对基层公安机关推进执法规范化建设的探索与思考.docx

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对基层公安机关推进执法规范化建设的探索与思考

对基层公安机关推进执法规化建设的

探索与思考

雷 涛

公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为，执法规化建设是公安机关一项战略性、方向性、根本性和长期性的任务。

当前，执法制度欠缺、执法程序随意、执法不透明、执法监督不到位等问题，仍是影响公安机关执法公信力的突出因素。

作为一名基层公安机关的领导，就如何推进公安机关执法规化建设进行了以下的思考和探索。

一、执法规化建设的涵及特征

公安执法规化建设，广义上讲，应属于公安法制建设的畴，而且是最终实现公安工作法治化的一个重要组成部分。

从狭义上讲，公安执法规化建设就是把执法观念所蕴含的容通过技术性的操作，进行执法程序、执法活动的设计，尤其要在权力、义务、程序、责任等方面进行制度上的设计，在法定的框架、根据现代法治理念的涵和要求予以明确和具体，并随着执法实践不断强化和完善，确保公安机关在执法过程中做到严格、公正、文明，切实维护和促进社会公平正义。

它具有以下四个特征：

一是法定性。

执法活动的基本依据是国家的法律法规和规性文件，以国家的强制力为重要依托。

二是程序性。

执法活动及其规体系建设以法律法规为依据，对具体的执法行为、执勤活动以及结果运用，制定了一整套严格、明确、标准的操作程序，以保证各项执法活动有序开展。

三是公正性。

这是执法执勤体系建设所追求的目标和衡量标准，也是公安民警依法履行职责的基本要求，实现社会公平与正义是建设法治国家，构建和谐社会的必然选择。

四是互动性。

执法规体系具有执法主体与执法客体，执法行为和执勤活动，主体素质与社会条件，软件建设与硬件保障等互为影响、互为促进、互为条件的辩证统一关系。

二、基层公安机关执法规化建设中存在的问题

（一）对执法规化建设的重视程度不一是制约执法规化建设的普遍性难题。

公安机关执法规化建设，是一项涉及统一执法思想、规执法主体、完善执法制度、规执法行为、强化执法监督和执法信息化建设等容的系统工程，但有的部门领导对此缺乏基本的认识，存在着不愿意抓的现象。

对少数基层民警来讲，执法规化意味着改变自己传统的、散漫的、随意的执法模式，如果没有上级部门的大力推进，只靠自身很难主动调整去适应工作要求，更不会对此主动投入热情和精力。

（二）制度落实不到位是制约执法规化建设的基础性难题。

执法制度是执法活动的规矩和基础，是办理案件的流程要求和样板模式，然而，从县局的案件办理质量以及各个执法环节出现的问题反映出，执行制度的考核奖惩没有如实记入《民警执法档案》，执行规制度的力度不够，自觉性不强，缺乏必要的考核手段。

有的民警缺乏责任意识和自学精神，在执法中遇到问题时，不作深入系统的学习，不以自觉的学习积累提升自身执法素养，有的民警对新出台的执法规制度关注不够，有些规制度实施已多年了还不知道。

（三）执法法规与客观形势发展不相适应是制约执法规化建设的根本性难题。

客观形势的发展，要求法律法规及时调整和解决各种社会矛盾，要求公安机关更有效、更及时地维护日趋复杂的社会治安秩序，要求民警在履行社会治安管理过程中更体现法治化、人性化，但由于法律法规相对滞后，对社会、经济、生活等领域出现的新情况、新问题，一时难以用法律来调整，这就给公安机关实际工作造成困难和被动。

比如：

《道路交通安全法》第十七条规定设立道路交通事故社会救助基金，《禁毒法》中设立的社区戒毒问题等，国家至今没有出台具体办法。

公共娱乐场所、废旧物资收购业、机动车修理业等治安管理缺乏法律依据，管理措施难以到位，导致失控失管现象出现。

此外，我国尚无“袭警罪”的专门立法，民警在执法中遇到不法侵害和袭击时，缺乏明确的保护性规定，以法护警缺少强有力的法律支撑。

（四）部门警种工作合力不强是制约执法规化建设的长远性难题。

执法规化建设事关公安工作全局，每个部门、每个警种都有责任。

目前，仍存在法制部门单打独斗、其他部门协同配合不够的问题，有的领导没有把这项工作放在公安工作的全局中去谋划、去研究、去落实，只是简单地落实给法制部门，很难适应执法规化建设的需要。

三、执法规化建设中存在问题的原因

（一）传统的思维定势和行为习惯与现代法治理念的在要求不相适应。

在现实生活中，一方面，“公平、正义”、“保障人权”“人性化执法”等现代法治理念作为价值取向已深入人心，群众对“公共安全感”的评价指标越来越宽泛、对公安执法规的标准和要求越来越高；另一方面，依据传统的思维定义，检验一个地方公安工作成效的主要标准就是少发案、多破案，基层领导和执法民警往往过分看重社会秩序稳定的标准，多注重结果而较少关注执法过程。

（二）传统的公安执法方式和执法观念与规化建设要求发生冲突。

“科学发展观”和“可持续性发展”是近年来倡导的主流思潮，但要转化为社会的共同价值观仍需一个过程。

在这种情况下，公安机关的执法规化建设就面临着来自部和外部的挑战：

对部的挑战来说，部分民警已习惯于传统的警务模式和行为习惯，对具有现代法治理念色彩的执法规化建设一时难以适应，会认为自缚手脚，给自己找麻烦；外部的挑战则是有的领导只要求整体上的效果，对具体的执法过程可以忽略不计，而执法规化建设的核心和实质却恰恰就是要求具体的方法、程序、步骤、具体的法条引用、具体的个案，都必须在现代法治的框架构造和运作。

这种形势使得基层公安机关的领导面临着一个两难选择：

一方面，要给上级领导一个满意的交代；另一方面，对部的执法活动从严规和强化，势必在一定时间影响政绩和队伍的稳定。

（三）传统的执法功能定位不符合规化建设涵要求。

执法功能是具有多重性的，公安工作职能就是执法功能在公安执法实践中的具体体现。

从世界各国的警察执法实践来看，基本上是把“尊重、保护、保障、促进私权发展”作为执法功能的主要容，而相对的把“规、校正、制裁和打击犯罪行为”作为执法功能的辅助性功能。

这个功能定位既符合人性的在要求，也是现代法治理念的必然要求。

但是，目前我国公安机关在行使法定权力过程中，基本上还定位在“严打”、“严惩”的执法层面上，而服务与保障、激励与教育等义务往往被忽视。

执法功能定位的偏差，使得公安执法与法治化进程的要求出现了偏差。

四、推进公安执法规化建设的有效途径

（一）提升民警素质，以优良的执法素养推进执法规化建设。

民警是执法行为的直接执行人，民警综合素质的优劣直接关系到执法水平的高低，提高民警整体执法素质，对实现理性、平和、文明、规的执法要求具有重要意义。

一是加强执法培训，提升民警业务素质。

要本着“缺什么、培训什么，不懂什么、培训什么”的原则，组织执法办案民警进行法律知识、接警处警、警务技能、应对突发事件的培训，特别是对国家新颁布实施的法律、法规及上级新的执法规定，可借助考试的方式加以强化，法律知识不过关要取消其执法办案的资格，确保新法或新的执法规定得到及时正确的贯彻实施，从而提高民警的执法水平。

二是加强宗旨教育，提高民警为民意识。

“立警为公、执法为民”，公安执法的宗旨是为人民服务，公安机关要加强对民警宗旨教育，把为人民服务、为群众谋求利益作为执法工作的出发点，将为民服务体现在执法全过程中，坚决杜绝对待群众“冷、硬、横、推”现象的发生，努力构建以为民化、亲情化执法为特色的全新的执法服务新格局，切实提高人民群众满意度。

三是加强理念培养，做到文明理性执法。

执法理念指导执法行为，公安机关要加强“理性、平和、文明、规”执法理念的培养和灌输，要通过深入开展学习实践科学发展观、深化社会主义法治理念教育、人民警察职业道德教育等活动，为部分民警解决为什么执法的问题，明确民警职责，确保必究；解决为谁执法的问题，彻底消除特权思想，确保公平执法；解决怎样去执法的问题，指引民警执法方向，确保理性、文明执法。

（二）完善执法制度，以严密的执法制度推进执法规化建设。

要充分发挥各项执法制度在提高民警能力、提高规执法意识中的正面引导和激励作用。

一是健全执法制度。

切实从程序上和实体上对民警的执法活动进行规，以减少和杜绝执法的随意性。

在具体执法制度建设上，要从基层一线民警日常执法活动最急需的方面入手，制定具有较强操作性的执法规，使民警在各项执法活动中、各个执法环节上都有法可依、有章可循；要针对易发生执法问题的重点执法岗位和执法环节，建立健全执法执勤的具体制度，有效防止民警滥用自由裁量权，任意降格处理或顶格处理，切实堵塞执法漏洞。

二是推行执法资格考试。

要推行和落实好执法资格考试认证制度，保证进行执法活动的民警有执法的基本能力，同时进一步加强法制员对案件的审核，将执法问题遏制在萌芽状态。

三是积极开发执法软件。

积极开发和运用执法软件，实现所有案件网上办理、网上审核、网上监督、网上流转，通过规严谨的计算机信息化办案流程来引导民警的执法活动，从而减少手工办案中存在的不规、不严谨等问题。

（三）强化执法监督，以完善的监督机制推进执法规化建设。

没有监督的权力，必然导致滥用滋生腐败。

要及时预防和纠正执法工作中出现的失误和偏差，就必须高度重视执法监督工作。

一是大力推行警务公开。

在各基层所队设置警务公开栏，公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果，在各窗口单位公开办事程序、办事条件、收费依据、收费标准、办事时限，公开举报投诉，自觉接受群众监督。

二是搭建部监督平台。

建立层级案件审批责任制度，形成“层层把关、层层审批”的层级负责机制，坚决杜绝执法不严、随意执法的情况出现。

政工纪检督察、法制部门要组成检查组，定期到各实战单位监督民警在执法过程中到岗到位、警容风纪、执法用语、处罚程序的运用情况，坚决查处执法不作为、粗暴执法、执法犯法等违反执法纪律的行为，增强民警规执法行为的自觉性。

三是健全外部监督机制。

部监督是规执法的根本，外部监督是规执法的保障。

公安机关要主动接受人大、政协、媒体及群众对执法效果的监督，做到上查和下纠相结合，检和外督相结合，要进一步落实定期向人大、政协，向人民群众报告的三报告制度和百姓评民警、基层评机关、各界评公安的三评制度，对执法工作实行全方位监督。

（四）重视执法考核，以严格的考核方法推进执法规化建设。

在全面提高民警执法素质、规执法行为的基础上，必须高度重视执法质量考评这一工作，通过强化执法考评结果的运用，积极营造“人人参与执法，人人重视执法”的良好氛围。

一是与评先评优挂钩。

要将执法质量考评工作纳入目标绩效考核，与执法单位及民警的记功评奖挂钩，实行一票否决，凡在本单位自检和上级公安机关执法质量检查过程中出现问题的单位和个人，以及执法工作排名末位的部门，除通报批评外，取消一切评先评优资格，问题严重的，按照有关规定依法追究相应行政、刑事责任。

二是与晋职晋升挂钩。

在严格执行“三必训”制度基础上，进一步细化量化各岗位民警执法考核标准，并规定晋职晋升所必须达到的最低执法考核分值，实行定期考核、定期评分、定期通报，凡执法考核达不到规定标准的，一律暂缓晋职晋升，差距较大的离岗培训。

三是与终生问责相挂钩。

要建立民警终生执法责任追究制，对所有单位、所有在编民警全部建立起执法档案，做到一部门一档、一人一档，并建立完善相关管理制度，专人负责，随时建档，随时备查。

凡发现执法问题的，倒查执法档案，逐级追究当事人及相关领导责任，以进一步增强做好执法工作的紧迫感和责任感。

（五）优化执法环境，以良好的执法环境推进执法规化建设。

加强执法保障，改善执法环境是执法规化建设有效推进的重要保证，要把落实执法保障工作摆上更加突出的位置，切实解决好制约公安规执法的瓶颈性问题，努力创造良好的执法环境。

一是加强执法环境保障。

要保证公安机关依法独立行使法律赋予的职权，健全维护民警合法权益的工作机制，坚决排除非警务活动、地方保护主义等问题对执法的影响和干扰，在工作导向和机制上解决公安执法保障不到位的问题。

二是加强执法经费保障。

要在落实公安部县级公安机关经费保障标准的基础上，加大对公安执法工作的资金投入，为执法规化建设提供最大限度的经费保障。

三是加强舆论导向保障。

要主动加强与新闻媒介的沟通，增强理解，寻求支持，创造良好的舆论氛围，为执法规化建设营造良好的社会氛围。

（作者：

雷涛系屏山县人民政府副县长、局党委书记、局长）