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管理的基本手段
第五章管理的基本手段
（Ⅰ）本章教学目的
通过本章的学习，了解管理基本手段的主要内容、性质和特征，掌握管理的基本手段在管理实际中的运用。
（Ⅱ）本章主要内容
本章主要介绍：
管理的行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。
第一节行政手段
（Ⅰ）本节学习要求
了解：
（1）行政手段的概念；
（2）行政手段的基本特征；（3）行政手段的主要功能；（4）行政手段的缺点。
领会：
（1）行政手段是一个组织的领导人员或领导机构行使组织权威的过程；
（2）行政手段的根本性质就是服务；（3）无论行政手段采取什么形式，都是自上而下地发挥作用的；（4）最少使用行政手段这种最有效的管理方法，往往是管理者最明智的选择。
应用：
科学、合理地运用行政手段需要注意的问题。
（Ⅱ）本节教学纲要
（一）行政手段的内容
行政手段的概念。
行政手段与组织权威的关系。
（二）行政手段的性质和特征
行政手段的性质。
行政手段经常采用的形式和作用方向。
行政手段的基本特征。
（三）行政手段的功能
行政手段功能的主要表现。
（四）行政手段的运用
行政手段的缺点。
运用行政手段需要注意的问题。
（Ⅲ）本节教学内容
一．行政手段的内容
行政手段是一种依靠行政组织的权威和行政岗位的权力，运用命令、指示等强制性的方式，对下属或下一行政层级的机关施加直接影响的方法。
◆无论在公共行政领域，还是在私人行政领域，这种手段都是以权威和服从为前提的，表现为一种权力支配关系，其作用形式是根据行政组织系统的层次结构自上而下发挥作用的。
◆组织的权威根据组织系统的等级结构而被赋予组织中不同层级上的职务和职位，当组织的权威与这些职务和职位联系在一起的时候，是以权力的形式出现的。
◆行政手段的基本要求是，在权威和权力的作用范围内，下级必须服从上级。
◆在历史上，行政手段是最早被运用于管理的手段之一；国家与社会公共事务管理的领域是行政手段广泛运用的领域，或者说是主要运用行政手段的管理系统。
◆可以说，在一切具有层级结构的、各种各样的企业、事业组织中，都程度不同地运用行政手段。
◆行政手段运用中所依据的权威是组织的权威，而组织的权威又是在权力结构和权力运行中建立起来的。
二．行政手段的性质和特征
（一）行政手段的性质
行政手段是建立在权威与服从的关系基础上的，是一种权力支配关系，行政手段的运用具有强制性，较少给下级或下属留下回旋余地。
——行政手段的根本性质就是服务，服务是管理的根本目的，这是由管理的实质所决定的。
▲在整个社会系统中，公共行政被定位在为社会服务的角色上；
▲在一切公共组织中，管理系统都是为其他方面服务的；
▲在私人组织中，管理也是为整个系统的运行提供服务的。
——所以，对于行政手段的运用来说，迎须树立起管理就是服务的观念。
行政手段所表现出的有令必行、有禁必止，完全是从属于提供高质量和效率这一目的的。
——相反，如果在行政手段的运用中，不以服务为目的，管理者就极其容易使自己凌驾于管理系统之上，滋长官僚主义。
（二）行政手段的特征。
（1）权威性
行政手段所依据的是组织的权威。
一般说来，组织层级越高，权威也就越强。
行政手段的运行规律是由权威较强的一方对权威较弱的一方施加影响和支配行为。
作为行政手段的命令、指令等，都是从较高的组织层级中发出，由较低的组织层级接受和执行。
组织层级越高，它的权威也就越强，由它发出的命令、指令等等，适用范围也就越大，其接受率也就越高。
（2）强制性
强制性是与权威性联系在一起的，建立在权威基础上的命令、指令等等，必然带有强制性的色彩。
★行政手段的强制性表现为，较高组织层级的管理机关和管理者运用权力，对下属机关和人员进行直接指挥和监督，调节下属各部门、各单位或各个成员的行动，而下属机关和人员对上级机关和人员的指挥、命令、指示、监督和调节活动，必须服从和认真加以执行，不能怀疑、否定和抵抗。
★行政手段的强制性存在于有着直属关系的两个组织层级中，随着组织层级之间间距的扩大，强制性出现减弱的趋势。
也就是说，在两个组织层级之间存在着的组织层级越多，强制性也就越弱。
（3）垂直性
行政手段的垂直性指权力作用方向的垂直性，是通过组织织系统、组织层级自上而下地实施管理活动的权力运行方式。
这里，下级只服从直接上司的领导和指挥。
行政手段作为人类最早使用的管理手段之一，它最初存在于结构比较单一的组织中。
这种组织往采用集权制，把组织的职位按垂直的直线系统排列起来，因而权力也就沿着这些职位敷设的直线发挥作用。
总之，行政手段的垂直性表明：
它是一种权责分明，信息沟通方便，便于统一指挥、集中管理的管理方式。
在横向关系上，则不存在领导或指挥的问题。
（4）随机性
随机性也就是行政手段的直接性、灵活性和具体性。
即，这一手段的运用，总是根据具体的情况而作出具体的选择，因时间、地点、条件和对象的变化而变化。
在行政手段自上而下地发挥作用的过程中，只存在着直属的领导关系，排除了越级指挥。
因而，它是建立在充分的信息拘通基础上的，不需要模糊的、原则性的指示，只接受具体的、可操作性的指令。
行政指令在实施过程中的具体做法也因对象、目的和时间的变化而变化。
任何行政指令都是在某一特定的时间内对某一特定对象起作用，具有明确的指向性和一定的时效性。
一项行政命令往往只在极短的时间内才具有约束力，一旦时过境迁，这项命令无需废止也就不再发生作用。
（5）无偿性
行政手段适用于组织的等级原则，上下级之间不存在平等关系，下级的权力表现为上级的授权，因而，下级应对上级负责，没有讨价还价的问题。
运用行政手段进行管理过程中，上级对下级有着无偿支配权，对下级的人、财、物等的调动和使用不讲等价交换，一切根据管理的需要，不考虑价值补偿问题。
三、行政手段的功能
在任何管理中，都存在着权威与服从的关系，缺乏权威与服从，管理职能就无法实现。
行政手段是权威与服从关系的典型形式，是执行管理职能的最为基本的手段之一。
——其功能如下：
首先，行政手段的运用可以使组织内部实现统一，获得系统整体的功能，从而使组织上层制定的方针和政策得到贯彻，实现对全局活动的有效控制。
在管理实践中，运用具有强制性的行政手段，有其必要性。
其次，行政手段具有快速、灵活、高效的特点。
——行政手段以行政命令的方式出现，是建立在权威的基础上的，下属必须服从。
→→→→这些命令总是针对具体问题的，在执行中，不需要作进一步论证，不可以商量，排除了许多影响行为的因素和环节。
→→→→速度快。
总之，行政手段是一种非常有效的管理手段。
第三，行政手段是比较简单的手段，是最为基本的手段。
▲行政手段的运用是一切其他管理手段的基本保障。
▲在管理活动中，经济手段、法律手段、思想教育手段，以及目标管理、全面质量管理等具体的技术性手段的运用，都是建立在行政手段的前提下的。
行政手段完备，其他手段的实施才有保障。
▲在许多情况下，行政手段是与其他管理手段交叉并用的。
四、行政手段的运用
（一）行政手段的局限性
首先，行政手段是在管理活动中最经常运用的手段之一，也是管理者最乐意使用的手段。
——注意：
行政手段以权威作支柱，是一种权力支配活动，往往表现出集权的特征，对调动各个组织层次的积极性、主动性和创造性是非常不利的。
其次，下级的积极性、主动性无法得到发挥，组织的命运往往取决于最高一级，最高一级管理层及其领导人就是非常关键的因素。
——增加了随意性。
再次，行政手段作为一种纵向垂直管理方式，容易强化组织权威，拉大上下级之间的距离，从而助长官僚主义的滋生。
第四，行政手段的垂直管理有可能割断组织各个层次上的横向联系，使横向沟通无法进行。
——给上层决策造成困难。
——因此，在管理中，应当把最少运用行政手段作为一种成功管理的追求。
◆除了国家管理之外，其他的管理领域，都应当尽可能少地运用行政手段。
◆最少使用行政手段这种最有效的管理方法，往往是管理者最明智的选择。
（二）怎样科学、合理地使用行政手段
——适时、适情、适度，需用时必用，不需用时决不乱用。
（1）突出目标导向
——根据目标的要求，确定采取运用行政手段的方式。
（2）建立一套严密的组织机构
——以任务为中心，因任务设机构，因机构定职务，因职务择人员。
做到大权在握、小权分散，强调下级服从上级，但又不要多头领导，以免政令分散。
（3）处理管理宽度与管理层级的关系
——集中领导、分级管理，管理宽度与管理层级要适当。
▲命令不要直接下达到基层，而要逐级下达。
▲各个管理层级干其应干的事情，负各自应负的责任。
▲在管理实践中，要有管理宽度与管理层级的最佳结构。
（4）权责一致
行政手段要求每一个层级及其每一个管理者，都必须明确自己的目标和责任，同时享有相应的权力。
有权力就要承担责任，权与责必须保持一致。
——总之，行政手段是实现管理功能的一个重要手段，但只有正确运用，不断克服其局限性，才能发挥它应有的作用：
首先，必须树立服务意识；
其次，应当自觉地提高自己的管理水平和各个方面的素质。
再次，更为重要的是，行政手段必须以群众的监督作为补充。
第二节法律手段
（Ⅰ）本节学习要求
了解：
（1）法律手段的概念；
（2）法律的概念；（3）法律手段的主要特性；（4）法律手段的主要功能；（5）法律手段的优点和缺点。
领会：
（1）法律与制度作为一种管理手段时，它们之间的联系和区别；
（2）法律手段是管理系统整体意志的体现；
（3）法律是一种特殊的规范性信息；（4）法律手段具有广泛的适用性。
应用：
使用法律手段时要特别注意的问题。
（Ⅱ）本节教学纲要
（一）法律手段的内容
法律手段的概念。
法律的概念。
法律规范的性质和类型。
（二）法律手段的性质和特征
法律手段的性质。
法律手段的特征。
（三）法律手段的功能
法律手段的功能。
法律手段的思想影响作用。
（四）法律手段的运用
法律手段具有广泛的适用性。
法律手段的优点。
法律手段的缺点。
运用法律手段需要注意的问题。
（Ⅲ）本节教学内容
一、法律手段的内容
（一）什么是管理上的法律手段
法律手段是一种运用法律规范和具有法律规范性质的各种行为规则进行管理的方法。
▲这里讲的法律，是在社会学和管理学意义上的，是广义的；与法学中所特指的狭义的国家法令有所不同。
——不仅包括由国家制订、实施的法律，还包括管理系统所制订和实施的各种类似法律性质的行为规范，是国家法律和组织内部纪律章程、行为规范的总称。
运用法律手段进行管理，是人类文明与进步的重要标志。
（二）法律规范的分类
1．按照法律规范的不同表现形式
分为义务性规范、禁止性规范和授权性规范；
2．按照法律规范内容的确走性程度
分为确定性规范和非确定性规范；
3．按照法律规范机关和法律效力的不同，可以分为法律、法令、条例、决议、命令、守则、合同、标准、规章制度及其他规范性文件。
——运用以上这些不同的法律规范来进行管理，就构成了各种具体的法律手段。
（三）法律手段包含法律发挥作用过程中的制度
人们习惯上用“法制”一词来概称“法律和制度”，法律和制度是现代社会中密切联系的两个概念：
（1）法律由管理系统中的权力机构所确立。
（2）法律在付诸实施时，需要有相应的机构来加以执行和监督。
制度就是在执行和监督中产生的：
既定的原则、规则和与其相对应的机构之间的结合方式，以及在这种结合中所形成的运行机制，就是制度。
——制度是法律和法律实施机制的总和。
总之，运用法律手段进行管理，法律是其基本因素，是前提；然后才能有法可依，并付诸实施，达到管理的目标。
二、法律手段的性质和特征
（一）法律手段的性质
1．与行政手段不同：
法律手段是管理系统整体意志的体现。
从人类管理活动的历史来看，行政手段的应用是经常会发生变异的。
——管理者运用行政手段从事管理活动时，极易偏离管理系统的整体意志，而更多体现个人的意志。
2．与经济手段和思想教育手段不同：
（1）在经济手段中，管理意志并不直接地作用于被管理者，而是隐藏在利益诱导机制背后发挥作用，——间接发挥作用。
间接发挥作用的方式包含着管理意志淡化的可能性，——管理者有时可能会在管理系统中的全体成员对物质利益的关注中忽视了对管理意志的把握。
（2）在思想教育手段中，管理意志是通过说服教育的方式传达给被管理者的。
一方面，被管理者的理解和觉悟，在很大程度上决定了管理意志能否贯彻；
另一方面，管理者能否正确和艺术地表达管理意志，是被管理者在正确理解的基础上，心悦诚服地接受和执行管理意志的重要保证。
——与上述管理手段不同：
法律手段能够以最坚定的方式贯彻管理意志。
它不会因管理者和被管理者作为人的个体差异而不同，不会留下任意变通的空间。
（二）法律手段的主要特性
（1）强制性
（2）规范性
法律手段通过确定行为规范来进行管理，它规定社会公民和组织成员在一定情况下，可以做什么、应当做什么和不可以做什么，不应当做什么。
（3）概括性
法律制约的对象是抽象的、一般的人，而不是具体的、特定的人。
法律是明确的，不是含糊的，任何人都可以据以衡量是非。
（4）稳定性
（5）可预测性
法律的稳定性决定了法律手段的使用具有可预测性。
组织成员可以根据法律条文，预见组织对自己的和他人的行为会有什么样的反应。
人们事前可以估计到自己或他人的行为是合法的还是非法的，会有什么样的后果。
三、法律手段的功能
法律是基于组织利益而将复杂的关系概括为定型的、普遍适用的规则。
——是必须遵守的。
法律手段是严肃的、规范的、强制性的管理手段。
法律手段的作用：
1．保证社会运行和组织内部的必要秩序
必须运用法律手段，公正、合理、有效地对组织内各种社会关系加以调整，及时排除各种不利因素的影响，使管理系统中各个子系统明确自己的职责、权利、义务，使人们的行为处在有效控制的秩序的范围之内。
2．调节管理因素之间的关系，使管理系统具有稳定性
法律手段的概括性和稳定性的特点，使它能够把现有的各种管理关系固定下来，使管理系统具有一定稳定性。
3．促进或阻碍管理系统的发展
法律规范的合理与否，决定着管理秩序的合理与否。
正确的法律规范能够抑制某些不合理的因素，保护合理的因素，建立一种稳定的秩序。
稳定的管理秩序能够提高管理效率，使各个系统的功效增加，从而对管理系统的发展起促进作用。
反之，则相反。
4．使管理活动纳入规范化、制度化的轨道
法律手段的运用，有助于用法律的形式把符合客观规律、行之有效的管理制度和管理方法规范化、条文化、固定化，使人们的行为有章可循、有法可依。
总之，法律对人们的行为起着指导、约束和调整的作用，法律手段是管理活动的必需手段，每一种管理职能的实现，都要依从和借助法律规范。
四、法律手段的运用
（一）法律手段的特点
1．优点：
（1）法律手段有概括性、稳定性等特点，适于处理某些共性的问题，使管理规范化、程序化，——管理者可从大量日常事务中解脱出来，把精力放在非程序性的、例外事件的处理上。
（2）法律规范的制定，使得权利与义务明确，赏罚分明，使得各个组织系统的管理方便、有据。
（3）法律手段有稳定性及后果的可预测性的特点，使得人们自觉地遵守法纪，减少了大量经常的调解工作。
2．缺点：
（1）缺乏灵活性和弹性，不便于处理特殊问题和及时处理管理中出现的新问题。
（2）由于法律手段具有强制性，易于挫伤下属的积极性和主动性。
（二）法律手段使用时的注意事项：
（1）法律的内容要与整个社会和组织内的道德舆论水平相适应
▲低于社会和组织系统内道德水平的法律，起不到制约作用；
▲过分高于社会和组织系统内道德水平的法律，会造成实施的困难。
（2）强化组织系统内部的法律意识，树立法律的权威性
——这是运用法律手段进行管理的关键。
只有这样，才能使管理活动规范化。
（3）要有有效的法律机构和体系来保证法律的实施
法律机构是指立法和司法的组织机构及其纪律的维护机构，它是运用法律手段的组织保证。
（只建立起完备的法律条文还是不够的）
（4）要根据客观事物的具体情况，选择正确而适用的法律调整方法
违犯法律的情况不同，处理方式和结果也不同。
不同情况选用不同法律的调整方式，是法律手段公平性的保证。
第三节经济手段
（Ⅰ）本节学习要求
了解：
（1）经济手段的概念；
（2）经济手段的最主要形式；（3）经济手段的主要特性；（4）经济手段的功能；（5）经济手段的优点和缺点。
领会：
（1）宏观调控手段和微观控制手段；
（2）要求管理者善于正确运用经济手段，把人们追求物质利益的动机转化成积极的动力；（3）运用经济手段进行管理，是在管理者与被管理者之间建立起一个物质利益纽带。
应用：
（1）把握经济手段的适用条件；
（2）注意各种具体的经济手段的协调配套。
（Ⅱ）本节教学纲要
（一）经济手段的内容
经济手段的概念。
宏观调控手段；微观控制手段。
价格、税收、信贷、工资、奖金、罚款。
（二）经济手段的性质和主要特征
（三）经济手段的功能
（四）经济手段的运用
经济手段的优点。
经济手段的缺点。
运用经济手段需要注意的问题。
（Ⅲ）本节教学内容
一、经济手段的内容
经济手段是一种通过调节各方面利益关系，去刺激组织和个人行为动力的管理手段。
一种间接影响被管理者行为的方法。
◆经济手段最主要的形式有价格、税收、信贷、工资、奖金、罚款、福利等。
◆在管理中运用经济手段的目的是：
把对被管理者的外在支配力量变成他的内在动力，使管理者和被管理者一道，在共同的利益追求中，凝聚实现管理目标的组织力量。
◆根据经济手段运用范围的不同，可分为宏观调控手段和微观控制手段两类。
——在宏观管理中，国家可以运用价格、税收、信贷等经济手段管理国民经济。
——在微观管理中，企业以及其他较小的组织采用工资、奖金、罚款等经济手段来实施管理，目的是要把组织中各个层级及其每个成员的利益与其工作成效、生产成果联系起来，甚至与整个组织的成果联系起来，促使大家关心自己的工作和整个组织的成果。
经济手段的具体内容为：
1．价格
依靠价值规律去运用价格杠杆。
2．税收
税收是国家财政收人的来源，调节各主体的收入。
3．信贷
信贷是最灵活、有效的经济调控手段之一。
4．工资
5．奖金
奖金要适中：
既不能太多，也不能太少。
6．罚款
罚款可用于各种需要制止的情况。
罚与奖一样，都要适当，该奖则奖，当罚则罚，以求在管理中鼓励正气，祛除邪气。
二、经济手段的性质和特征
●在管理中运用经济手段的思想前提：
肯定人们追求物质利益活动的合理性。
●人们从事物质生产的直接目的就是为了实现一定的物质利益。
物质利益是决定人们活动的非常重要的因素。
劳动者的劳动兴趣取决于其利益可能实现的程度。
●人们对经济利益的追求是生产发展和社会发展的主要动力。
（一）经济手段的性质
——运用经济手段进行管理，是在管理者和被管理者之间建立起一个物质利益的纽带。
1．管理者的目的、意图等是通过利益引导而传达给被管理者的，使管理者与被管理者之间形成间接关系，保持一定的距离。
2．运用经济手段进行管理，又会把管理者和被管理者稳定地联系在一起，使他们之间的关系不会发生变异或对立。
（二）经济手段的主要特征
1．调节性
2．灵活性
3．平等性
三、经济手段的功能
（一）什么是经济手段
——通过价格、税收、信贷等手段来实现宏观管理的职能和通过工资、奖金、罚款、福利等手段来实现微观管理职能的管理手段。
——注意：
经济手段在现代依然是一个应用最为广泛的管理手段，其发挥作用的机制是经济利益诱导机制。
——经济手段注重把人的行为引导到与管理者所希望的目标一致的方向上去，不仅最能够调动人们的主动性、积极性、创造性，并把这些主导性、积极性、创造性纳入到合乎管理要求的正确轨道上来。
（二）经济手段的功能
首先，对于管理系统来说，经济手段的运用，可以形成一个强大的向心力。
利益的诱导机制，能够把整个管理系统中的全体成员凝聚为一个利益共同体，使人们在追求个人利益的过程中，主动地、自觉地为管理系统的整体利益服务。
其次，运用经济手段的管理往往是最富有弹性的管理。
——经济手段的运用，通过利益诱导机制把作业层面的工作下放给了实际作业者，管理者不需要考虑每一项具体作业的内容和方式。
→→→→明智的管理者自觉利用每一个人对个人私利的追求，在一定程度上实现管理上的所谓“无为而治”。
第三，运用经济手段进行管理，还可以促使健康人际关系的形成。
经济手段对人们个人利益追求合理性的承认，是在管理系统中形成良好风气的基础。
——既然任何时候个人对自我私利的关心都是一个普遍现象，个人利益追求的合理性就易于被认可，人们合理的利益要求易于规范地实现。
→→→→管理系统中就会形成一个平等竞争的气氛，形成健康的人际关系。
四、经济手段的运用
（一）经济手段的优点对管理有正面的作用
（1）能够较好地处理各方面的物质利益关系
运用经济手段的过程中，可以通过各种具体的经济手段，不断调整各方面的经济利益关系，→→→→把个人的、集体的、国家的利益正确地结合起来，→→→→既不损害国家利益，又能保证并根据情况，不断提高集体和个人的收益。
（2）以直接的物质利益为基础，可以从根本上调动各方面的积极性，提高组织工作成效。
（3）利用经济制约关系，便于实行分权的组织管理，发挥各方面的主动性和创造性。
（二）经济手段的缺点对管理有负面作用
（1）容易产生单纯追求财、物的思想和拜金主义，出现管理思想上以“物”为中心的偏差；
（2）利益的主体化和个体化，易于导致利益目标的分散和混乱，导致复杂的利益矛盾；
（3）从宏观管理的角度看，经济手段带有一定的盲目性和自发性。
因为经济手段运用中的主观目的仍然会与价值规律的客观性之间发生矛盾，处理不好，反而会增加管理的问题。
——即，经济手段不是万能的，而是有条件的。
在运用经济手段时，必须充分认识到它的优点和缺点，适度地加以使用。
特别是，当人们的基本物质需要一旦满足，需要层次就会上升，原有经济手段的效用就开始减弱，甚至产生消极作用。
第四节思想教育手段
（Ⅰ）本节学习要求
了解：
（1）思想教育手段的概念；
（2）思想教育和道德教育；（3）思想教育手段的性质；（4）思想教育手段的主要特性；（5）思想教育手段的功能。
领会：
（1）做好思想教育应突出理想教育和道德教育；
（2）思想教育手段是实现管理目标的思想保证。
应用：
（1）运用思想教育手段应注意从四个方面着手；
（2）比较行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段的异同。
（Ⅱ）本节教学纲要
（一）思想教育手段的内容
思想教育手段的概念。
思想教育手段经常采用的形式。
思想教育手段的基本内容是理想教育和道德教育。
（二）思想教育手段的性质和特征
思想教育手段的性质。
思想教育手段的主要特性。
（三）思想教育手段的功能
（四）思想教育手段的运用
（Ⅲ）本节教学内容
一、思想教育手段的内容
（一）什么是思想教育手段
——思想教育手段是通过说服教育的方式，把管理意志传达给被管理者，以求得到被管理者响应和配合的管理方法。
这种管理手段反映了旨在提高人的素质的管理目的。
在表现方式上，思想教育手段的管理，主要是通过管理者极力对管理系统目标、政策、法令的宣传和理想、道德的教育，以及其他精神激励，去提高人们的认识水平，提高对组织及其管理目标的认同，使人们能够自觉地为目标的实现而努力。
——思想教育手段是最灵活的管理手段。
（二）思想教育手段的具体内容
1．理想教育
理想是人们对未来的希望和某种
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