对浙江下山移民工作的调研与思考.docx

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对浙江下山移民工作的调研与思考

对浙江下山移民工作的调研与思考

文/浙江省发展和改革委员会课题调研组

编者按：

为了建立健全下山移民长效机制，真正实现“迁得下，稳得住，富得起”，促进欠发达地区的跨越式发展，最近省发改委对11个市、7个县（市、区）作了深入的调查研究，并与基层乡镇、下山移民进行了面对面和富有成效的交流、座谈。

经过调研考察，对全省下山移民取得的成绩、经验和存在的问题有了更清醒的把握，对进一步做好下山移民工作有了一定的认识。

    1984年，青田县山口镇一部分居住在高山上的群众自发沿江沿路投亲靠友，举家搬迁下山，不仅改善了生产生活条件，而且开阔了眼界，走上了致富道路。

之后，全省的下山移民随着农村改革的不断深入和农村劳动力转移步伐的加快而由小到大，逐步加快，经历了一个由近到远、逐步向中心村、中心镇迁移的过程，经历了一个从自发分散迁移，逐步向有组织、由政府主导，按照统筹城乡发展的要求进行的过程。

特别是1996年以来，各级地方政府把引导农民下山作为加快脱贫、欠发达乡镇奔小康的重要举措摆上议事日程，坚持“群众自愿、政府引导”的原则，积极引导地质灾害点、高山边远山区和革命老区等交通不便、信息不灵、自然条件差的山区农民搬迁下山。

据统计，自2000年实施“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达乡镇奔小康工程”以来，全省共建立下山移民小区（点）1147个，累计搬迁山区农户8.36万户、28.86万人。

当前，全省下山移民正从过去的分散搬迁向整村整乡搬迁转变，从过去的沿交通干线、中心村移村建村向县城和中心镇移村建居建区转变，从过去的下山后就业以务农为主向从事二、三产业转变。

    一、下山移民的基本经验

    总结这几年来浙江下山移民工作，各地都普遍做到“三个结合”，即坚持政府引导与农民自愿相结合，坚持自力更生与适当补助相结合，坚持全面规划与分步实施相结合。

具体来讲，主要是抓住以下几个关键环节：

    1.统筹发展规划，增强下山移民工作的科学性。

下山移民工作是一项长期、艰巨的任务，移民的对象不同，具有多样性、梯度性、复杂性，各地的条件也不同，既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。

青田县从1993年起就高起点制定下山脱贫总体规划，规划既立足于解决当前下山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的发展生产、城市化建设的深层次问题。

第一步从1993年到2000年，规划30个行政村210个自然村4万人下山脱贫；第二步从2001年到2010年，把全县最贫困、自然条件最差的150个行政村8056户、29001人分步搬迁下山。

同时编制了扶贫小区规划，从有利于下山农民的脱贫和强镇战略的实施、促进区域经济发展的角度考虑，选择地理条件相对优越、辐射面广、贫困人口又相对集中的沿江沿路的11个乡镇创办扶贫小区。

余姚市在2001年底实施整体移民集中安置试点与梯度生态移民试点的基础上，着手制订了山区人口“内聚外迁”五年规划：

一是规模移民集中安置规划。

充分考虑移民承受能力、人口流向及生活、就业、就学便利等因素，在城区选择地价适中、基础设施配套较好和就业吸纳能力较强的区块，规划了2个共300余亩面积的首批移民多层住宅新村，计划安置移民2500户、9000人。

二是梯度生态移民规划。

对自然条件和人居环境较差，在册户数20户左右的自然村，实施以迁村并点为主要内容的梯度生态移民，计划用五年时间，山区自然村由原来的469个减少到300个以下，鼓励和促进山区人口向中心村或较大规模村转移。

两年来已整体搬迁自然村66个，梯度转移山区群众1063户、3159人。

    2.制定优惠政策，激发下山移民的积极性。

从各地的实践看，优惠政策包括资金补助是最受到下山移民欢迎的载体。

总的看来，优惠政策主要集中在四个方面：

    第一是规费方面的减免。

温州市政府为鼓励下山脱贫，免缴水利建设基金，其他行政事业性收费按规定程序报批减免，全额返还城镇建设配套费，用于移民所在地城镇配套费建设。

温州市各个欠发达县对下山移民户在搬迁、建设、房产证件领取过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规费都予以适度减免或全免；供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施的投入，基本上按成本价收取。

遂昌县按照能减则减、能免则免的精神，共有12项规费给予优惠或减免，人均达6000元左右，激励村民自发搬迁。

    第二是土地方面的优惠。

安吉县规定对乡镇定点下山移民的农户，由政府无偿提供建房基地，所需生产用地，由迁居地政府和村组织负责，帮助其从就近农民或村集体中承包和租用。

宁波市各县市对下山移民后退宅还耕土地整理面积以每亩2万至3.3万元不等的价格实行补偿，并规定了补贴到各农户的具体比例。

余姚市采取“政府调控、市场运作，谁整理、谁受益和土地整理折抵指标商品化”的办法，统一实施移民旧村土地整理和置换工作，既解决移民新村建设用地指标，又推进移民安置和集体经济的发展壮大。

青田县政策规定扶贫小区土地出让金及配套设施费的全额、土地征用税的50%返还乡镇用于扶贫小区三通一平建设，下山脱贫的农民在小区内建房土地出让优惠20%。

    第三是对农民的直接补助。

各地在农民梯度转移时，强调以农民为主、政府适当补助的原则，坚持“政府能基本承受，移民能基本接受”的原则，改以往的暗补为明补，起到了很好的作用。

温州市从2000年以来，省、市、县财政用于扶持下山脱贫的资金共达6100万元，为加快下山移民力度，从2005年开始每年安排1000万元的专项资金，用于下山脱贫补助。

余姚为扶持贫困户移民下山，对贫困户移民下山拆除旧房的，由市安排专项资金给予每户10000元的补助，梯度移民至山区中心村或人口相对集中行政村的，给予每户8000元的补助，对山区整体迁移到移民新村的，根据实际购房户数，给予每户7000元的补助，专项用于移民新村公共基础设施建设，大大减轻农民下山的经济负担。

    3.注重科学选址，推进移民小区有序建设。

下山移民到哪里是政府和农民共同关心的核心问题。

选址科学，不仅能吸引更多的农民下山，也有利于当地政府更加有效开展工作。

温州市结合块状经济发展、生态环境保护和行政区划调整，采取“梯度和整体移民相结合，分散移民和集中安置相结合”的办法，分别在县城、中心镇、中心村规划建设一批“布局合理、规模适度、功能完善、环境优美”的下山脱贫小区、点。

一是依托城区和中心集镇的民工之家，如在两市三区实施的“安心工程”，现已建成21万多平方米，解决了约4万人的居住问题；二是依托普通集镇的下山脱贫小区，如平阳县山门镇利用溪滩杂地103亩，分三期建设下山脱贫小区，现已安置437户1755人；三是依托中心村的下山脱贫点，如文成县周壤乡在乡政府所在地村建设下山脱贫点，使周边高山上的自然村100多户农民迁移下山；四是投亲靠友式的分散安置，取得理想的效果。

嘉兴市在安置三峡移民时坚持“六不安置”原则，即人均耕地面积不到全县市区人均水平的村不安置，交通不便、水、电设施不完备、远离集镇的村不安置，村级班子不团结、矛盾和问题较多的村不安置，村级集体经济薄弱、属于贫困村的不安置，从而为移民的生活生产创造了良好的条件。

仙居县针对移民的不同经济状况，充分考虑移民经济实力的差异，合理安排不同层次的移民：

对于经济条件好的移民，安排他们到位置好的小区落户；对于有经商能力和经商意识强的移民，则安排在适合从事各种商业活动的商业区落户；对于经济比较困难的农户，安排在地价便宜的住宅区落户，确保他们安居下来。

    4.切实保障权益，解除下山移民后顾之忧。

农民下山后，正确处置旧宅和原生产用地，在移民地拥有生产资料，以确保农民享受“国民待遇”是一个重要的课题。

宁波在加大动迁力度的同时，建立了专门的服务机构和服务窗口，进行宣传，接受咨询，开展培训，做到指导进村、拆迁到场、服务到人，解决移民后顾之忧。

余姚为切实保障农民权益，实行“六个公开”，即抓好移民的统一公开安置，实行安置政策公开，办事程序公开，审核结果公开，安置结果公开，移民资金使用管理公开，接受社会各界全程监督。

还组织山区乡镇在城区建立外出人口中介服务组织，开展劳务中介、旧房中介、就学联系、审批办证、计划生育等服务工作，帮助山区群众解决移民下山中碰到的难题。

在保护农民权益方面，各地普遍实行“三不变”政策，即对山区移民原有的集体经济组织成员身份不变，集体资产享有权不变，土地承包权、林木收益权和自留山使用权不变。

切实保障移民落户权益，同等享受有关公共基础（服务）设施，移民下山转为城镇居民户口的农户，其就业、子女入学、社会保障等方面享受与安置地城镇居民的同等待遇。

    5.加强素质培训，提高下山移民就业能力。

对于广大下山的农民来说，下山移民意味着重新创业，提高农民就业能力，掌握一门致富的技术、寻找一条致富的门路，是让他们搬得下、稳得住、富得起的必备条件。

各地纷纷把职业培训作为下山移民工作的长效机制来抓，政府买单，实行免费培训。

衢州各地对下山移民的培训、输出实行“三优先”，即优先安排计划、优先安排补助、优先推荐就业。

在培训方向上突出非农就业技能培训，如衢江区2004年专门在乌溪江库区困难群众移民小区开展“送岗位、送培训、送服务”活动，组织了19家企业、4个培训学校现场招工、招生，吸引了1000多人。

据初步统计，近几年衢州市累计下山移民的4.8万人中，参加各类培训人数近2.8万人，近2万人实现了就业。

    二、当前存在的问题

    1.规划不到位。

目前各地规划编制进展不一，以杭州为例，尚无县（市）级下山移民总体实施规划，有的乡镇虽有一定的搬迁计划，但受诸多条件的限制，项目工程未能按期实施。

临海沿江镇白箬潭村系泥石流控制区，每年台风季节，镇里组织人员上山转移村民，在镇里租用民房安置村民，但由于缺乏统一安置规划，无用地指标，移民小区一直无法落实。

目前下山移民大多由欠发达乡镇自行组织实施，导致下山移民规模普遍较小，移民点建设普遍小而散，基础设施共享率低，有的移民点还建在水库上游，往往造成二次移民。

全省各地不同程度上都存在“盲目安营扎寨，随意定点”的现象。

    2.土地日益紧张。

下山脱贫目前遭遇的最大的瓶颈是土地问题。

浙江省《关于实施‘欠发达乡镇奔小康工程’的通知》明确规定，省里每年安排一批建设用地计划指标，专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）年度指标。

但在实际操作中由于各项建设用地均十分紧张，专项用于移民安置的土地指标落实十分困难。

如仙居2005年安置移民小区用地需700亩，市里下达给该县农转用用地指标仅210亩，即使全部用地指标给移民小区也无济于事。

泰顺县每年下山脱贫用地需要300亩，而该县的建设用地指标仅600-700亩，可用于下山脱贫点建设只有100亩，远远不能满足建设需求。

农民新村（点）往往是规划在交通便利的公路沿线附近，一般都在农保田范围，农保田置换为建设用地难度非常大，虽然有土地整理、退宅还田后建设用地指标的折抵使用，但必须要等退宅还田项目经批准后方给予使用，难解燃眉之急。

严格的土地政策使得下山脱贫农户建房用地尤为紧张，下山脱贫小区（点）的建设规模受到了极大影响，延缓了下山脱贫工作的进度。

    3.地方财力难以支撑。

下山移民的主要任务集中在相对欠发达县及乡镇，这些县或乡镇本身财政非常薄弱，据统计，2004年全省211个欠发达乡镇平均每个乡镇预算内财政收入为135万元，可支配收入为206万元，财政支出为286万元，仅够维持日常工作，移民小区建设的巨额投入使一些地方政府感到力不从心。

据江山市、常山县等地测算，创建一个县级下山脱贫安置小区，政府投入每户平均至少10万元，创建一个乡级下山脱贫小区或安置点，每户也需要3万元以上。

台州市在2002年制定了《关于组织实施山区贫困人口下山脱贫的若干意见》，提出的各县（市、区）要制定相应的资金配套政策，确保每户（3人以上，含3人）补助费不得少于1万元，用于基础设施建设。

但大部分县（市、区）没有按这一指标执行。

而移民小区的征地补偿、水电路等基础设施建设每户至少需要3—5万元。

瑞安市24个欠发达乡镇73个下山移民点，需要投入基础设施建设资金5000万元，而财政每年投入下山移民点的建设资金仅200万元，远远不能满足建设需要。

    4.搬迁成本居高不下。

尽管下山移民强调要以农民自我承担为主，政府适当补助为辅，但山区农民由于经济基础极端薄弱，平时收入低，单靠他们的自身力量，根本无法筹集基本的迁建资金。

农民搬迁成本高，虽然各级政府对下山移民有补助资金，农民还是普遍感到资金困难，难以搬下山。

据调查，台州下山移民建造二间三层楼至少花费８万元，衢州市建一个建筑面积90平方米的农民房，加上土地征用费约2万元，农民搬迁费用在9万元左右，不少贫困移民难以筹集这笔经费。

    5.农民就业能力比较弱。

由于长期交通不便，信息闭塞，文化教育落后，以及从事农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区农民缺乏谋生技能。

一部分村民移民下山后，由于无一技之长，难以找到一份合适工作，经济更加困难，出现返迁现象。

    6.有限资源没有形成合力。

为加快欠发达地区发展，政府先后出台了康庄工程、广电通村工程、农村电网工程、沼气工程、千万农民饮用水工程、千村示范万村整治等一系列工程，但目前这些工程各成体系，融合难度很大，给下山移民工作带来一些困难。

以康庄工程为例，由于其优惠的扶持政策，有些分步实施整体搬迁的行政村、自然村，为了享受到康庄工程扶持政策所带来的眼前实惠，纷纷动工修建通村机耕路。

这使得原本可以整体搬迁下山的村留在了高山深山中，而有的农户虽然康庄工程通到了门口，但仍强烈要求搬迁下山。

    7.现行政策存在着一定的缺陷性。

主要表现在，一是一刀切划定省扶乡镇与非省扶乡镇的做法欠科学；二是重视整体搬迁而忽略零星搬迁；三是政策强调农户补助而忽略基础设施建设的投入；四是下山脱贫的用地政策没有明确体现倾斜；五是各类下山移民补助标准差距较大，如目前省里的下山脱贫补助政策规定，整村搬迁为每人3000元，库区搬迁每人5600元，两者差距较大，影响了移民积极性。

    三、进一步做好下山移民工作

    随着下山移民工作向山区更深处、生活环境更艰苦地区的推进，下山移民工作的难度正在变得越来越大，下山移民任务十分繁重。

据统计，全省211个欠发达乡镇居住在高山深山的人口还有44.88万人。

而这些农民唯有下山，彻底改变自己的生存条件，才能可能得到根本上的发展，政府的扶贫才能更多地投向中期和长期的反贫困项目。

各级政府、全社会都要提高对下山移民的认识，统一思想，形成合力。

    1.抓紧制定全省下山移民“十一五”规划。

制定全省和各市下山移民“十一五”规划，并纳入到全省和当地的“十一五”规划体系，使工作目标更加清晰，保障措施更加有力，指导今后五年乃至更长一段时间的移民工作，并加强与各类专项规划的衔接，实现资源有效整合。

    2.科学确定下山移民优先顺序。

浙江是一个自然灾害频发的地区，台风、暴雨一发生，那些地质灾害频发地区的移民应该成为下山移民的重中之重。

要通过努力，力争在2007年本届政府内基本完成欠发达地区县（市、区）地质灾害频发地区的下山移民，在“十一五”期间，全省范围内基本完成地质灾害频发地区的下山移民。

同时，要继续支持以整村搬迁为主的下山移民工作。

全省下山移民应确定一个基本的优先顺序：

地质灾害点下山移民＞库区移民＞高山远山下山移民；整村搬迁＞分散搬迁。

    3.多种方式解决用地瓶颈。

一是要落实移民安置用地指标。

根据欠发达地区整体搬迁规划，2005－2007年三年计划建设移民小区347个，移民点636个，平均每年建设移民小区115个、移民点212个，大约每年需要安排下山移民建设用地指标约7600亩，建议省政府进一步明确专项用于移民小区的建设用地指标，由省里专项解决。

二是将全省以地质灾害频发地区的下山移民小区建设工程，整体打捆作为一个建设工程，列入省级重点建设工程项目，土地指标戴帽下达。

三是对下山移民退宅还耕的折抵指标采取更加灵活的预支政策，专项用于移民小区建设。

建议国土资源管理部门，对列入计划的下山移民农户在退宅还耕土地整理未验收前，先对新建宅基地进行审批，待土地整理指标出来后予以扣减，以使下山移民农户搬迁后能及时落实新的宅基地。

对原居住条件差，无土地可整理的个别自然村，应从民生实际出发，给予核批搬迁农户的新宅基地。

    4.提高补助标准，基本减免下山移民规费。

要按照“能免则免、能减则减，能返则返”的原则，减免一切可以减免的规费，减轻移民负担，建房地基应无偿提供，农户建房涉及的行政事业性收费全免，服务性收费减半收取。

按照“农户自筹为主，政府扶持为辅”的筹资办法，加大下山脱贫建设资金的筹措力度。

省里要进一步提高补助标准，按平均每人补助5000元计算，下山移民每户（3人以上，含3人）补助费不低于2万元，省里平均每年补助近2.5亿元，财政基本可以承受。

8、建立政府工作责任制

    5.建立政府工作责任制。

要把下山脱贫工作列入欠发达地区干部目标考核责任制，作为考核干部政绩优劣的重要标准。

要加强对项目执行、政策落实、资金使用和工作进展等情况的监督检查，对移民小区工程建设项目实行公开招投标和扶持资金使用公示公告制度。

要对各市、县（市、区）的下山移民情况进行经常性的检查，并按年度考核情况，实行以奖代补。

    （执笔：

钱建鑫李军）

    链接：

下山移民的五种模式

    1.自发搬迁模式。

分散安置就是一些具备移民条件的群众自发分散移入具备接收条件的中心城镇和村，生产生活融入当地村民中。

分散安置主要有两种方式。

一种是投亲靠友分散安置。

就是移民户通过自找或亲戚朋友介绍，在生产、生活条件较好的村购买旧房或宅基地建造房屋而安置落户。

另一种是梯度移民分散安置。

指农村一些条件较好的农户或个体工商户及工人干部家属等，在城镇购买商品房而安居落户，原居住地的房屋及生产用地变卖或承租给他人的一种方式。

但这些方式都是零散搬迁，缺少带动优势。

    2.有土集中安置模式。

主要是针对工程建设的需要而实施的下山移民，如水库移民。

既要安排宅基地，建农民房，又要安排一定的生产用地，开展农业生产。

上虞市在下山移民工作中，结合移民生产习惯和土地资源的实际情况，就种植结构调整、生产用地规划、农田水利建设等工作进行广泛探讨和认真研究，将移民土地划分为口粮田、自留地、蚕桑地和经济作物地四种类型，并对蚕桑基地实行统一规划、统一供苗、统一种植。

瑞安市在塘下、仙降等10个乡镇（街道）设34个下山移民点，安置移民2898户9688人，既安排生活用地指标，又安排人均0.3亩以上的生产用地。

    3.无土集中安置模式。

采取该种方式的主要是身处高山、深山，生产、生活条件恶劣的群众，通过外出打工、经商、办企业积累了一定的资金，有稳定的生活来源，无需田土，自愿在政府引导组织的移民小区或移民点建房，安居生活。

此外，为解决那些在整体搬迁中自身缺乏搬迁能力的特困群体和在外就业无能力解决固定居舍的农民的居住问题，各地还开展下山脱贫公寓建设试点工作，政府建房成本价出售，苍南、泰顺、江山等地共建设“下山脱贫公寓”8个，共安置困难群众2600多人。

    4.整村搬迁模式。

是指那些居住环境恶劣、发展潜力有限、地质灾害等各种原因需要整体搬迁的自然村和行政村，实施整村异地搬迁。

整村搬迁是近几年省里重点支持的类型，整村搬迁既有助于保护自然资源和脆弱的生态环境，又能加快下山移民步伐。

如建德市杨村桥镇毛山村实施整村迁移后，土管部门整理土地60亩，整合土地储备金60万元，农户不仅得到一定的经济补偿，而且还归还了村原留下的债务20多万元，达到了镇、村、农户三满意。

到2004年211个欠发达乡镇累计完成自然村和行政村整体搬迁373个。

    5.敬老院安置模式。

采取此种方式安置的对象，主要是农村中的五保户、孤寡老人，由政府部门和乡镇共同出资建造乡镇敬老院或建造移民楼，实行集中供养，供养渠道原则上保持不变。

如瑞安高楼乡沙垟移民楼工程，由乡政府投资20多万元，建造移民安置房12间，把东村、软山等高山村无法下山移民的12户低保对象集中安置在移民楼。