我国房地产业对地方财政收入贡献率实证研究.docx

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我国房地产业对地方财政收入贡献率实证研究

我国房地产业对地方财政收入贡献率实证研究

2012-11-1210:

38:

02　　　来源：

《住宅与房地产》2012年第10期（下）

　　一、我国房地产税收概况

（一）房地产税收体系

　　自1949年新中国成立以来，我国房地产税制经历了建立时期（1950-1957年）、发展时期（1958年-1993年），从而形成了现阶段房地产税制的基本框架。

到目前为止，涉及房地产的税费主要有11种，即营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加。

已完成了对土地开发环节、交易环节、保有环节的全部税收规定，形成了一套相互联系、相互补充的房地产税收体系。

　　我国目前的房地产税收体系由房地产开发、交易和保有三个阶段的税收制度构成。

各阶段的税种分布情况如表1所示。

（二）主要房地产税种概念与功能

　　目前我国的房地产税收体系结构是极其繁琐和复杂的，在现行的房地产税收体系中有专门针对不动产而设置的税种即房地产“五税”，分别为房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税。

这五个税种涵盖了房地产开发交易的所有环节，是房地产税收体系中的主体税种。

由于这五个税种收入直接来源于不动产，因此重点考察这五个税种的收入情况可以更好地了解当前我国房地产税收对地方财政收入的贡献情况。

　　1.房产税

　　房产税是以房产为征税对象，依据房产价格或房产租金收入向房产所有人或经营人征收的一种税。

我国现行的税收制度对个人所有（土地为占有）的非营业房地产，包括房产和土地，在财产税类中，都给予了免征的优惠。

我国开征房产税的目的一方面是运用税收杠杆，加强对房产的管理，提高房产的使用效率，合理调节房产所有人和经营人的收入；另一方面，由于房产税的税源稳定，易于征管，能够成为地方财政收入的重要来源。

　　2.城镇土地使用税

　　城镇土地使用税是以城镇土地为征税对象，对拥有土地使用权的单位和个人征收的一种税。

该税种的征收有利于促进土地的合理使用、调节土地级差收入以及筹集地方财政资金的作用。

　　3.契税

　　契税是土地、房屋权属转移时向其承受者征收的一种税收，在中国境内取得土地、房屋权属的企业和个人，应当依法缴纳契税。

征收契税不仅对产权具有保障作用，而且对于调控房地产市场、调节社会收入分配经济和筹集地方财政收入都起到重要作用。

　　4.耕地占用税

　　耕地占用税是国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，依据实际占用耕地面积、按照规定税额一次性征收的一种税，属行为税范畴，由地方税务机关或财政征收机关负责征收管理。

该税种是国家税收的重要组成部分，具有特定性、一次性、限制性和开发性等不同于其他税收的特点。

　　5.土地增值税

　　土地增值税是指转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，以转让所取得的收入包括货币收入、实物收入和其他收入为计税依据向国家缴纳的一种税赋，不包括以继承、赠与方式无偿转让房地产的行为。

土地增值税的开征，有利于增强国家对房地产开发商和房地产交易市场的调控；有利于国家抑制炒买炒卖土地获取暴利的行为；有利于增加国家财政收入为经济建设积累资金。

　　（三）房地产税收对地方财政收入的贡献

　　1.房地产“五税”收入概况

　　2011年，房地产“五税”总收入为8222.7亿元，比2010年上升了25.9%，近十年来涨速迅猛，是2001年的16.4倍。

其中，以2007年与2009年的增幅最为明显，均增长40.4%。

　　在“五税”中，房产税占“五税”总和的比重呈递减的趋势，从2000年的46.5%降至2011年的13.4%，同时土地增值税所占比每年递增，从2000年的1.9%升至25.1%，土地增值税对房地产税收起着越来越大的作用。

从2003年开始，契税在“五税”中所占比重一直稳居首位，占据着最重要的地位。

　　2.房地产税收对地方财政的贡献率

　　2011年，五类房地产税收总和占地方财政收入的比重为15.7%，比2010年下降了0.4%，是2000年的2倍多，比重依然相对较高。

自2001年以来“五税”总和占地方财政由2001年的6.4%上升至2011年的15.7%，年均涨幅接近1%，涨幅较大。

可见，房地产类税收在地方税收中起着越来越重要的作用，对地方财政的贡献逐渐加大。

　　（四）2012年房地产税收对地方财政收入的贡献预测

　　财政部5月11日公布了《2012年4月公共财政收支情况》，报告显示，4月份地方本级收入5297亿元，同比增长8.8%。

土地增值税187亿元，同比下降6.9%；契税186亿元，同比下降19.4%；城镇土地使用税170亿元，同比增长16%。

契税是“五税”收入中比重最大的税种，土地增值税位于第二，因此契税与土地增值税收入的同比大幅下降严重影响到房地产税收收入。

报告认为，房地产销售下降是房地产相关税种的收入大幅下降的主要原因。

　　财政部3月5日公布的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》显示，根据地方预算初步安排情况，2012年中央财政代编的地方本级收入为57680亿元，增长10%。

其中房地产税1228亿元，城镇土地使用税1370亿元，土地增值税2310亿元，耕地占用税1180亿元，契税3050亿元，“五税”总和占2012年地方本级收入预算的15.8%。

结合实际情况，预计2012年房地产税收对地方财政收入的贡献率将继续回落。

　　二、我国土地出让金概况

（一）土地出让金的定义与功能

　　所谓土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定年限内批租使用时交纳的包括地租和全部土地成本在内的总价款，或在土地出让（包括招拍挂和协议出让方式）时缴纳，或是在以转让、抵押等方式获取的土地使用权时必须补交的总价款。

这里的土地出让金总价款包括土地所有权收益、土地投资收益、土地管理收益和土地建设与保护补偿，是各类土地价值在社会管理中的体现。

　　土地出让金在社会主义宏观调控中具有双重功能：

一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，促进经济发展；二是土地出让金的分配作为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系。

（二）土地出让金对地方财政收入的贡献

　　1.土地出让金的收入概况

　　2011年全国土地出让金收入为33166亿元，增长21.7%，处于历史最高值，是2001年的25.5倍。

整体来看，全国土地出让金收入呈现稳步上升的趋势，只有2005年与2008年出现小幅回落，2009年与2010年连续两年涨幅显著，分别为65.7%和70.4%。

　　2.土地出让金对地方财政的贡献率

　　2011年土地出让金占地方财政总收入的38.4%，比2010年降低了2%，但依然处于历史较高位。

实际上，从2002年开始，全国土地总收入占比就高于20%，一直在波动中上升，特别在2008年以后，其影响力逐步显现，对地方财政收入起着不可或缺的作用。

　　（三）2012年土地出让金对地方财政总收入的贡献预测

　　房地产调控政策对土地出让金收入的影响正逐渐显现。

对全国20个典型城市进行监测，来自CRIC的数据显示，2012年前5个月，10个典型城市土地成交建筑面积同比下滑30.9%，降幅明显。

　　根据财政部《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》显示，今年国有土地使用权出让收入预计将达到27010亿元，同比下降18.6%，占2012年地方财政总收入预算的31.9%，较2011年下降7个百分点。

　　三、土地财政收入对地方财政收入的贡献

（一）土地财政收入概念

　　土地财政是指地方政府为了在区域竞争中占据优势，利用土地通过各种方式获取预算内和预算外收入的行为。

地方政府利用土地换取财政收入的主要形式有：

通过出让土地获得土地出让金收入；通过一系列优惠政策低价转让工业用地进行招商引资：

而后享受外资企业带来的税收效应；以大拆大建的方式进行城市扩张，享受由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资的收入。

考虑数据的可得性，本文主要从房地产税收和土地出让金两个方面来考察土地财政的问题。

具体公式如下：

　　土地财政收入=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用税+契税+房产税+土地出让金

（二）土地财政收入对地方财政收入的贡献

　　从2001年到2011年，土地财政收入呈现稳步上升趋势，其在地方财政收入中所占比重也在波动中上升，从2001年的19.7%上升至2011年的48.3%，10年内涨了一倍之多，几乎占据了地方财政收入一半的来源。

可见，土地财政收入是地方财税总收入的核心组成部分，是地方政府最主要的收入来源，短期内仍具有不可或缺、不可替代的地位。

　　（三）2012年土地财政收入对地方财政总收入的贡献预测

　　统计局数据显示，2012年前4月，全国房地产开发企业完成土地购置面积0.97亿平方米，同比下降19.3%，土地市场持续低迷。

根据财政部《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》的数据计算得出，预计2012年土地财政收入占地方财政总收入的42.7%，较2011年有所回落，与2010年的比重基本持平。

　　四、对地方政府未来房地产调控政策调整的预判

　　综上所述，“土地财政”已成为中国地方政府主要的财政收入模式，政府通过出让土地使用权及房地产业税收从而将房地产业作为增加财政收入和抵御地方债务风险的重要杠杆。

根据审计署的审计报告，“部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。

2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473亿元”，占总债务余额的37.96%，“共涉及12个省级、307千市级和1131个县级政府”。

可见目前地方政府对房地产业的依赖性极大。

而房地产税收和土地出让金收入取决于房地产市场的景气程度，近年来紧缩性的房地产调控政策使全国房地产开发景气指数一路下滑，在中央坚持房地产调控政策不放松的形势下，预计国家房地产景气指数将继续下行。

地方政府偿债能力主要受控于房地产市场景气程度，而房地产市场又与银行信贷宽松几乎保持同步周期波动。

这意味着当房地产市场低迷导致地方政府房地产税收和土地出让金收入减少继而出现流动性紧张时，恰好也是银行信贷紧缩之际，如此一来地方政府将面临巨大的支出压力与债务风险。

为了防止这样的现象，我们预计地方政府未来将在总体上维持从紧走向的前提下对房地产政策做出一些微调，以保证地方财政的正常运行。

（一）地方政府目前对房地产调控政策的态度

　　2010年以来，中央政府紧盯市场变化持续调控，“国十条”、“国八条”等政策密集出台，今年“两会”期间，温家宝总理多次提及房价调控，传达出政策始终未曾放松的信号。

今年5月，住建部发言人表示“未来楼市调控政策的核心仍是控制房价上涨，让被投资性需求推高的房价回归合理水平，让超过居民人均可支配收入增长水平的房价不合理上涨回归理性”。

相比之下，地方对限购政策的“反抗”从2011年第四季度开始日益显现。

　　在统计的26个城市中，有8个城市放松了公积金额度上限、购二套房的限制，有7个城市放松了非户籍人口购房、购房入户的限制，有7个城市调整了普通商品住房标准，有5个城市对购房进行契税减免、个税退税甚至直接按购房面积进行补贴，有1个城市放松了商品房备案的限价标准。

总体上看这些微调的地方政策有以下特点：

（1）部分二、三线城市公积金政策开始松绑，提高公积金贷款额度或者降低贷款门槛，为购房者缓解一定的购房压力。

（2）政策优惠对象为自住需求，体现了保护合理自住需求的方针，尤其针对首次购房的政策，得到上级部门的允许。

　　（3）人才成为重要政策关照对象。

非本市户籍人群、高学历专业人才、符合产业引进政策的企业员工，成为最容易放松的突破口，通常放松对这类人群在纳税年限、购房落户要求方面的限制。

　　（4）以补贴为主要方式，以契税减免、个税退税、按购房面积直接补贴为主要手段，针对对象多为90平方米以下、单价符合政策要求、面向自住需求的房源。

　　（5）政策微调的城市以全国性一、二线城市、东中部三、四线城市为主。

总体上，一、二线城市政策放松力度较小，三、四线城市政策放松力度较大，东中部地区较为活跃。

　　（6）佛山、成都、宁波象山、芜湖、上海等地放松限购的行为，都被上级部门叫停，说明限购依然非常敏感，中央不愿看到地方政府明显放松甚至取消限购。

（二）地方政府未来对房地产调控政策调整的预判

　　2012年地方“两会”上，各地政府工作报告中均不同程度提及了房地产发展和产业调控问题，体现出地方政府在新一年中的工作思路。

　　北京市2012年政府工作报告中，今年房地产调控的目标表述为“继续严格实施抑制投机投资性需求的政策措施，促进房价合理回归”，与2009年的“积极促进住房消费”、2010年的“引导房地产企业加快开发和入市交易”形成鲜明对比。

　　上海市政府工作报告中提到，2012年是上海转型发展的关键一年，这一年要下决心“减少对投资拉动的依赖、减少对房地产发展的依赖”，“贯彻落实中央关于加强房地产市场调控的政策措施”、“促进房地产市场平稳健康发展，实现全年新建住房价格稳中有降”。

　　重庆市在2012年政府工作报告中表态，将“优化房地产市场调控”，并运用各种手段“确保房地产市场平稳健康运行，房价增幅不超过城镇居民可支配收入增幅”。

　　对于背负着保障房等大量公共开支的地方政府而言，微调房地产政策以制止经济下滑的势头成为其最现实的选择。

虽然2012年初率先微调的佛山、芜湖均被立即叫停，但进入5月，地方各种“微调”尝试尺度似乎开始放宽，保持房价不上涨的前提下，能够拉动房地产市场销量的政策均未被叫停。

预计下半年，会有更多的城市加入到适当微调的行列中。

　　五、结论

　　基于以上的实证研究，得出以下几点结论：

　　第一，地方政府土地财政格局未变。

自2003年开始，房地产税收与土地出让金收入显著地影响着地方政府的财政收入，特别是土地出让金收入已成为地方财政非税收收入的主要来源。

近年来土地财政收入的规模保持了基本稳定和一定规模，占地方政府财政收入的比重在经历了连续上升后，有缓慢回落的趋势。

　　第二，地方政府潜藏财政风险。

非税收入占比过高，增加了财政收入的不稳定因素，外加政府债务风险将在近两年集中体现，如果房地产市场的持续低迷，地方财政收入将面临越来越大的压力，其主要体现在商品住宅交易环节税费减少以及土地出让金收入明显萎缩两方面。

　　第三，地方房地产政策的小幅微调不可避免。

住建部政策研究中心副主任王珏林2月13日表示，地方政府不应试图调整中央政府的房地产调控政策，必须遵从中央的政策立场。

然而2012年相继而来的经济和财政压力使得地方政府不得不采取一些自保的措施，各地政府很可能在政策允许的范围内，控制政策调整的内容、方向和尺度，坚持以“刚需”为重，而并非鼓励投资投机，从而进行适度、合理的调整。

　　（作者：

上海易居房地产研究院吴晓君美国波士顿塔夫斯大学沈纬泽）