南京白下和谐社区标准化建设经验与启示.docx

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南京白下和谐社区标准化建设经验与启示

南京白下和谐社区标准化建设经验与启示

一、社区标准化建设的内涵、方向和意义

社区（community）概念最早出自滕尼斯（F.Tonnis）。

1933年在翻译帕克（R•Pack）的论文集时开始使用“社区”来反映“Community”的内涵，基于帕克的定义，社区用于表示有地域范围的、人们在地缘基础上结成的互助合作的群体。

“社区”有别于在血缘基础上形成的亲属群体，也有别于在业缘关系上建立的企业、政府和其他社会组织。

从社会心理学角度，罗伯特•M•麦基弗指出社区是一个“精神的联合体”。

麦克米兰分析了社区意识的形成及其积极意义。

国际视野下的社区建设更多的是使用可持续社区（sustainablecommunity）一词。

可持续发展社区运动强调环境保护、经济发展和社会问题在社区层面的有机结合，以此促进社区的整体福利增长，进而保证人和自然的和谐发展。

随着全球经济、社会的不断变革，世界各国都在积极地通过社区这个最基本的社会生活单元来体现一个国家社会经济发展的进步，通过社区建设，让社区成员承担社会责任去实践共同的价值观，利用整合公共资源和公民的自愿精神，满足人们对提高生活质量的需求和期望，以及对社会弱势群体的关注，从而达到全社会的和谐。

早在20世纪50年代，联合国就提出了社区发展计划。

通过指标描述现状，发现趋势，寻找各个变量之间的关系，为政府和大众提供清晰有效的定量数据和分析，为政策的制定提供依据。

当时的指标运用范围广泛，在经济、政治、环境和社会发展等各个领域发挥着重要作用，“社会指标运动”（thesocialindicatorsmovement）已经成为全球关注的热点问题。

如在国际层面，联合国制定并定期发表人类发展指数（HDI）和千年发展目标（MDG）报告，世界银行每年发布世界发展指标（WDI）；在国家层面，各国都会定期公布各项统计数据和资料，其中广为人知的是GDP、物价发展指数等经济发展指标。

实际上，统计指标已经涵盖社会经济生活的几乎每个方面，标准化工作成为国民经济和社会发展的技术基础。

在这一社会背景下，社区建设指标的研究也方兴未艾，社区建设的标准化工作为构建和谐社区提供有利的技术支撑。

联合国人类定居中心（UNCHS）与世界银行在1995年的合作计划中，为比较世界各都市的可持续发展概况，提出一套评价都市发展的指标体系（UIP）。

目前已有许多城市、私营部门与社区加入UNCHS，利用UIP指标定期监控各地区发展、并评估各项政策，以促进各地区的可持续发展。

例如，在美国，可持续发展社区指标的一个代表是“SustainableSeattle”，1996年“可持续西雅图”获得了联合国“社区指标最佳实施奖”。

西雅图港市在本市发展战略中开发了一系列享有盛誉的可持续社区指标。

指标参考了社区成员的建议，获得了当地大学和科研机构的学术支持，政府组织和非政府组织分别提供了部分经费，并且还定期研究反馈结果，修订指标体系，发布年度报告。

可持续发展的城市和社区规划指标当前已经成为一种潮流，如加利福尼亚、科罗拉多、佛罗里达、华盛顿等地区都纷纷制定当地的指标体系，定期发布评估成果。

社区指标体系的建立并不是问题的终结，更为重要的问题是社区指标体系的现实作用。

社区指标由于与它们服务的社区密切相关，并非空洞和过于宏观的数据，这就决定了社区指标可以成为构建和谐社区的有力工具。

首先，社区指标体系对于社区建设状况提供合理评价，做到有的放矢，有章可循，通过自身的不断完善，循环提升，促使社区标准化水平得到相应提高。

其次，推动社区成员参与对社区建设的讨论，增强和丰富社区居民的社会资本网络，形成对社区现存问题和未来目标的共识，从而改变社区的面貌。

第三，对社区建设中的重点工作和努力方向提供有效指导，通过优化决策提供社区发展的良性规划。

二、以标准化建设为抓手，推动白下区和谐社区建设的主要特点

建设和谐社区是构建和谐社会的基石。

在我国构建社会主义和谐社会的进程中，高度重视和谐社区建设，把促进社区和谐作为建设社会主义和谐社会的重要切入点。

而构建社区居民广泛参与和认同的，和社区实际发展情况相一致的指标体系则是创建和谐社区的有力工具。

和欧美发达国家相比，当前国内的社区指标建设还处于初期阶段，缺少跟踪评价、定期反馈和定期发布的社区发展报告，缺乏非政府组织的参与，经费的筹集也大都来自有限的政府投入。

国际上的经验表明，大学、社会组织和专家学者的推动和帮助是构建一个成功的社区指标体系的重要支撑，研究和利用好这一工具是中国学界责无旁贷的任务。

在这一方面，白下区和谐社区标准化建设取得了一系列成功的经验，走在了国内前沿，为我国和谐社区标准化建设提供了有益的借鉴，白下区和谐社区标准化建设的主要特点表现在以下几个方面。

（一）领导重视，有计划分步骤实施社区标准化建设

作为全国首批社区建设示范区，白下区委、区政府深感规范社区建设的战略意义，很早就开始组织社区建设标准化探索，即社区建设标准是什么？

科学发展观和构建和谐社区战略目标的提出后，又及时探讨和谐社区的标准是什么？

为此走过了三个阶段。

一是较早提出社区建设“五化”标准。

2002年，白下区就提出了“硬件设施标准化、社区管理自治化、社区服务市场化、社工队伍职业化、社区工作规范化”的“五化”标准，区委、区政府坚持把社区建设作为转变政府职能，实现城区工作重心下移的战略主题来抓。

1999年全区就完成了第一轮社区组织体制改革。

尤其是在全国率先尝试了淮海路街道管理体制改革，与联合国计划开发署合作进行的《促进中国城市社区地方治理》课题研究，为推进社区民主自治提供了成功的经验。

白下区坚持把抓好社区建设作为党委政府服务群众的基础平台，以党的建设为核心，在全省率先进行了社区党委的公推直选工作。

以硬件设施建设为基础，实施了“精品居委会”工程，实现了所有社区办公用房的“六有六统一”；以社区规范化建设为重心，先后出台了一批指导性文件，从规划和制度上明确了社区工作的主要内容、标准和要求，规定了社区工作程序、方法和评估检查指标。

从而形成了社区管理、协调沟通、服务承诺、活动指导、教育培训、激励表彰等6项机制。

社区基础设施的增强，既提升了白下区社区建设的水平，又为全区社区建设的发展插上了腾飞的翅膀。

二是适时开发研制《白下区社区建设评估指标体系》。

在不断推进社区建设的过程中，白下区委、区政府深感必须把“五化”标准上升为科学性、普遍性、实用性的规范体系。

为此，2001年，白下区与南京师范大学联合研制“社区建设评估指标体系”，选取反映城市社区建设现状具有普遍性、关键性、代表性和可量度的各类指标，对社区建设进行实事求是的评判。

这个指标体系的100项量化指标规范了社区工作，明确了社区工作的目标和方向，经专家评审被国家民政部向全国转发推广，并被有关专家称为：

社区建设的“模板”和“标尺”。

三是及时根据构建和谐社会要求完善和谐社区建设标准。

创建和谐社区是构建和谐社会的基础，然而社区怎样才算和谐，如何将理念量化成标准，让实践有章可循。

从2004年8月开始，白下区委、区政府结合本区的实际情况，组织区民政局、区质量技术监督局等26个部委办局，从人与人、人与自然、人与社会和谐相处的角度出发，在工作理念上以“和谐白下，幸福家园”为建设目标，方法上以“统筹发展，争先进位”为总体要求，措施上以“富裕白下、文明白下、法制白下”为着力点，共同开展了和谐社区标准的研究和探索。

区质量技术监督局从局主要领导到工作人员全力以赴，抽调精兵强将，深入社区，深入一线，深入调研，并组织专门班子，开展了标准的起草和专家论证工作。

2006年3月26日，在全省第一个正式出台《创建和谐社区基本标准》。

随后，又进一步将标准细化、量化为《和谐社区评定通则》，受到了社区居民、领导和专家的广泛好评。

2006年10月中旬，国家标准化委员会主任刘平均来到正在试行该标准的白下区蓝旗新村社区考察时，对标准给予了极高的评价。

他认为，该标准明确了和谐社区建设的目标和方向，具有科学性、适用性和可操作性，“白下标准”可以成为江苏省地方标准，经过专家论证后可以在此基础上制定出国家标准。

随后，在省、市质量技术监督部门的鼎力支持下，以白下区标准为蓝本起草的江苏省《和谐社区建设评价总则》通过专家评审，上升为江苏省和谐社区地方标准，并在此基础上向国家标准化委员会申报了国家标准。

2007年上半年，白下区对全区62个社区进行和谐社区建设测评。

测评结果显示，全区有半数社区达到和谐社区建设标准。

测评达标后，不少社区并不满足，依据自身特色制定出更加细化的标准。

月牙湖街道富丽山庄社区制定的《社区服务标准》中包括爱心特教站、居民讲坛、公仆讲坛等社区特色服务，都有了必须遵循的规范条款。

（二）突出重点，着力抓好和谐社区评价体系建设

当前，白下区结合开展创建“江苏省和谐社区示范区”和“江苏省和谐社区建设标准化示范点”活动，研究、探索和谐社区建设标准化体系的形态、内容和模式，率先提出制定《和谐社区建设评价方法》标准。

区政府与省社会科学院联合组成课题组，组织区质监分局、民政局等相关部门以及社区建设基础较好的部分街道和社区，邀请社会学、政治学、统计学、标准化等领域方面的专家，参照社会科学活动的相关评价方案和模式，产品抽样检测的原理和方法，研究制定出一套科学、公正、合理的评价方法。

评价标准充分结合居民满意度、城市抽样、新闻媒体、网络信息等各种调查以及社区评价、部门评价、专家评价和社会团体评价等方面的评价方法，在样本设置上突出普遍性，包含了社会各个层面；在取样对象上突出随机性，杜绝主观性和人为性；在调查内容上突出民意性，侧重百姓关注的重点、热点和难点问题；在评价方式上突出多样性，不同的形式设置不同的权重，并给出多种组合模式供选用；在综合评定上突出客观性，采用科学的数学模式统计计算。

白下区在社区标准体系建设中始终贯彻质量管理体系的要求，通过引入企业标准化手段，建立社区标准体系运行模式，实施四个阶段的循环工作。

第一是策划阶段。

建立和谐社区建设总体目标，制定和谐社区建设评价总则标准；第二是实施阶段。

将目标分解落实，制定社区标准并组织实施；第三是检查阶段。

制定测评方法标准进行测评，得出评价结果；第四是处置和改进阶段。

对运行状况和测评结果进行分析反馈，找出关键点、建立控制点，制定有效措施和方法，改进后的标准再进入下一个循环。

通过滚动循环，科学测评，反复改进，不断提升，实现社区建设和谐可持续发展。

《和谐社区建设评价方法》标准的制定，有利于促进社区建设向科学化、规范化、专业化方向发展，有利于客观分析解决社区工作中出现的各种社会问题，有针对性化解社区内各方矛盾；有利于促进政府职能的有效转变，切实为社区减负，促进区域经济社会的整体和谐发展。

（三）贯彻标准，全面推动和谐社区创新发展

白下区围绕和谐社区建设基本标准，在社区管理、服务、民主自治、社会救助、劳动保障、卫生、文化、体育、教育、治安、环境等方面进一步规范了工作内容、工作程序和工作质量，形成社区标准体系，为社区建设提供了指导性意见，达到工作质量目标化，工作方法规范化，工作过程程序化，提高了社区服务和管理水平。

1、以成熟的社区自治为基石。

坚持社区居民自治，促进社区自我管理、自我教育、自我服务，是创建和谐社区的基本目标和方向。

在推进民主自治过程中，白下区普遍建起了“一个核心、三层自治体系”的运行机制，即社区党组织是领导核心、社区成员代表大会是决策层、社区居委会是执行层、社区社会工作站是服务层。

在三层自治体系内，还探索了以社区听证会、居民论坛、金点子信箱等社区自治模式。

确立了“三元管理、四项制度，规范社区民主自治程序”的工作思路，即从扩大民主参与，畅通民声渠道入手，实行“决策、执行、监督”的三元管理体制，并辅之以“议事、听证、公示、民情反馈”四项制度，使社区居委会步入了一种决策、执行和监督的规范程序，居民群众参与社区建设的积极性得到充分调动。

2、以完善的社区服务为重点。

完善社区服务功能，满足居民群众多元化的服务需求，是创建和谐社区的重点内容。

近年来，白下区坚持以人为本，服务社区，把不断满足社区成员的物质文化需求作为社区服务的出发点和归宿。

在服务内容上，坚持“四个面向”：

面向各类困难群体和优抚对象开展福利服务；面向居民群众开展便民利民服务；面向企事业单位和机关团体开展“后勤保障”服务；面向下岗失业人员开展就业再就业和社会保障服务。

在服务性质上，强调经常性服务与临时性救助相结合，社区民间组织服务与志愿者服务相结合，无偿、低偿和市场中介有偿相结合。

在运行机制上，突出政府主导作用，兴办基础性、示范性的社区服务设施和服务项目。

同时，推行政府补贴社会力量兴办养老等各类服务设施和项目。

在服务方式上，突出政府兴办、志愿服务、慈善捐助、市场化运作、邻里互助服务，实现了社区服务项目的系列化、产业化、社会化。

目前各类服务项目达200多个，特别是以提高居民生活质量、为居民排忧解难为目标的家政服务、搬家服务、老年公寓、托老所、小饭桌等应有尽有，涌现出了“社区直通车”、“好嫂子靓汤服务社”、“牵手家园”、“金色阳光老年公寓”等一批深受群众欢迎的服务品牌。

3、以培育发展社区民间组织为纽带。

白下区把工作重点放在了不断推动民间组织的培育和发展上，实施了社区民间组织的备案管理登记制度。

目前全区有备案登记的各类民间组织583个。

对这些民间组织，在努力搞好公益性、福利性服务的同时，发挥其在和谐社区建设中提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

为积极适应家务劳动社会化的趋势，全区先后引进、培育了“乐龄之家”、康爱百姓服务站、百信快餐等名牌服务企业，并利用发展民间组织的优惠政策，促其做大做强，更好地为居民提供服务。

截至目前，全区家政服务企业已发展到200家，不仅有效满足了居民群众对社区服务的需求，还解决了5000多名下岗职工再就业问题，为维护社会稳定起到了积极作用。

先后将爱心家园、爱心超市、爱心门铃、爱心银发网、爱心家庭报等爱心品牌重新规范和整合，形成连锁效应，实现资源共享。

4、以先进的社区文化为支撑。

丰富社区文化生活，满足居民精神文化需求，营造良好的社区风尚，是创建和谐社区的精神支撑。

为此，白下区在标准的制定中，把文化服务作为社区服务的重要内容，积极搭建先进文化的载体和平台。

实现提高居民素质与培育社区文明的良性互动，从而将和谐社区建设提高到一个新的水平。

建立了社区“老年大学”、“科普大学”、“市民学堂”以及各种形式的文体队伍，并通过举办社区文化艺术节、社区文艺汇演、社区运动会等活动，为居民群众参加文体活动提供舞台，全区共建立了170多支群众文化体育队伍，常年参加活动的达18万多人。

同时，全区娱乐、休闲、健身等活动场所已发展到500多个，社区普遍建立了图书阅览室、“心理辅导站”、“谈心角”、“文化长廊”、“市民读书社”。

全区呈现出了以“爱心驿站”为代表的志愿群体文化、以“心理驿站”为代表的残疾人情感救助文化、以“小巷兵站”为代表的实事拥军文化、以“特殊家庭子女教育辅导站”为代表的服务特色文化、以“民族驿站”为代表的民族融合文化、以“邻里节”为代表的邻里互助文化。

5、以政府的社会管理服务为保障。

强化政府的公共服务，是保障群众安居乐业，创建和谐社区的基础性工程。

白下区积极应对居民群众的卫生服务需求，建立了新型的社区卫生服务体系，打造15分钟医疗圈，全区建有政府和社会办社区卫生服务站达47个，居民普遍享有8%的医疗优惠；积极创建学习型社区，推进社区教育，建立了社区居民学校73所；创建平安社区活动，深入扎实，普遍建有矛盾纠纷排查调解处、社区矫正、刑释解教人员帮教等服务体系，建立了人防、物防、技防相结合的社区治安防范网络体系，有95%以上的社区达到了平安社区标准；积极推进社区就业、再就业服务，仅2006年全区安置下岗失业人员就业2.6万人，政府公共服务体系建设的日益完善，为创建和谐社区发挥了推动作用。

三、白下区和谐社区标准化建设对于推动我国和谐社区建设的启示

如果把和谐社区建设比作一曲交响乐，那么标准就是乐谱，让和谐社区有章可循；而测评方式则是乐队的指挥棒，引导乐手准确演奏，保证按照标准落实到位。

白下区制定和谐社区标准，始终把人民群众作为主体，让人民群众得实惠，让人民群众多参与，让人民群众来评判。

“跳出”标准看标准，以群众满意度作为建设和谐社区的最终标准。

为我国和谐社区建设提供了深刻启示。

1、把标准定在满足群众利益上。

制定标准不应停留于抓典型、部分居民获益的样板思路上，而是立足于社区形成公正、普惠机制，每个社区成员平等享受相应的权利和义务；立足于不同利益群体之间的民主协商，逐步实现和完善自治；立足于社区成员之间的诚信为本，互助友爱；立足于居民参与积极，实现有效互动。

在平衡不同利益群体的诉求时，重点考虑弱势群体的利益和服务，在实现应保尽保的基础上，对低保对象实施医疗、就业、住房、教育、司法五项救助，在对社会救助资源进行整合中，通过开设“慈善超市”等方式，提高救助规模和效益。

例如，在对老、弱、病、残等特殊群体的救助力度方面，2006年仅白下区慈善总会一家就募集款物200万元，对1000多名困难群众进行了集中救助，最大限度地满足了群众利益。

2、把力气用在让居民群众得到实惠上。

白下区始终把着力点放在让老百姓得到实惠上，白下区加大了社区建设投入力度，投资4个多亿，建设了一批包括公共服务厅、民主议事厅、学习教育厅、文化娱乐厅“四大功能”在内的品牌社区；打造了一批学习型、自治型、服务型、生态型、数字型等各类特色社区；投入5亿元进行了道路以及社区花园、健身、美化、绿化、亮化等基础环境设施建设，倾力构筑人与自然和谐相处的最佳人居城区。

在南京市率先建成了“社区综合信息管理与服务平台”，实现了社区服务的数字化、信息化。

3、把检验放在获得百姓满意程度上。

白下区在推进标准实施过程中，将社区居民作为评估主体，以群众满意为标准，以居民的感受、评价、需求为主要依据，将群众对社区的认同感、参与率和满意度作为评价和谐社区建设的重要指标，采取“上对下、下对上、群众对社区工作三位一体”的考评。

通过“以下评上”，将裁判权交给社区和居民，从“为民作主”转变为“让民作主”，不仅是对居民和社区主体地位的尊重，更能促进政府职能部门的工作重心下移，引导社区居委会回归服务居民的本位。

让群众说了算的评价方式，有力地促进了政府部门工作职能、工作方式的转变，政府机关部门不再满足于年初开会、下文件布置工作、年底到基层检查工作，而更多地注重服务基层、相关政策、人员、经费向社区倾斜，在社区这个统一平台上，面向基层群众的一线窗口提供人性化服务，为和谐城区、和谐社会建设打下坚实的基础。