公共租赁住房融资模式的国内外综述.docx

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公共租赁住房融资模式的国内外综述

公共租赁住房融资模式的国内外综述

潘爱民王芳

2013-03-1815:

08:

06　　　来源：

《当代经济管理》2013年第1期

　　摘要：

连续、稳定的资金来源是利用公共租赁住房有效解决中低收入人群住房问题的前提，适宜的融资模式可以使公共租赁住房拥有良好的资金循环系统，确保资金的持续稳定。

文章以综述的方式总结亚洲、欧洲、美洲以及我国的公共租赁住房融资模式，并将国内外融资模式进行比较，以期为我国公共租赁住房融资的发展提供启示，获得解决融资问题的方法。

　　关键词：

公共租赁住房，融资模式，综述

　　为了进一步解决中低收入人群住房需求问题，温家宝总理在2009年政府工作报告中提出“要积极发展公共租赁住房”的指示，随后《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》和《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中又提出了“要进一步加快以公共租赁住房为主的保障性安居工程的建设进程”的要求。

2012年7月15日起开始实施的《公共租赁住房管理办法》，明确指出公共租赁住房可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。

然而公共租赁住房在各地实际操作中和其他保障性住房一样，遇到了供应不足、资金短缺等问题，这在很大程度上是由于我国财政资金不足、融资渠道单一等问题造成的。

为此，本文以综述的方式总结国内外公共租赁住房的融资模式，并对国内外融资模式进行比较，从而为我国公共租赁住房融资模式的发展提供启示，获得解决融资问题的办法。

　　一、国外公共租赁住房融资模式

　　中低收入人群的住房问题是一个世界性的问题，为满足这类人群的住房需求，各国政府都致力于制定适合自己国情的住房保障制度。

目前，国际上对公共租赁住房的范畴尚未给予明确的界定，像日本的公团住宅、韩国的国租房、美国的公共住房、新加坡的公共组屋都类似于公共租赁住房。

国外的保障性住房建设开始的比较早，形成了相对成熟的融资模式，可以为我国公共租赁住房融资模式的发展提供了很多有益的经验。

（一）亚洲融资模式

　　由于亚洲人口多、人口密度大，各国的城市问题随着经济的高速发展越来越突显，如经济发展造成了城市住房的短缺，中低收入人群的住房问题变得更为突出。

亚洲大多数国家一直致力于建立一套适合自身的住房保障体系，其保障性住房融资方式大都是以政府投资为主、其他多种融资渠道为辅，而像房地产投资信托基金、资产证券化等新的融资工具尚未得到广泛的应用。

在亚洲，比较典型的是新加坡公共组屋融资模式。

　　新加坡的公共组屋是由新加坡建屋发展局以较低的市场价格出租或出售给中低收入人群的福利住房[1]。

公共组屋的规划、建设、运营和管理由建屋发展局直接负责。

蔡利标等人指出，新加坡建屋发展局的建设资金主要来源于政府提供的住房建设贷款和运营津贴、中央公积金贷款、公共组屋的租金及出售收入[2]。

其中，最核心的资金来源是政府的贷款、拨款和补贴。

同时，中央公积金所提供的建设资金贷款，为建设公共组屋提供了强有力的金融支持。

韩林认为在公共组屋融资模式下，新加坡公共组屋建设可以获得稳定的资金，中低收入人群的住房问题能有效解决，但采用这种模式与新加坡的国情密不可分，如较小的国土面积、良好的房地产市场秩序、高度廉洁的行政作风等，其他国家在绝大部分情况下难以复制与实现[3]。

（二）欧洲融资模式

　　欧洲地区的经济发展水平比较高，这些国家的保障性住房融资存在一个形式转变，即由以政府财政支持为主的融资方式向多元化的融资方式转变。

如2003年后，德国公共住宅领域引入了PPP等较新的融资模式，为解决住房问题发挥了很大作用[4]。

在欧洲，荷兰的融资模式具有典型的特点。

　　荷兰的人口居住密度比较高，其利用公共租赁住房相类似的社会住房顺利地解决了中低收入人群的住房问题。

荷兰社会住房是指由住房协会或公立住房公司提供的用于租赁的非盈利性住房[5]。

1989年荷兰住房市场化改革开始前，社会住房的资金来源主要是政府贷款和资产津贴。

这种方式虽然促进了社会住房的开发建设，但是也直接加重了荷兰政府的财政负担。

为了有效减轻政府的财政压力，住房市场化改革开始后，金融市场的抵押贷款成为主要融资来源。

同时，荷兰为帮助住房协会得到较低的贷款利率成立了社会住房基金。

胡金星、陈杰指出，荷兰政府不仅鼓励银行、保险公司、投资公司和养老金基金等发放贷款，还允许国外金融机构发放贷款，同时还推进金融机构之间相互竞争，促进各金融机构创新贷款方式[5]。

　　（三）美洲融资模式

　　在美洲，除了美国和加拿大以外，其他都是发展中国家，各国之间的经济发展水平存在很大的差异。

相对于美洲的其他国家，美国的公共住房有其独特的融资模式，它依赖成熟的金融市场环境，形成了健全的住房金融体系，同时充分地利用了金融杠杆的力量，保证了公共住房建设资金的持续性。

　　在20世纪六七十年代以前，美国公共住房的建设资金成本由联邦政府负责，地方住房管理机构与租户则共同负责其运营和维护成本。

但是，随着通货膨胀以及房龄增长等因素造成的维修费和运营支出的不断上涨，同时政治、经济与社会的矛盾的不断凸现，这套融资模式开始出现运行困难问题。

为此，美国开始改善融资方式，采取新的运营措施，用于补助公共住房支出，如对私人银行等金融机构给予贷款补贴，鼓励私人金融机构向保障性住房开发商提供低息贷款；鼓励私人资金参与公共住房建设等等。

美国逐步形成了以住房金融体系支撑为主导的融资模式，为公共住房的发展提供了新的资金渠道。

彭建林认为从20世纪70年代以来，美国涌现了大量的融资新工具，如房地产投资信托基金、公私合作关系、建造运营移交等[1]，这些新的融资工具能够为金融市场注入新的活力，为住房市场的发展带来庞大的社会资金，促进了中低收入家庭住房问题的有效解决。

　　二、国内公共租赁住房融资模式

　　目前，我国公共租赁住房融资模式主要有政府财政划拨为主的融资模式、政府专门机构融资模式、投融资平台融资模式等几种[6]。

（一）政府财政划拨为主的融资模式

　　在政府财政划拨为主的融资模式下，主要通过政府财政拨款、专项资金、运营补贴以及政府信用为基础的贷款等方式为公共租赁住房的开发建设提供资金来源[6]，但这种模式也有一定的局限，如侯莉认为这种融资模式会使地方政府承担着比较大的财政压力，并对公共租赁房项目的长期运营产生影响[7]。

因此，政府财政实力雄厚、公租房建设规模比较小的地区适合于该融资模式。

　　早期的深圳公共租赁住房的融资模式主要依靠政府划拨资金和专项贷款来支持公共租赁住房的开发、建设和运营。

但早期的这种模式导致了建设资金短缺，无法满足中低收入人群对住房的需求。

为此深圳2009开始建立多元化发展的深圳融资模式，吸引各类社会闲置资金的进入。

（二）政府专门机构融资模式

　　在政府专门机构融资模式中，公共租赁住房项目的资金筹集是由政府专门机构负责，融资来源包括财政资金、庞大的社会资金和私人部门的投资。

该融资模式被国内多个城市广泛地应用，如北京。

　　北京在公共租赁住房的建设中创新采用了“三多一统筹”模式。

所谓“三多”指的是多主体建设、多方式筹集公租房源、多元化融资；“一统筹”指的是统一建设标准，加强统筹管理，规范审核分配，抓好后期管理[8]。

同时，北京市成立的公共租赁住房发展中心是一个政府机构，专门负责了公共租赁住房的融资、建设以及运营等方面的工作。

以政府为中心的北京模式拥有较强的抗风险能力和执行力，它合理地运用了政策支持，有效地发挥了政府在市场中的调动能力，推动了社会资金注入公共租赁住房的建设[3]。

　　（三）投融资平台融资模式

　　政府的部门及机构通过财政或注入土地、股权等方式设立的投融资平台公司，通过直接贷款、发行企业债券、政府提供担保、回购等信用形式举债融资。

目前，该融资模式已经应用于公共租赁住房的开发、融资、建设、管理等。

赵鹏认为投融资平台融资模式不仅具有保障政府的强有力支持和规范化运作的能力，而且还能避免政府部门直接干预的各种弊端，体现了融资方式灵活、经营规范的特点[6]。

　　我国重庆、常州、邯郸等城市采取了投融资平台融资模式[7]。

如重庆市政府注资成立了重庆地产集团，该集团承担了重庆市公共租赁住房建设、城市重点基础设施建设等任务。

在建设目标确立后，重庆地产集团必须对公共租赁住房项目进行融资、开发、建设和运营等各项工作。

该融资平台采取不同的融资方式，积极扩展融资渠道，为重庆市公共租赁住房建设筹措资金。

这种融资模式提高了公共租赁住房的运作效率，保证了公共租赁住房的顺利建设和运营，在一定程度上缓解了政府的财政压力。

但应注意到该模式下的投融资平台公司的工作效率有待提高，与其相关的政策法规需要健全和完善。

　　三、国内外公共租赁住房融资模式比较

　　各国的公共租赁住房融资模式是针对各自的国情建立的，各有特色、各有利弊。

我国是世界上最大的发展中国家，目前其公共租赁住房融资模式整体上与新加坡的公共组屋融资模式相似，都是以政府为主导。

在这种模式下，公共租赁住房建设的资金以政府财政划拨为主，同时依靠政府补贴来弥补运营机构亏损、维持项目的正常运营；此外，资金还来源于土地出让金净收益、出租公共租赁住房及配套设施回收资金、住房公积金增值收益与贷款等，而来自于投融资改革吸收的社会资金比较少。

新加坡建立这种融资模式与其国情相适应，很好的解决了中低收入人群的住房问题。

而我国国土面积广、人口基数大，处于“夹心层”的中低收入人数较多，通过以政府为主导的模式，不仅会给政府带来巨大的财政压力，中低收入人群的住房问题也得不到妥善的解决。

相比，更值得我国借鉴的是以住房金融体系支撑为主导的美国公共住房融资模式，它利用创新的融资工具，鼓励和扶持了私人金融机构和私人资金参与公共住房建设。

借鉴这一模式有利于我国吸引到庞大的社会资金，解决公共租赁住房融资难的问题。

同时，英国、荷兰等欧洲国家过去以政府投资为主的融资方式与我国目前情况相类似，但现在许多欧洲国家已经向多方利用各种形式参与保障性住房建设转变，这一转变过程以及转变方式值得我国参考与学习。

　　四、对我国公共租赁住房融资模式发展的思考

　　通过对国内外公共租赁住房融资模式的研究和比较，我国公共租赁住房的建设应该坚持政府的主导地位，借助政府专门机构或投融资平台公司进行大规模融资。

同时，我国可以将房地产投资信托基金（REITs）、公私合作关系（PPP）、建造运营移交（BOT）等新融资工具引入到公共租赁住房建设以及将住房公积金投资公共租赁住房等。

为了更好的完善和发展我国公共租赁住房融资模式，以下几点值得我们注意：

　　首先，要始终发挥政府在公共租赁住房中的主导地位。

我们要意识到发挥政府的主导地位不等同于政府凭借其财力独揽公共租赁住房的建设，要改变以往对政府资金过度依靠的方式，应该在政府的引导下落实公共租赁住房政策的实施，要充分利用市场机制的作用、积极调动市场主体的力量，让各种社会力量都参与到公共租赁住房建设中来。

政府对公共租赁住房的监管应无处不在，包括融资、开发、建设、运营等全过程。

同时，政府部门应该监督和参与到公共租赁住房的各种资金来源以及多元化融资中。

　　其次，要进行融资模式创新，扩大资金来源。

我们应当充分利用政府专门机构或投融资平台公司进行多方融资，吸引社会资金的注入。

但应注意的是，政府背景下的公司、机构需要不断提高办事质量和效率，才能更好的保障社会资金的高效运转。

目前，在我国推行的公共租赁住房RE－ITs、PPP、BOT等融资方式已经具备了可利用的国内外融资经验、良好的金融市场环境、配套的政策、法律法规以及拥有稳定的盈利能力四个方面的条件。

我国可以借鉴美国的公共住房融资模式，利用创新的融资工具，鼓励和扶持私人金融机构和私人资金参与公共住房建设。

　　再次，要完善管理机制和运营方式，促使公共租赁住房带来一定收益，从而