不动产物权登记案件民行交叉问题探讨.docx

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不动产物权登记案件民行交叉问题探讨

不动产物权登记案件民行交叉问题探讨

——以土地使用权权属纠纷为视角

方玲艳

由于我国特殊的国情和历史传统习惯，土地和房产的发证机关一直是分离的，土地由国土资源部门登记，同级县政府发证，房产由建设部门登记。

造成这种现象主要是房地产登记制度工作的实践将登记更多的作为行政机关一项行政管理手段而非物权的公式方法，最终形成了登记机构与行政机关设置与职能上的合一现象。

分散登记，除了重复登记外，有可能会出现使用权人或所有人只选择其中一项的情况，特别是在相关登记规则都未出台前。

2010年8月2日最高人民法院出台了《关于审理房屋登记行政案件的若干规定》，对涉及房屋所有权的民行交叉案件有了相关规定。

然而，土地使用权权属案件远比房屋权属纠纷来得复杂，这给我们审理土地行政登记案件带来了很大的难度，尤其是民行交叉的案件，至今也没有相关的法律法规或司法解释可以遵循。

构建一套行之有效的关于土地民行交叉案件审理机制已经成为当前我国理论界和实务界所共同面临的重要课题之一。

一、不动产物权登记案件民行交叉的司法现状

房屋民行交叉案件的典型例子焦作房产案件，经历了民事、行政两种诉讼，四级法院，十多年审理，十八次裁判，马拉松式的循环往复却最终未能得到圆满解决。

土地性质的分类远比房产来的复杂多样，土地使用权权属的民行交叉案件，可能面临着比房屋民行交叉案件更为尴尬的局面。

土地使用权权属民行交叉的案件朝着越来越多的趋势发展，亟待我们司法界来解决。

案例1：

某副食品有限公司系某村村民集体所有。

1998年该村村民委员会以该副食品有限公司名义，向该县人民政府申请建造该副食品有限公司大楼。

经该县人民政府批准同意。

副食品有限公司大楼工程顺利完工。

2001年9月11日，该县人民政府向该副食品有限公司和某房地产公司颁发了国有土地使用权证，土地使用者为该副食品有限公司和某房地产公司，用途为商住。

2002年3月25日，该副食品有限公司与该房地产公司签订了补充协议一份，主要内容为涉案土地使用权证土地使用者应为该副食品有限公司。

2009年10月29日，该副食品有限公司向该县国土资源局申请更正土地使用权登记，该县国土资源局认为该土地行政登记不存在错误，拒绝该副食品有限公司的申请，由此发生行政诉讼。

诉讼过程中，行政审判能否直接认定补充协议的合同效力成为争议的焦点。

民行交叉由此产生。

案例2：

林某与林某某系兄弟关系。

1986年6月，林某申请了宅基地进行建房。

同年11月份，林某某伪造了赠与合同，将上述房屋以林某的名义赠与给自己。

1992年12月，林某某向该县土地管理部门申请土地行政变更登记，将林某的宅基地过户到其名下，该县土地管理部门经核实后，该县人民政府向其发放了土地使用权证。

2009年9月，林某发现其宅基地被变更在了林某某的名下。

2010年3月，林某以赠与合同不成立为由，向人民法院提起行政诉讼，要求该县人民政府撤销颁发给林某某的土地使用权证。

本案中，同样也存在人民法院的行政审判能否判定赠与合同是否成立？

以行政审判的合法性审查来说，行政登记机关没有任何过错。

但本案又确实存在错误登记的情形。

（一）实践中解决模式的多样化

民行交叉案件，是指在案件的审理过程中，同时存在需要解决的行政争议和民事争议，两种争议的内容具有关联性、处理结果互为因果或互为前提的案件。

上述两个案例就是典型的民行交叉案件，土地使用权交易的行为效力由民事法律调整，而土地使用权属的登记又由行政法律调整，不同法律调整又互为影响。

民事行为效力的判定影响土地使用权的登记----无效的民事交易行为不产生物权变动的效力，而土地使用权属登记的合法性审查又影响民事行为效力的判定-----合法的登记行为一旦确定，民事行为的判定又缺乏法律意义。

我国在处理该类案件有多种不同的作法，理论界也有不同的呼声。

主要有以下几种做法：

第一，先民事后行政，即先进行民事诉讼后进行行政诉讼。

一方面，当事人之间的权属争议属民事争议，应通过民事诉讼来解决，且只有在全面审查当事人之间的权属关系后，才能认定登记机关的不动产登记是否合法；另一方面，登记机关的不动产登记行为又是一种具体行政行为，具有公定力，非经法定程序，不得改变。

因此，在民事诉讼终结后，如确权的结果与登记机关不一致，再进行行政诉讼。

第二，先行政后民事，如果原告先提起民事诉讼，法院应当先中止民事诉讼，等行政判决生效后，再进行民事诉讼。

认为登记机关的发证行为，具有公信力、公定力，未经法定程序，不得改变。

如果当事人认为不动产登记与实际权属不一致，应经过行政诉讼对登记机关的登记发证行为的合法性进行审查后，才能通过民事诉讼解决当事人之间的权属争议。

第三，行政附带民事，在解决行政纠纷时一并解决民事纠纷。

其理由在于当事人对登记机关的登记行为不服，只能通过行政诉讼解决；从节约司法资源来考虑，同一审判组织可以将民事部分与行政诉讼一并解决。

第四，分别提起民事和行政诉讼，两种诉讼各司其职。

由于民事诉讼与行政诉讼的目的和功能不同，审查对象和适用的法律也不相同，两者彼此独立，即使有同时发生行政诉讼与民事诉讼，人民法院也分别进行，不应互相制约，没有先后之分。

（二）多样化模式下的窘境

虽然我国人民法院对于不动产物权登记中民行交叉问题存在多种处理方式，但每一种方式都无法做到程序上的“圆满性”，既能符合人民法院民事审判与行政审判的司法职能要求，又能符合程序的经济与简便。

对于第一种做法，在审查基础民事法律关系后，再对登记行为作出判断，在程序上看似好像没有问题，但还是会出现民事判决与行政判决相互冲突的情况，造成公信力下降，而且该处理方法容易造成司法资源的浪费。

对于第二种做法，虽然它可以保证司法统一原则、正当程序原则、权责一致和司法优先原则得到全面贯彻。

法律即使对该做法不作任何修改，在法律逻辑上也没有任何障碍。

但笔者认为，行政诉讼解决的只是表象问题，最终未能解决土地使用权归属问题，合同、继承和共用等这些基础性法律关系的最终指向，才能解决最终的归属权问题，才能达到案结事了的效果，就如笔者列举的案例2，该案件关键还是是否存在赠与，即使登记机关存在审查不严的情况，被法院撤销，也不能解决该基础民事法律关系。

对于第三种做法，笔者认为是缺乏法律依据的，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定的是行政机关对平等主体之间的民事争议作出裁决的时，对该民事争议可以在解决行政诉讼时一并解决民事诉讼，而非本文所讨论的民行交叉案件，这也可能是没有被实务界广泛运用的主要原因。

就如上述的两个案例，并非是行政机关对平等主体之间做出的裁决，登记机关作出的只是对物权进行公示，所以无法依据该条法律的规定进行处理。

第四种做法，是被理论界和实务界都否定的，民行重复审理，除了会出现民事判决和行政判决相互矛盾，从而影响了法院的公正形象，损害了司法权威之外，还可能会造成浪费司法资源和当事人的诉累。

二、不动产物权登记案件民行交叉现实窘境形成的原因

（一）立法缺失：

立法不能适应司法的需要

我国立法的精确化、科学化和系统化存在严重问题，特别是对新发现的问题又不能及时的出台一些新法律法规或对审判工作有所帮助的司法解释，立法呈现出了相对的滞后性，在立法缺少的情况下，最终导致了各地各法院对土地使用权权属案件的审理方式不一。

在我国的法律法规当中，只有《民事诉讼法》第136条、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》第77条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第51条和第61条，对交叉案件解决的方法提供了一定的法律依据，而该四条规定都未能提供本文所讨论的民行交叉案件的解决方法。

（二）追本溯源：

不动产登记的审查标准不一

我国土地行政登记，进行的是形式审查。

行政登记的功能，在于推定其所登记的民事法律关系具有合法性，仅审查申请材料的表面真实性，借登记簿的记载，起公示作用，并未有确权的功能。

可见，登记行为仅仅产生公示、公信效力，它决定了登记机关依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，也不可能去干预申请人的民事行为以确保其登记无误，因而登记机关在登记过程中对申请人提交的申请材料，依法只负形式审查的义务。

登记机关也仅能进行形式审查，若是超越此界限，则构成了行政权对司法终局签订民事关系这一规则的越权。

而进入司法审查时，却需要对土地行政登记进行实质审查，如果行政机关登记的权利所有人与民事基础法律关系最终所指向人不一致时，法院就需要以认定事实不清为由而撤销登记行为。

可见，司法审查高于行政登记机关审查的标准，这也最终导致了处理民行交叉案件的产生。

本文笔者所列举的两个案例，也是登记机关在形式审查后，进行了土地行政登记，而权利人、利害关系人对合同、赠与该基础民事法律关系存有异议，即向法院提起行政诉讼，要求法院进行实质审查，导致产生土地民行交叉的问题。

有的学者根据《土地登记办法》第13条和《物权法》第12条，登记机关就有关登记事项应询问申请人，必要时可以实地查看之规定，认为行政登记机关应进行实质审查，以此与司法审查标准相一致。

有学者提出，区分不动产审查系形式审查还是实质审查的标准在于登记机构是否有权判定实体法上权利关系的有效性。

如果有，则为实质审查，相反，则是形式审查。

笔者非常赞同该种判断标准，而根据该标准不能推断出上述两条法律之规定要求行政登记机关负有实质审查的职责。

而且，国家参与不动产登记，不是要对不动产进行干预，而是为不动产交易提供一个信息平台，主要还是为了实现私法上物权公示的功能。

所以笔者认为，法院不应该对登记机关提出过高的要求，即司法审查标准不应与行政审查标准不一致。

一般来说，登记机关尽到合理注意义务，确保登记内容的真实性即可。

三、不动产物权登记案件民行交叉解决模式之展望

（一）域外之考察及评价

作为一个法治相对滞后的国家，碰到疑难问题时，我们了解一下域外的处理机制，相信对我国土地行政登记民行交叉案件有很大的帮助。

1.法国的解决机制。

在法国存在“普通法院”和“行政法院”两种法院，一旦普通法院所审理的民事案件涉及行政问题，该行政行为意义不清楚或者合法性不明确并且无法绕过，就构成所谓的“审判前提问题”。

这时,普通法院必须停止诉讼的进行,由利害关系人就附属问题向有管辖权的行政法院起诉，然后普通法院根据行政法院对附属问题的判决，对民事案件作出判决。

虽然法国实行二元制处理模式，但在一定程度上与我国当前处理模式有相类似的地方,对土地使用权权属纠纷的处理,都是由不同审判组织,以不同诉讼程序进行审理,最后结果面临与在我国处理土地民行交叉问题上面临着同样的问题。

2.英国的解决机制。

英国实行单轨制的司法体制。

当公民或组织的权益受到限制机关侵害时，可以有三种救济途径：

（1）提起普通法上的一般诉讼；

（2）上诉；（3）可以请求高等法院根据它对下级法院和行政机关所具有的传统的监督权而对后两者的行为合法性进行司法审查。

司法审查是最重要的一种救济方式。

司法审查又分为公法和私法审查。

随着司法的发展，两者审查的界线逐渐模糊，出现了一些普遍原则：

一是如果公法上的决定对于私法上的权利救济是先决问题的话，公法和私法就一并进行审查。

二是对行政行为加以质疑的唯一方法不是申请司法审查，而是在刑事诉讼程序或民事诉讼程序中对被作为抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。

可以看出，奉行这一原则可以避免因重复诉讼给当事人带来的支出和烦扰，并有助于节省司法资源。

它也可以避免不同判决互相冲突，并增进人们对司法的信赖。

笔者认为，就效率和避免民行裁判相互冲突，我国在处理土地的民行交叉案件是可以借鉴的。

两大法系在处理这类问题上，存在某些相同的价值取向，如都要照顾到民事诉讼的效率，防止不必要的重复诉讼，也要或多或少地尊重行政权力，利用行政机关的专业知识，并考虑保持司法与行政的一致。

这提醒我们在考虑此类问题时不应局限于某个国家的某个具体规定，而应当注意探寻具体规定背后的价值取向，以及各自国家在解决问题时的智慧。

笔者认为，我国具有特殊国情，在司法体制上又存在着特殊性，如何借鉴国外的做法，更需要我们立法者作出明智的选择。

（二）破解之道：

物权公示方法的回归

随着土地行政登记纠纷案件的逐步上升，建立一套行之有效民行交叉案件处理机制势在必行。

1.土地行政登记的性质。

土地行政登记并不是为了达到行政管理的目的，法律之所以规定物权变动要以登记为生效要件，主要还是考虑到行政登记是一种物权的公示方法。

土地行政登记是为了实现私法上的目的。

理由在于：

第一，土地登记主要是买卖、赠与、继承等需要当事人合意的民事法律关系运作的结果。

也就是说，登记机关进行土地行政登记，是基于当事人的基础民事法律关系，与登记机关本身的公权力无关，登记机关无法依职权进行土地行政登记，如果没有当事人的申请，登记机关可能无从知晓物权已经发生变动。

所以，登记机关主要根据当事人的申请，依申请来完成土地登记。

第二，土地登记主要承载着公示的作用，是为了达到物权交易市场稳定的效果。

因为土地登记一旦形成，买卖当事人或利害关系人就可以进行查阅，虽然我国的登记制度还需要进一步的完善，但物权的交易安全在一定程度上是可以得到保障的；如果不予以公示，外界就无从知晓，交易面临着巨大的风险，当事人利益将难以得到保障，整个交易市场就潜伏着不稳定性因素。

第三，土地行政登记主要发挥的是民法上的效力，登记主要是为了体现不动产变动发生生效的效力，并没有体现公法上的作用。

可见，土地行政登记的作用主要还是体现在私法上。

2.行政诉讼的不可为性。

首先我们应正确区分物权变动与原因行为。

《物权法》确立了物权变动与原因行为区分制度。

不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依据法律规定应当登记的，自登记时发生效力。

当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

由此可见，不动产登记对于原因行为的有效性即基础法律关系没有实质性影响。

其次，本文所讨论的民行交叉案件，大部分是对民事基础法律关系有异议，最后转嫁到不服土地行政登记上来，以公法意义上的救济途径来解决私法纠纷。

但即使通过行政诉讼，撤销了土地行政登记，也无法达到当事人的目的，存在引起当事人诉累之嫌。

再次，民行交叉案件作为行政案件来受理后，如果利害关系人即第三人不积极配合登记机关来应诉，大部分案件登记机关将面临败诉的风险，政府行政行为的公信力将面临着巨大风险。

综上原因，笔者认为，对于本文所讨论的民行交叉案件，行政诉讼不需要再介入其中。

3.解决的有效途径。

审判是一种法官创造性地适用法律的活动，如何平衡正义与法律的冲突，需要法律工作者共同的努力。

上述笔者已经分析了土地行政登记引起的主要还是私法上效果，而且通过行政诉讼也无法达到当事人的预期目的，所以笔者认为，对于本文所讨论的民行交叉案件，主要应通过民事诉讼途径解决。

这既可以维护土地行政登记的稳定性，也可以发挥物权法规定的更正登记制度的作用，更能使当事人一次性解决土地使用权的最终归属权问题。

通过民事诉讼解决该类民行交叉纠纷，除了能解决司法体制上存在的缺陷，也能与各项行政制度衔接一致。

如何具体进行操作？

笔者认为，如权利人、利害关系人对土地行政登记有异议的，可以依据《物权法》第19条第1款之规定，申请更正登记，如登记名义人书面同意更正登记，或者有证据证明登记确有错误的，登记机关可以进行更正登记。

如登记名义人不同意进行更正登记，利害关系人可以申请异议登记，以此来阻断登记的公信力，并于法定期限内通过民事诉讼解决基础民事法律关系。

由民事判决生效后，再由真正的权利人持法院的民事判决向登记机关申请，使真实权利与登记权利相一致，实现实质上的正义。

如果权利人、利害关系人未经更正或异议登记申请，直接起诉的，经法官充分释明后，仍要起诉的，法院可作出不予受理的决定。

当然，本文所提供的有效解决途径，必须是建立在具体行政行为形式上是合法的基础上；如果该具体行政行为在形式上都是违法的，则需启动行政诉讼程序。

如集体土地性质的房屋买卖案件，卖方是农村户口，买方是非本村的居民户口，土地行政登记机关审查不严格，向买方颁发了土地使用权证，现买方请求撤销涉案的土地使用权证。

从表面上看原告也是基于对合同的无效性来提起行政诉讼的，对于此类案件，是否需要申请更正或异议登记，然后进行民事诉讼呢？

笔者的答案是否定的，诸如此类案件，可以直接进入行政诉讼程序，然后可以再对该合同的效力提起民事诉讼。

作者单位：

玉环县人民法院