变化的成本和收益变得日益清晰。

所以，应当调整政策，适应情况的变化。

这些政策也应该根据各国不同的国情和决策方式来发展。

不过，目前行动和长期目标的密切联系应当是政策的首要考虑因素。

  缓解政策有三大要素：

碳定价、技术政策、扫除改变行为的障碍。

遗漏三要素中的任何一个，都将大大增加行动的成本。

  通过税收、交易或监管确定一个碳价格，是气候变化政策的一项重要基础。

政策的第一个要素是碳定价。

从经济学上讲，温室气体具有外在性质。

即：

排放温室气体的人们造成了气候变化，但他们并不会面临自己行为的全部后果，而是把成本加在了地球和子孙后代身上。

  无论是通过税收和交易明确制定，还是通过监管间接规定一个碳的适当价格，都意味着人们要承担自己行为的全部社会成本。

这将引导个人和企业放弃高碳商品和服务，投资于低碳的替代方式。

从经济效率考虑就能显示出全球统一碳价的好处：

哪里的减排成本最低，哪里就会减排。

  政策工具的选择将取决于各国的国情、特定行业的特点，以及气候变化政策和其他政策的相互作用。

不同的政策对于不同个人之间的成本分配以及公共财政的影响也存在着重要的不同。

税收的优点是可以提供稳定的财政收入。

在交易中，增加拍卖的使用很可能在效率、分配和公共财政方面带来明显的益处。

有些政府可能注重交易，有些可能注重税收或监管，还有一些政府会采取混合政策。

政府的选择在各个行业之间可能还各不相同。

  交易机制可能成为有效的方式，使各国、各行业的碳价格均等。

欧盟排放交易机制现在是欧盟减排的核心行动。

要收获排放交易的成果，这些机制必须为灵活高效的反应行动提供激励措施。

扩大交易机制的范围往往能够降低成本，减少波动。

如果未来规则明确、可预见，再加上机制轮廓清晰，就有助于建立对未来碳价格的信心。

  要影响公众行为和投资决策，投资者和消费者必须相信碳价格会在未来持续下去。

这对长期资本投资尤为重要。

诸如电站、建筑、工厂和飞机之类的投资会持续数十年。

企业如果对气候变化政策是否会延续缺乏信心，就可能在决策中不考虑碳价因素。

结果可能就是对长期高碳基础设施的投资过多，这将使后来的减排更加昂贵和困难。

  但建立可信度需要时间。

未来10到20年将是过渡期，从碳定价机制初出茅庐过渡到碳定价普遍适用、并自动在决策中予以考虑的阶段。

在这个过渡期内，虽然政策的可信度仍在建立之中，国际框架正在成形，但至关重要的是政府必须考虑如何避免被锁定在高碳基础设施中的风险，必须考虑是否需要采取额外措施来减少这些风险。

 需要紧急制定政策，开始支持一系列低碳、高效技术的开发。

  气候变化政策的第二个要素是技术政策。

这个政策必须涵盖从研发到演示，再到早期使用的各个层面。

要实现所需的排放量大幅削减的目标，研发各种低碳技术是关键。

私营领域在研发和技术推广上扮演着主要角色，但政府和业界如能更加紧密地协作，将进一步刺激低碳技术的广泛发展，降低成本。

  目前，许多低碳技术的价格都超过了化石燃料替代品。

但经验显示，技术成本将随着规模的扩大和经验的积累而递减，如图5所示。

给碳定价是对投资减碳新技术的激励。

如果没有碳价，就失去了此类投资的动机。

但是，投资于新的低碳技术存在着风险。

公司可能担心，如果给碳定价的政策不能延续到未来，自己的新产品就不会有市场。

而且，从研发中获得的知识服务于公共利益。

如果公司担心自己无法获取全部益处，那就可能减少对那些社会收益大的项目的投资。

因此，直接推广新技术的经济理由很充分。

  过去二十年间，投入在研发和演示上的公共支出明显减少。

这方面现在的投入水平比其它行业低。

如果这方面的全球总投资增加一倍而达到每年200亿美元，就很可能获得高额回报，支持技术多样化的发展。

在有些行业，尤其是新技术可以勉强立足的发电业，支持早期技术市场的政策将至关重要。

本回顾认为，全球用于激励采用新技术的资金应当从目前的每年340亿美元，增加二到五倍。

这种措施将有力地促进私营领域的创新，带来所需的各种技术。

  扫除改变行为的障碍是第三个要素，这个要素在鼓励抓住能源效益机遇方面尤为重要。

  第三个要素是扫除改变行为的障碍。

即便减少排放的措施具有成本效益，也可能存在一些阻碍行动的障碍。

比如：

缺乏可靠信息、交易成本，以及行为和组织上的惯性。

从能源效益措施经常未能实现潜在的成本效益的例子中就可以相当清楚地看出这些障碍的影响。

  监管措施可以发挥巨大的作用，洞穿这些复杂因素，确保清晰度和确定性。

规定建筑和设备的最低标准已证明是一种具有成本效益的提高绩效的方式。

在这个领域，光有价格信号，则发出的声音太过微弱，不足以发挥能产生作用的影响。

  信息政策包括贴标签和共享最佳做法，这些都可以帮助消费者和公司做出明智决策，并刺激有竞争力的低碳高效商品和服务市场。

融资措施也可发挥作用，通过打破可能的限制，帮助支付能源效益改进的先期成本。

  培养人们在气候变化的性质和后果方面的共识，对于塑造行为、支持国家和国际上的行动至关重要。

通过证据、教育、说服和讨论，各国政府可以在对话方面起到催化作用。

教育在校生有关气候变化的情况将有助于形成并保持未来的政策制订。

在公众当中以及在国际上开展广泛的辩论将对当前的政策制订者立即采取有力行动提供支持。

 适应变化的政策对于应对气候变化不可避免的后果至关重要，但很多国家对此强调得不够。

  在缓解措施产生效果之前，适应变化是我们对未来几十年将会发生的影响能作出的唯一回应。

  与缓解不同，在大多数情况下，适应会带来本地收益，不需要很长时间即可实现。

所以，当个体对市场或环境的变化做出回应时，会出现一些自发的适应。

适应的某些方面，如重大基础设施决策，则需要具有前瞻性，需要规划。

适应还有一些方面要求公共商品顾及全球利益，包括改进气候系统的信息，改善农作物和技术的气候适应能力。

  在一国经济范围内做出适应调整的成本和收益是多少，目前的量化信息有限。

对气候敏感行业进行的研究显示，许多适应做法的收益都超出了成本。

但是温度较高时，适应的成本会迅速增加，残余的危害仍旧严重。

在经合组织国家里，新建具备气候变化适应力的基础设施和建筑所需的额外成本可能达到每年150-1500亿美元（占GDP的0.05–0.5%）。

  在发展中国家，适应的挑战将尤为严峻。

这些国家由于更加容易受到影响，而且由于比较穷，能够采取行动的能力将受到限制。

发达国家的成本不易估算，但有可能数以百亿美元计。

  对气候信息做出回应的市场将激励公司和个人采取行动以适应变化。

例如，基于风险的保险机制可以提供有关气候风险规模的强烈信号，因此鼓励良好的风险管理。

  政府要扮演提供政策框架的角色，指导个人和公司在中长期如何有效地适应变化。

这里有四个关键领域：

  •高质量的气候信息和风险管理工具将有助于驱动高效市场。

改善地区性气候预测至关重要，尤其要改进降雨和风暴格局的预测。

  •土地使用规划和绩效标准应当鼓励私人和公共部门在投资建筑和其他长期基础设施时考虑气候变化的因素。

  •各国政府可以通过为气候敏感的公共商品制订长期政策的方式做出贡献，其中包括自然资源的保护、海岸防护和应付紧急状态的准备程度。

  •也许需要为社会上最贫困的群体建立金融安全网，这些人有可能最易受到影响，但又最无力负担保护措施（包含保险）。

  可持续发展本身会带来多样性、灵活性和人力资本，这些都是适应变化的决定性因素。

事实上，许多适应行动不过是延伸优良发展做法而已。

比如，倡导总体发展、改善灾难管理和紧急反应措施。

适应行动应当在各个层面上统合到发展政策和规划之中。

  对气候变化的有效回应将有赖于为全球集体行动创造条件。

  本回顾指出了各社区以及各国在应对气候变化方面可以自己采取的许多行动。

  其实许多国家和公司已经开始行动了。

但是，大多数国家的单独排放量与全球总量相比仍然很小，而要稳定大气中的温室气体浓度，却需要大幅度地减少排放。

缓解气候变化提出了为全球公共利益做出安排这一经典问题，与其他环境挑战有同样的关键特征，需要跨国管理共有资源，避免“搭便车”的现象。

  《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及其他许多非正式伙伴关系和对话都提供了支持合作的框架，也奠定了进一步采取集体行动的基础。

  对这一问题的紧迫性和气候变化政策的长期目标要有共同的全球看法，基于多边框架的国际做法以及协同行动对于回应这样规模的挑战十分重要。

气候变化行动的国际框架应该鼓励不同国家以不同方式体现出领导作用，并作出回应；还应当协助和激励所有国家的参与。

这些国际框架应该遵循效力、效率和平等的原则，这些原则已经为现有的多边框架提供了基础。

  采取行动的需要十分迫切：

许多发展中国家对能源和运输的需求正迅速增长，很多发达国家也即将开始更新相当比重的资本。

未来10到20年的投资，有可能把今后五十年的排放量锁定在非常高的水平，但也有可能为全球迈向可持续发展的道路提供机遇。

  国际合作必须涵盖减少排放量政策的所有方面，既包括定价、技术、扫除行为障碍，也包括对因使用土地而产生的排放采取行动。

同时，国际合作必须促进和支持适应行动。

现在采取行动存在相当的机遇，既包括能够产生直接经济收益的领域（比如提高能源效益，减少废气燃烧），也包括开展大规模试点项目的领域。

这些项目能够获取重要的经验，指导未来的谈判。

  在行动的每个相关层面都要就一系列的相互责任达成一致，这将有助于实现降低气候变化风险的总体目标。

这些责任应当考虑成本和承担责任的能力，还要考虑起点、增长的潜力和过去的历史。

  要确实获得基础广泛和持续的合作，就需要在发达国家和发展中国家之间公平地分配所需做出的努力。

没有一个单独的公式能够在各个方面都做到公平。

但是根据收入、历史责任和人均排放量的计算都表明，富国应当承担起责任，到2050年时，把排放量与1990年相比减少60-80%。

如果增加了透明度，使国家之间的行为可以比较，就能够鼓励和延续合作。

 在全世界创造一个广泛相似的碳价信号，并使用碳资金加速发展中国家的行动，是国际合作的迫切优先问题。

  要降低减排的总体成本，就必须采用基本相似的碳价格。

这个价格可以通过税收、交易或监管来建立。

通过国家行动和国际合作，可以加速私营领域向发展中国家转让技术。

  《京都议定书》已经建立起支持国际排放量交易的宝贵体制。

很有必要再接再厉，从这种做法中汲取经验。

我们有机会利用《联合国气候变化框架公约》开展对话，回顾《京都议定书》的效力，再加上广泛的非正式对话，以这些方式探索前进的方向。

  现在，私营领域的交易机制处于国际碳资金流动的核心。

连结并扩大各地区和行业的排放交易机制（包括国家层次以下的以及自愿的机制）需要更多的国际合作，也需要在发展适当的新体制上取得进展。

  欧盟排放交易机制的第三阶段现在做出的决定为该机制发挥影响，并成为未来全球碳市场的核心提供了机会。

  欧盟排放交易机制是世界上最大的碳市场。

目前正在讨论该机制2012年以后第三阶段的结构。

这是规划明确的长期愿景的机会，可以使该机制成为未来全球碳市场的中心。

  有些因素会有助于为欧盟排放交易机制规划可信的愿景。

欧盟设定排放量的总限制时，应当确保排放额度在市场上呈稀缺状况，对所有相关行业的分配额度订立严格的标准。

交易期间应该经常发布明确的排放量信息，以此提高市场透明度，减少不必要的价格骤升或意外崩溃的风险。

  修订的规则，包括未来交易期的分配基础都很明确，这将为投资者创造更好的可预见性。

如果不同时期的排放额度可以储蓄（或借贷），这将有助于价格在一段时间之后趋于平稳。

  拓宽对其他主要工业的参与，以及对航空业等的参与，都将有助于深化市场；增加使用拍卖的方法也将提高效率。

 使欧盟排放交易机制能与其他新兴交易机制（包括美国和日本的交易机制）连结起来，同时保持和发展这些体系，使在发展中国家减少的排放量也能被利用，这些做法既有可能改善流动性，也有可能确立全球碳市场的核心。

  按比例增加碳资金向发展中国家的流动，以支持各项减少排放量的有效政策和项目，这将加速向低碳经济的过渡。

  发展中国家已经在采取有实际意义的行动，使经济的增长不依赖温室气体排放的增长。

例如，中国已经在国内采纳了雄心勃勃的目标，要在2006年到2010年将单位GDP能耗降低20%，同时推广可再生能源的使用。

印度也为同一时期制定了综合能源政策，其措施有让贫困人口获得更多清洁能源，还有提高能源效益。

  《京都议定书》提出的清洁发展机制是目前支持在发展中国家低碳投资的主要正式渠道。

《京都议定书》允许政府和私营领域在迅速增长的新兴经济中向减排项目投资，并提供了一种支持不同地区排放交易机制之间联系的方式。

  在未来，要支持符合成本效益的减排，就需要国际碳资金流动的规模实现转变，也需要有相关的机构机制。

在发展中国家，低碳型投资的递增成本可能每年至少为200-300亿美元。

要为这些成本提供援助就需要大大增强交易机制（诸如欧盟排放交易机制）的雄心。

同时也需要有一定的机制，把私有领域的碳资金与政策和项目计划连结起来，而不是只与个别项目相挂钩。

而且，援助应该在国家、地区或行业的减排目标下实施。

这些资金流在加速发展中国家的私人投资和政府行动中将至关重要。

  现在就有建立信任，尝试形成大规模的资金流以投资于低碳发展道路的机会。

如果现有的排放交易机制（包括欧盟排放交易体系）能尽早发出信号，表示能在何种额度上接受发展中国家的碳借贷，这将有助于在这个建立市场和展示可能性的重要阶段中保持连续性。

  国际金融机构在加速这一进程中可以发挥重要的作用：

世界银行和其他多边发展银行构建的清洁能源投资框架，为促成和扩展投资流提供了相当的潜能。

  扩大国际合作，加速技术革新和推广将降低缓解的成本。

  私营领域是世界各地技术创新和传播的主要推动力。

但是政府可以帮助促进国际协作，克服在这一领域的障碍；其方式既可以是正式协议，也可以是促进公私合作的协议，如亚太合作伙伴关系。

技术合作有助于分担风险，共享回报和技术进步，还有助于协调重点的确定。

  如果各国单独确定研发重点和部署支持，由此产生的全球组合可能缺少多样化，而且很有可能对有些技术重视十分不够。

比如，生物质能技术。

这些技术对发展中国尤其重要。

  国际研发合作可以采取多种形式。

连贯、急迫而基础广范的行动需要各国的相互理解与合作。

这些理解与合作可以采取正式多边协议的形式，使各国能够聚合主要研发投资的风险和收益，这些投资包括示范项目和加速关键技术发展的专项国际项目。

但是，正式协议只是一个方面。

促进更多的相互协调，加强国家项目间的联系这样的非正式协议也可以起到非常重要的作用。

  在部署支持的国家政策上进行正式与非正式的协调，都会因为跨境扩大新市场的规模而加速降低成本。

现在许多国家和美国都有具体的国家目标和政策框架，以支持可再生能源技术的采用。

透明度和信息共享刺激了对这些市场的兴趣。

探索部署工具跨境交易的范围有可能增强支援效力，包括调动所需资源，加速推广碳捕捉和碳储存技术的广泛采用，并加速使用尤其适合于发展中国家的技术。

  在监管和产品标准上开展国际协作，可以成为鼓励提高能源效率的有力方式。

这种协作可以提高监管和产品标准的成本效益，强化对创新的激励，提高透明度，并促进国际贸易。

  减少低碳商品和服务的关税与非关税壁垒，包括国际贸易谈判多哈发展回合在内，有可能为加速关键技术的传播提供更多的机会。

STERNREVIEW:

TheEconomicsofClimateChange

Policytoreduceemissionsshouldbebasedonthreeessentialelements:

carbonpricing,technologypolicy,andremovalofbarrierstobehavioural

change.

Therearecomplexchallengesinreducinggreenhouse-gasemissions.Policyframeworksmustdealwithlongtimehorizonsandwithinteractionswitharangeof

othermarketimperfectionsanddynamics.

Asharedunderstandingofthelong-termgoalsforstabilisationisacrucialguideto

policy-makingonclimatechange:

itnarrowsdownstronglytherangeofacceptable

emissionspaths.Butfromyeartoyear,flexibilityinwhat,whereandwhenreductions

aremadewillreducethecostsofmeetingthesestabilisationgoals.

Policiesshouldadapttochangingcircumstancesasthecostsandbenefitsof

respondingtoclimatechangebecomeclearerovertime.Theyshouldalsobuildon

diversenationalconditionsandapproachestopolicy-making.Butthestronglinks

betweencurrentactionsandthelong-termgoalshouldbeattheforefrontofpolicy.

Threeelementsofpolicyformitigationareessential:

acarbonprice,technology

policy,andtheremovalofbarrierstobehaviouralchange.Leavingoutanyoneof

theseelementswillsignificantlyincreasethecostsofaction.

Establishingacarbonprice,throughtax,tradingorregulation,isanessentialfoundationforclimate-changepolicy.

Thefirstelementofpolicyiscarbonpricing.Greenhousegasesare,ineconomic

terms,anexternality:

thosewhoproducegreenhouse-gasemissionsarebringing

aboutclimatechange,therebyimposingcostsontheworldandonfuturegenerations,buttheydonotfacethefullconsequencesoftheiractionsthemselves.

Puttinganappropriatepriceoncarbon–explicitlythroughtaxortrading,orimplicitlythroughregulation–meansthatpeoplearefacedwiththefullsocialcostoftheiractions.Thiswillleadindividualsandbusinessestoswitchawayfromhigh-carbongoodsandservices,andtoinvestinlow-carbonalternatives.Economicefficiencypointstotheadvantagesofacommonglobalcarbonprice:

emissionsreductionswillthentakeplacewherevertheyarecheapest.

Thechoiceofpolicytoolwilldependoncountries’nationalcircumstances,onthe

characteristicsofparticularsectors,andontheinteractionbetweenclimate-change

policyandotherpolicies.Policiesalsohaveimportantdifferencesintheirconsequencesforthedistributionofcostsacrossindividuals,andtheirimpactonthe

publicfinances.Taxationhastheadvantageofdeliveringasteadyflowofrevenue,

while,inthecaseoftrading,increasingtheuseofauctioningislikelytohavestrong

benefitsforefficiency,fordistributionandforthepublicfinances.Some

administrationsmaychoosetofocusontradinginitiatives,othersontaxationor

regulation,andothersonamixofpolicies.Andtheirchoicesmayvaryacross

sectors.

Tradingschemescanbeaneffectivewaytoequalisecarbonpricesacrosscountriesandsectors,andtheEUEmissionsTradingSchemeisnowthecentrepieceofEuropeaneffortstocutemissions.Toreapthebenefitsofemissionstrading,

schemesmustprovideincentivesforaflexibleandefficientresponse.Broadening

thescopeoftradingschemeswilltend