专家就欧盟区域一体化经验解读珠三角一体化现状与问题.docx
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专家就欧盟区域一体化经验解读珠三角一体化现状与问题
专家就欧盟区域一体化经验解读珠三角一体化现状与问题
珠三角一体化专家解读之一
欧盟区域一体化的经验对珠三角一体化的启示
欧盟是当今世界区域一体化的典范。
其成功之处在于，通过国家之间的权力让渡和利益博弈，构建了一套制度化水平很高的长效合作体制和机制，实现了货币、经济、社会乃至政治领域的超国家整合。
珠三角9个城市间的区域一体化是一个省级政区内部的一体化，其利益协调的复杂程度和难度要小于欧盟，因此，学习和借鉴欧盟区域一体化的一些成功经验，对推进珠三角区域一体化大有裨益。
一、欧盟区域一体化的主要经验一是政府在不同的历史阶段对区域一体化有不同的目标定位。
欧洲一体化进程最早可追溯到20世纪50年代，先后经历了“欧洲煤钢共同体”、“欧洲经济共同体”、“欧盟”三个历史阶段。
欧洲一体化在不同时期目标定位各不一样，它先后通过关税同盟、共同市场、经济同盟、货币同盟的逐步建立，实现了“浅表一体化”向“深度一体化”的转变。
第一阶段是建设关税同盟。
1968年7月，欧共体实现了内部取消工业品关税、对外实行统一关税的目标，建立了关税同盟。
第二阶段是构建共同市场。
从1985年开始，欧盟机构和成员国采取了数百项措施，以消除区域内商品、人员和资本自由流动的技术、法律法规、行政、文化等障碍；1993年《马斯特里赫特条约》的签订标志着欧洲统一大市场的建立。
第三阶段是打造经济同盟。
1998年6月1日欧洲中央银行的成立、申根协议的出台，进一步扫除了欧盟内部资金与人员流动的障碍。
在共同的反垄断政策、反倾销政策、农业政策、进出口制度、渔业政策等的实施过程中，各成员国向欧盟让渡出更多的政策自主权，欧盟开始向经济同盟转变。
第四阶段是建立货币同盟。
1999年1月1日，欧元诞生。
欧元自问世以来，从最初的备受质疑，到现在的平稳运行，已成为加深欧盟一体化程度的重要因素。
欧元区内的贸易、投资因扫除了汇率风险而更加活跃，市场要素之间的联系也更加紧密。
二是构建了多层次、网络状治理的区域协调体系。
为适应跨国或跨域治理的复杂诉求，欧盟对传统上基于自上而下的“三明治”政府管理体制进行了改革，发展出一种多层次、组织间网络状的区域治理模式，形成了纵横交错、公私结合的区域政策协调体系。
一方面，欧盟在纵向上形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次的区域协调机构，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。
在超国家层次，欧盟在其最重要的三个机构即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中，均设置了专司区域事务的职能机构和顾问机构，如欧盟委员会内设有“区域政策事务部”，欧盟理事会内设有“区域政策委员会”，欧洲议会设有欧盟区域委员会，作为欧盟的顾问咨询机构之一。
成员国政府在欧盟区域政策制定过程中居于第二个等级层次，它们一般都拥有自身的一套区域政策，但必须接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。
在国家间或地区间跨境区域的合作方面，欧盟国家也发展出一套成熟的区域协作机制，建立健全了各种跨境合作组织，比如，丹麦与瑞典的跨国合作区域组织。
另一方面，欧盟在横向网络上培育和发展出各种名目繁多的区域协调组织，如银行、行业协会、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等利益相关者机构，在整个区域政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。
三是实施多管齐下的区域协调方式。
欧盟较好地处理了政府与市场在区域协调发展中的相互关系，形成了法制、经济和行政多管齐下的区域协调方式。
完备的法制基础是欧盟国家开展区域协调发展工作的基石。
欧盟国家的区域政策均是有法可依的，严格依据宪政设计和相关法律条文来实施。
从早期的《欧共体共同条约》到目前的《欧盟条约》，这些均是推进欧洲一体化的基本法。
此外，欧盟的成员国一般也制定了促进区域协调发展的法律体系，如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等，在促进德国区域协调方面起支柱性作用。
欧盟推进区域一体化的经济方式体现在设计精细的多种扶持基金上。
这些扶持基金主要有结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金。
借助于这些扶持基金的组合使用，欧盟较为有效地落实了区域政策，使落后区域追赶发达区域，重整了那些衰败的老工业区域，振兴了萧条的农村区域，扶持了城市或跨国的滞胀区域。
欧盟还通过规范的行政调控方式，如制定区域发展基金的筹集制度、确立区域援助的通用规则、设立严格的项目报批流程和决策程序等，使欧盟的区域协调发展政策得到切实的贯彻实施。
四是形成了多样化的区域协作模式。
欧盟的区域协作模式分为问题区域模式、创新区域模式、流域治理模式和跨境合作模式。
这种分类，使欧盟对区域不平衡发展的治理更具问题导向性。
问题区域主要是指落后区域、萧条区域、滞胀区域和边缘区域，针对不同的问题区域，欧盟根据人均GDP水平采取了不同的扶持政策。
创新区域是新经济时代欧盟区域发展的一种重要模式。
针对欧盟的创新能力落后于美国和日本的问题，欧盟提出了建立区域创新评价指标体系的要求，目的是将欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识经济社会。
跨境合作模式大致有“两国一制”的跨国合作模式和跨省（州）、市的跨区协作模式，它一方面有力地促进了行政区边缘区域的经济发展，另一方面又可以提升核心区域和边缘区域的整体竞争力和“发展红利”。
流域治理模式以莱茵河治理模式最具代表性。
其主要做法是：
成立“莱茵河保护国际委员会”；签署具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”；设立由政间组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化企业、食品企业等）组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施；签署一系列流域水环境管理协议；规划实施“莱茵河流域可持续发展计划”。
二、欧盟经验对珠三角区域一体化的启示首先，要理性认识区域一体化的发展阶段以合理定位一体化的目标诉求。
区域一体化是一个从孕育、发展到成熟的渐进演化过程，有其自身的发展规律，政府作为区域一体化的引领者和宏观规划者，必须顺应经济社会发展的阶段性特点，依据特定阶段所具备的条件，循序渐进地推动区域一体化。
欧盟的区域一体化历经了半个多世纪，在不同的历史阶段顺应形势的变化，欧盟国家分别提出了建设煤钢联盟、关税同盟、共同市场、经济同盟、货币同盟等不同的阶段性目标诉求。
广东要可持续地推进珠三角区域一体化工作，也必须在尊重历史和现实的基础上，理性定位区域一体化的发展阶段与目标诉求。
比如，珠三角一体化未来5年、10年、20年、30年要实现的具体目标是什么，当前推进珠三角基本公共服务均等化的内涵与外延到底是什么，同城化是否意味城际间所有公共服务的均等化，等等，这些都值得理性思考，科学论证。
其次，要构建公共治理视阈下的区域治理体系以实现管理体制的创新。
为实现欧洲一体化，欧盟不是对传统的政府管理体制进行简单重组，而是通过培育和发展区域一体化的多元参与主体，创造利益相关者相互博弈的制度平台，构建多层次、网络状的区域治理体系来实现管理体制的创新。
在现代的公共治理环境下，广东推进珠三角区域一体化也应建立健全各层次政府推动、市场主导、社会协同、公众参与的组织间网络体系，以改变过往那种过分依赖政府“唱独角戏”的行事方式。
一方面，为确保《纲要》落实执行到位，不仅要成立各级政府的“纲要办”，以统筹协调推进珠三角区域一体化；同时，也要营造一种政府与企业、行业协会、利益团体、非政府组织、公民协同参与区域公共事务治理的良性环境，拓展政府之外的其他主体参与区域一体化的广度和深度。
另一方面，可考虑成立一个包括政府官员、人大代表、政协委员、企业家、学者、市民等诸多利益相关者组成的“珠三角一体化委员会”，作为政府推进一体化的决策咨询机构。
再次，要设计科学、精细的区域政策工具以实现区域合作机制创新。
具体而言，就是要通过政策工具的组合，完善珠三角府际合作的激励与约束机制，以增强合作动力，减少合作阻力，提升合作耐力。
政府间合作的激励机制，主要包括利益协调、利益补偿和利益共享机制。
利益协调机制是打破地方保护的重要手段，比如，在涉及跨区域的基础设施建设和行业管理收费等利益分配问题上，必须由各兄弟城市协商解决；又如，统筹完善珠三角地区的财税体系，尝试建立健全珠三角地区间横向合并纳税与分税制，推动企业跨地区投资经营。
利益补偿机制就是通过建设规范的制度，对部分地区在地区利益和地区机会上的损失予以补偿，从而减少地方政府合作和区域一体化的阻力。
比如，制订广东省环境资源区域补偿办法、东江流域生态补偿办法，就是当务之急。
利益共享机制主要是通过成立珠三角区域合作发展基金，实现区域公共产品的合作供给和公共环境的联合治理。
政府间合作的约束机制，主要包括法律约束机制和绩效考核机制。
法律约束机制是区域一体化的重要制度基础，欧盟的经验至少有三点启示：
一是立法层面，应由省人大制定《广东省珠江三角洲地区改革发展规划实施条例》，通过法律来约束区域合作主体的行为。
二是可在省、市一级人大成立相应的珠三角一体化政策委员会，对珠三角区域政策、区域发展基金、区域合作项目行使审批、决策和监管等功能。
三是司法层面，可考虑设立区域合作司法协调委员会，以解决区际司法纠纷问题。
绩效考核机制，一方面要根据利益相关的程度，完善政绩考核评价的主体。
其主体应包括上级主管部门、权力机构、非政府组织、新闻媒体、公众及第三方评估机构。
二是优化政府绩效评估指标体系。
该指标体系不仅要考核本地区的经济、社会、文化、环境等方面内容，还要评估本地区的政府行为给其他临近地区带来的影响（如环境污染，教育和经济的外溢性等）。
第四，探索多种区域发展模式以实现珠三角内部及其与周边地区的协调发展。
借鉴欧盟经验，应针对不同功能区域的实际问题，采取分类指导的区域发展模式。
比如，珠（海）澳（门）横琴合作开发模式，应力争打造成“一国两制”下粤港澳合作的示范区；广州的中新知识城作为中国与新加坡的跨国合作模式，应发展成一个典型的创新型区域；而新近探索建设的深（圳）汕（尾）特别合作区模式，应塑造成先富带动后富，实现互利双赢协调发展的试验区。
珠三角一体化专家解读之二
珠江三角洲一体化：
成效、问题与对策
实现珠江三角洲一体化是落实《珠江三角洲地区改革规划纲要》（2008~2020年）的关键和突破口。
从2008年12月至今，在广东省委省政府与珠江三角洲各级地方政府的强势推动下，珠三角一体化发展的初步成效不断显现。
但是，从发展现状来看，区域发展相对完善的竞合模式尚未成型，一体化尚处于低水平。
因此，为加快珠江三角洲一体化进程，还必须寻求行之有效的实施机制。
一、取得的成效1.1998年以来珠三角城市间产业同构度逐渐下降有研究显示：
1998年至2007年珠三角城市间的产业同构程度总体上是下降的，1998年珠三角的平均产业同构系数为0.73，2007年的产业同构系数为0.65.这种同构系数的下降反映了珠三角地区城市间的分工程度在上升。
1998-2007年间，“深莞惠”的产业同构程度仅从0.9降至0.88，“珠中江”从0.84降至0.71，“广佛肇”从0.63降至0.49.而这三个经济圈之间的产业同构系数平均值从0.7降至0.66.2.三大经济圈建设稳步推进2009年2月27日，深圳、惠州与东莞签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》；2009年3月19日，广州与佛山签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》；2009年4月17日，珠海、中山与江门签定了《推进珠中江紧密合作框架协议》；2009年6月19日，广州、佛山与肇庆三市签署了《广佛肇经济圈建设合作框架协议》。
上述协定标志着珠三角一体化在三个经济圈的发展已经进入实质性步骤。
2009年以来，深莞惠、广佛肇、珠中江相继建立市长联席会议机制，各市一把手一起商谈区域协调发展。
3.制定并实施五个一体化规划2010年5月28日，广东省委省政府审议通过了关于实现珠江三角洲区域经济一体化的五个专项一体化规划，分别是基础设施、城乡一体、公共服务、环境保护和产业布局等领域。
从内容上看，五个具体的规划都是为了实现三个目标，一是实现区域内产品和要素的自由流动，二是提升民众的生活水平和福利，三是解决某些市场活动的外部性问题。
这意味着，实现珠三角一体化后，不同城市的资源将突破现有行政区划限制，劳动力、土地、资本、技术、信息等生产要素实现优化配置，市场色彩更浓，政府之间的配合更高效，整个区域的经济实力和核心竞争力更强大，对外形象上就是一个城市群的概念。
4.协调机制建设不断完善在区域合作中，比较固定的区域政府间合作机制往往是处理区域共同议题和各城市政府间利益冲突与矛盾的制度安排。
目前，广东省成立了由省有关部门牵头、相关市参加的城市规划、交通、能源、信息化、水资源、环保、产业、基本公共服务等专项工作小组，负责具体工作，并在省政府和各市政府专设一个落实《规划纲要》办公室来协调一体化项目的落实。
而在推进三大都市圈的过程中，先后成立了由市际合作领导小组、市长联席会议、联席会议办公室以及专责小组四位一体的组织协调机制，签署并开始实施全面区域合作的框架协议。
二、仍然存在的主要问题1.基础设施的重复建设珠三角各自为政的基础设施规划与建设缺乏协调，导致区域整体利益的下降，体现在区域战略资源的竞相建设上最为明显。
有研究认为，珠三角各城市发展目标大体相似，以城市市政基础建设为例，同时存在着深圳、珠海、广州几个机场，港口方面目前有广州黄埔港、深圳盐田港、珠海高栏港、中山港、南沙港，无疑存在资源浪费。
但战略性资源往往位于某一城市的行政区划内，分布在区域内不同的城市辖区在城市主导的区域战略资源开发中，区域不能对战略资源进行有效的管理，由于城市对资源的看法与区域不同，导致开发模式和功能不一致，城市利益放在第一位，使区域利益降低或丧失，造成战略资源的浪费。
2.产业同构依然存在有研究者根据2007年珠江三角洲9个城市规模以上制造业企业及服务业的增加值数据，发现珠三角区域内两市之间产业结构相似度最低的是佛山与肇庆，但也达到0.850，介于0.850和0.9之间的包括广州与佛山、广州与惠州、佛山与肇庆、惠州与肇庆、东莞与肇庆、中山与肇庆，产业结构相似度达到0.990以上的有珠海与东莞、佛山与中山、惠州与中山、佛山与惠州、中山与东莞、珠海与惠州、深圳与珠海。
其中，珠海与东莞、佛山与中山、惠州与中山之间的产业结构相似度更高达0.998以上，接近基本相同状态。
这种过度趋同的产业结构不仅使珠三角区域的经济发展无法实现资源的优化配置，更可能使珠三角区域的产业发展停留在大规模低效率、内部竞争消耗过大、竞争力低下的状态。
3.生态分割与跨界污染在珠三角，跨界污染的不仅是垃圾，跨区域的水污染和空气污染也普遍存在。
据了解，由于广州上游的佛山工业污染珠江，广州第一水源水质已经大大下降，现在不得不考虑从西江更远的地方开辟第二水源。
而流经深圳与惠州的淡水河治污用16年的时间验证了跨界河流污染治理的“老大难”。
不仅如此，近年来困扰珠三角的酸雨和灰霾天气问题也一再成为每年广东两会上的“焦点话题”。
4.城市功能定位上的恶性竞争在珠江三角洲区域发展过程中，一方面，在珠三角各个城市崛起与发展的同时，广州这个原有的城市群中心地位相对下降；另一方面，对于广东来说，香港的地区经济中心角色并未得到认可与确定，从而造成了珠三角的重新洗牌和相互角逐龙头的竞争。
一旦广州的地位衰落，其他城市势必要分担它原来承担的一些功能，为了承担这些功能，它们就会积极兴建基础设施。
正因为群龙无首，各有算盘，珠三角地区同质发展的恶性竞争后果正日益显现出来。
为了争夺自己在整个珠三角区域的中心地位，激化了各个城市间的竞争。
三、对策1.创新制度环境
（1）积极推进法治建设。
目前，珠三角一体化过程中所暴露出来的问题主要是法律实施的问题，法律没有得到严格、统一和协调的执行，造成了执法中尺度不统一，缺乏协同配合等等。
因此，首先必须明确宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。
其次，完善有利于珠三角一体化的法律制度。
最后，在珠三角区域不仅应该加快法治政府建设的进程，还应该考虑解决地方政府间立法协同的问题（目前这一区域涉及到广东省、广州市、深圳市、珠海市四个立法实体）。
（2）理顺政府间纵向关系。
鉴于改革以来广东省政府特殊的放权发展战略所面临的挑战，因此适度强化广东省政府的综合协调能力是非常必要的。
如重大基础设施建设、产业布局与城市规划、生态环境治理等。
与此同时，由于推进区域一体化的背后是利益关系的调整，在现有财税体制框架内，特别是随着财税体制改革的逐步深入，广东省级财政应加强对珠三角九城市的统筹协调，合理缩小各地人均可支配财政支出的差距，逐步实现基本公共服务均等化。
（3）按照科学发展观的要求改革地方政府政绩考核机制。
除了继续按照科学发展观要求改革政府绩效评价指标体系和改革评价方式等之外，还应该考虑将促进区域一体化等相关指标纳入考评体系。
（4）重塑地方政府间竞争模式。
协调地方政府间横向关系不是要消灭地方政府间竞争，而是要重建地方政府间竞争秩序，必须从以封闭式的地方保护主义为策略的资源竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。
2.创新治理机制一方面，构建多元化的治理机制。
在珠三角一体化进程中，早期的区域治理机制主要依赖于民间自发的市场机制。
但是由于市场机制所固有的缺陷，也导致在一定程度上各地之间的恶性竞争。
因此，20世纪90年代以来，政府在其中扮演越来越重要的角色，各种自上而下的科层机制不断得到发展与完善。
如区域规划、行政区划改革等。
从理论研究来看，市场与科层制作为两种基本的治理机制，一般被认为是可以相互替代的。
但是，当市场和科层制组织机制都无法成功有效地降低交易费用时，又该如何选择呢？
显然，任何单一治理机制都不是万能的，必须构建多元化的治理机制。
另一方面，应适时从区域行政转向区域治理。
从珠江三角洲的发展来看，已经完成了从行政区行政向区域行政的转型。
但区域行政的议题主要是围绕区域内各地方政府的需要而展开，不能涵盖区域内全部的公共事务。
因此，要实现珠三角一体化，必须适时改进已有的区域合作策略，逐步走向区域治理，以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。
3.规范治理主体一方面，珠三角的区域发展缺乏一致性的规则，各城市在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等政策上都存在很大的差异。
因此，在珠三角区域一体化发展进程中，要针对区域整体发展所达成的共识，应以制度化的规则作保证，并确立基本的要求：
一是为合作行为提供足够的激励，二是对违反“游戏规则”者、采取机会主义者予以惩罚，使违规者望而生畏。
另一方面，应建立相应的区域利益分享和补偿机制。
众所周知，珠三角一体化发展的出发点是通过区域成员间合作来共享整体利益。
要实现珠三角基础设施、产业发展、环保生态、城市规划、公共服务一体化，势必会带来珠三角利益结构的重新调整和各种利益冲突，在当下特殊的制度环境下，如果缺乏相应的区域利益分享和补偿机制，显然是不可能实现的。
这就不但要求在推进广佛肇、深莞惠和珠中江三个经济圈的过程中，各市政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方间的利益转移，实现各种利益在地区间的合理分配；同时也必须强化广东省政府的综合协调作用，通过规范的公共财政工具来实现纵向利益转移，以调节珠三角一体化进程中的地区间利益关系，以最终实现区域利益共享。
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