在行政诉讼中引入协调机制.doc

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论行政诉讼中协调机制的建立

内容摘要：

我国《行政诉讼法》规定：

人民法院审理行政案件，不适用调解。

但在审判实践中，行政诉讼过程的协调却大量存在，人民法院法官通过协调促成原告撤诉而结案已成为重要的结案方式，这是行政诉讼不适用调解原则与审判现实相脱节的真实反映，这种当初因行政权的不可处分性而不能调解的规定，随着行政审判实践和现代行政的发展而产生动摇。

目前，在全面建立行政诉讼调解制度尚不现实的情况下，在行政诉讼中建立协调机制无疑是最佳选择。

本文试从审判实践的层面探讨行政诉讼建立协调机制的可行性和必要性，并就协调机制建立的方式以及应注意的问题展开论述。

关键词：

行政诉讼协调机制建立

我国《行政诉讼法》没有建立调解制度，但在审判实践中，很大一部分行政诉讼案件都是在法院的“协调”下，由原告撤回起诉而结案。

存在即有其合理性，因此有必要在理论上为行政诉讼中的“协调”予以正名。

同时，也有必要建立起一个规范有序的行政诉讼协调机制，以真正保障公共利益和当事人的合法权益。

一、行政诉讼不适用调解原则已与现代审判实践相脱节

《行政诉讼法》第50条规定:

行政诉讼案件不适用调解。

许多教科书甚至把“行政诉讼不适用调解”作为行政诉讼的特殊原则之一，并作详细分析。

学者们在论述行政诉讼之所以排除调解制度时，主要是认为行政诉讼的被告是代表国家行使管理权的，行政主体对特定的行政职权没有处分权，否则损害了法制的严肃性。

但这样的论述无疑忽视了现代行政不再拘泥于传统的高权行政而包涵了行政指导、行政合同等非权力行政的客观事实；忽视了某些行政行为并不具有公共性或者公共性极为微弱的客观事实；忽视了行政主体依法享有很大的行政裁量权的客观事实；忽视了行政相对人有权依法自由处分自己权利的客观事实。

现代行政法认为，行政机关的权力可分为羁束性的和裁量性的，虽然行政机关对羁束性权力不能自由处分，但是，裁量性权力使行政机关在法律许可的范围内自由处分，从解决争议的诉讼目的来看，正是由于存在行政裁量行为，法律禁止调解几乎是不可能的。

按照法治国家的要求，政府的公权力在法律没有规定的情况下不得行使，而作为私权利在法律没有禁止的情况下，就可以处分。

况且行政权力无论在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段，都有一个自由裁量的幅度问题。

即便是行政权力绝对不能由行政机关自由处分的话，做为个人的相对人的私权利却可以自由处分，如果我们对行政诉讼一概不允许调解，则完全剥夺了行政相对人在某些行政诉讼中与行政机关“和解”的权利。

行政诉讼作为一种诉讼类型，直接目的也是为了解决相对人与行政主体之间的纠纷。

如果调解能迅速解决纠纷，那么在行政诉讼中引入调解是符合行政诉讼的目的的。

在审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。

这种异化了的方式是行政诉讼不适用调解制度与现实审判实践相脱节的真实写照。

有人指出：

“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说明教育工作”。

有人指出：

“法院不能调解，但是原、被告可以和解。

还有人称作为“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。

从实现行政诉讼目的的角度出发考虑问题，只要“协调”过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，应予以准许。

因此有必要在理论上为行政诉讼中的“协调”予以正名。

同时，也有必要建立起一个规范有序的行政诉讼协调机制，以真正保障公共利益和当事人的合法权益。

二、在行政诉讼中建立协调机制的可行性和必要性

在行政诉讼中的调解同民事诉讼中的一样，与判决相比，有很大的优势。

1、调解能够较彻底的解决行政相对人与行政主体之间的纠纷，减少上诉、再审、申诉、缠诉、上访等现象。

2、调解有利于降低诉讼成本，减轻当事人的讼累，提高法院工作效率，实现诉讼经济。

3、调解可以较好的解决执行难的问题。

目前有很大一部分案件难以执行并不是因为被执行人无履行能力，而是存有抵抗情绪，故意隐匿财产。

如果在有给付内容的行政审判案件（如行政处罚案件）的审理过程中，能够做通当事人的思想工作，则执行难的问题就很少出现。

4、调解能够减轻行政相对人与行政主体之间的对抗，维护相对人的利益和行政权力的权威，维护社会稳定，促进社会的和谐发展。

有的学者对在行政诉讼中引入调解制度的态度较为谨慎，认为尽管调解有着很大的优势，仍有其自身的弱点。

1、调解的作用的真正发挥，需要相关制度的建立以及较高的法官素质予以保障。

在目前，权力本位观念还较严重，行政主体与行政相对人所处的地位并不平等，如果将调解写入行政诉讼法，自愿调解有时不免会变成强制调解。

2、另外就法院的体制来讲，法院与行政主体之间有着无法割断的联系，法院无论在人事还是财政上都在一定程度上受政府的制约，这使法院在制度上不可能真正独立于政府。

调解一旦纳入法律范围，可能成为被告规避败诉风险的一种手段。

自行政诉讼法颁布以来，我国的行政诉讼制度在控制行政权、保护公民权利方面发挥重要作用。

这十多年来，行政诉讼不适用调解仅在形式上得到了贯彻。

这是因为，诉讼的最终目的就是为了解决纠纷，在行政诉讼过程中不可能脱离法院的说服教育工作，加之我国法院在审判活动中的职权主义模式，法官要控制审判活动，行政诉讼双方当事人在审理过程中不能不受法官对法理案情认识的影响，大量的行政诉讼案件就会通过法院“协调”予以解决，这也已经成为无法否认的事实。

不适用调解无法排除人民法院在审理过程中对当事人的“庭外做工作”、“协商”与“协调”，也无法阻止行政诉讼当事人双方的自行和解。

很多学者已经把法院的这种“协调”和“调解”等同了起来。

笔者亦认为，行政诉讼中的“协调”无论从工作方式还是追求的社会效果上来看，与调解并无实质上的区别，它是指人民法院在行政诉讼过程中，向双方当事人阐明法理案情，使双方对某些有争议的行政行为在自愿的基础上，经过沟通，达成共识，使原告方自动撤回起诉，来平息行政争议的一种行政审判工作方式。

但是在行政诉讼中引入调解制度是将来的事，行政诉讼调解制度的建立要以法治环境的发展以及相关制度的建立为前提，也不可能一蹴而就。

上文在理论上分析了在我国行政诉讼中引入调解制度的可行性，那么在行政诉讼中引入协调机制当然可行，同时又不违反现行法律，应该说对解决当前行政诉讼中“协调”所出现的问题，不失为一个良策。

在目前行政审判中大量存在“协调”的情况下，由于没有实定法上的依据，法院在行政诉讼中的“协调”就会有些随意，往往也会异化为法官的权力。

在政府与法院之间的关系不做制度上改变的前提下，变相的强制“协调”、威压“协调”、诱骗“协调”以及偏袒行政主体的“协调”无法避免。

这在换来多年居高不下的行政诉讼撤诉率的同时，使得原告合法权益的保护往往成为一种应然。

因此，从实践的角度来讲，我们再去考虑是否在行政诉讼中引入协调（调解）机制已经变得毫无意义。

如何建立以及建立一个什么样的行政诉讼协调机制来规范行政审判活动中的协调工作、确保公共利益和当事人合法权益已经成为当务之急。

三、行政诉讼协调机制的建立

在行政诉讼中，由于每个法院、每个法官都有自己独特的协调方式，这使得行政诉讼的协调在不同地区、不同级别法院之间产生较大差异，也为法官违法协调提供了温床。

因此有必要将行政诉讼协调纳入规范化的管理轨道，在国家制定出有关规定之前，可由最高法院制定相关规则并以司法解释的形式予以发布。

以明文的形式禁止在协调中为哪些行为，如不得强制协调、恶意久协等。

就协调的范围来讲，不考虑当前的制度因素在内，大部分的行政诉讼案件都可以适用协调，包括依羁束性权力做出的行政行为。

1、在对具体行政行为的合法性审查中，客观真实只有一种，一般情况下要么相对人的行为不违法而行政主体行政行为违法，要么相对人的行为违法而行政机关处理正确。

如果行政主体的处理正确，则法院可以在诉讼过程中向相对人阐明其违法事实以及行政主体的处罚依据，使相对人认识到自己的错误，从而撤回起诉。

如果行政主体的处理错误，则可以向行政机关指出其错误，给其改正的机会，原告对改正后的具体行政行为满意的自然会撤回起诉。

另外还有一种特殊情况就是相对人的行为违法，行政主体认定事实无误但在行政程序上有误，这种情况一般不适用协调，如果协调则有可能牺牲原告的利益，另一方面，也可能出现行政机关为了取悦原告而以公权力做交易的情况。

但在确实不损害公共利益或他人利益的前提下，可以将相对人的违法事实和行政主体行政处理程序上的错误予以阐明，由双方当事人决定如何和解。

2、对于具体行政行为的合理性审查中，法院应当首先查明具体行政行为是否显失公平，在此基础上可促成双方和解，原告撤诉。

协调的方式上来说与调解并实质差别，主要是向双方当事人就法院所认定的事实和法律予以阐明，这里的法律包括行政主体适用的法律，也包括法院审查行政行为所适用的法律和法院的裁判规则，如行政诉讼证据规则。

从协调的时间上来看，在一审过程中，立案后至判决宣告前都可以进行；二审过程中，由于被告不能改变原具体行政行为，因此二审法院如果审查认为是行政行为违法的，不能协调由上诉人撤回上诉。

协调结案方式较为单一，只能是原告撤回起诉。

在目前情况下，因行政诉讼法明文规定不允许调解（当然赔偿诉讼除外），法院不能以调解书的形式结案，主要有下面三种情形：

一是原告起诉后，认识到行政机关作出的处罚或处理决定正确，因而主动申请撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是法官发现行政行为违法，建议行政机关改变原行政行为，以促成原告申请撤诉。

四、目前行政诉讼协调的误区及需要注意的问题

1、在协调之前，人民法院法官必须对案情及相关法律有较深刻的认识，达到形成内心的确认，分清是非。

如果对事实还未认清，不妨先开庭对证据进行质证。

不能劝说行政主体放弃公共利益换取相对人的息讼，也不能“劝说”相对人放弃个人利益撤诉。

2、协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。

同调解一样，在协调前必须征得当事人的同意，尤其是原告方的同意，不能强制协调。

也不能“和稀泥”，威压协调、诱骗协调。

并非所有的行政争议都适用协调，协调的本质特征是始终尊重当事人意志，行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权，在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过协调的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，实现当事人合法权益的保护。

3、在协调中坚持以现代司法理念为指导，切实做到中立与独立，不能偏袒任何一方，最主要是不能偏袒行政机关。

4、不应盲目追求撤诉率，更不能把撤诉率当作案件量化考评的标准。

撤诉率不是行政协调机制追求的终极目标，如果过分注重中间环节，必将影响设置协调目的的实现。

为了追求撤诉率，办案法官难免迎合行政机关，如果法官再与行政机关一起“作原告的工作”，原告合法权益保护只是一句空话，行政争议也无法从根本上消除，换来的只能是行政机关权威的降低和人民法院的信任危机。

5、在当前的行政法治环境及法院体制下，司法权在很大程度上受行政权的影响，法院的行政审判工作很难真正独立于行政机关；权力本位思想仍很严重，法官的整体素质也有待提高，行政审判工作中法院要保持中立有很大的困难。

因此应对协调有一个正确的认识和定位。

审判还应是解决纠纷的主要机制，作为解决行政纠纷的辅助方式，协调的作用不宜过分夸大。

6、在行政诉讼中，当事人双方在资源和信息上存在很大差距，当事人双方在诉讼中的地位在事实上是不平等的，如何解决这种地位上的不平等、如何能让作为原告的行政相对人与作为被告的行政主体实现平等的协商成为制约行政诉讼协调机制发挥作用的重要问题。

中华民族历来讲究“和为贵”，调解是人民司法的优良传统，是人民法院解决纠纷的有效途径。

但行政诉讼调解制度的构建需要得到健全而完善的行政诉讼制度的支持，甚至需要整个行政法治大背景的支持。

在行政审判实践中，法院可以发挥协调机制的积极作用，妥善解决行政争议，并就协调解决行政争议之方式进行探索和实践，总结经验，以适应不断变化的行政审判工作需要。

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