PPP模式的优点和缺点.docx
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PPP模式的优点和缺点
PPP模式的优点和缺点
（一）PPP模式的优点
近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。
结合全球范围内的PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现在：
更高的经济效率［物有所值（ValueforMoney）］、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。
1.PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值
PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。
图1.1显示了公共部门独立开展项目与PPP模式下的成本比较。
在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：
项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。
在PPP模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。
另外，由于PPP项目需要协调更多参与方的利益，项目管理成本（包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本）会略高于公共部门独立开展项目的成本。
在风险留存方面，由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。
各项成本的变化以及风险状况的降低，形成了PPP项目的优势，即所谓的“物有所值”部分。
艾伦咨询集团（AllenConsultingGroup）曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较，结果显示：
PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%；从绝对金额看，所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元，项目生命周期的成本超支为5800万美元；相比之下，33个传统模式项目的总合同成本为45亿美元，项目生命周期的成本超支达6.73亿美元。
2.PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上
艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出，PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。
另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。
其他机构或研究者大多得出相似的结果。
例如，英国审计署对PFI模式（英国PPP的主要模式）和传统模式的效率进行了统计，结果表明：
在PFI模式下，76%的项目按进度计划完成，78%的项目支出在预算之内；而在传统模式下，只有30%的项目按进度计划完成，27%的项目支出在预算之内。
在另外一篇报道中，英国审计署相信现有的PFI项目将节省至少15亿英镑的支出。
是否能够提高项目总体效率，是判断PPP模式是否适用的关键。
财政部在2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中明确提出：
财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
本书其他章节也对物有所值评价进行了详细论述。
3.PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源
PPP模式下，项目融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。
在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP模式可以为政府提供表外融资。
传统政府模式和PPP模式下，政府的支出情况对比见图1.2。
PPP模式下，政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出，一方面降低短期筹集大量资金的财务压力，另一方面提高预算的可控性，这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。
PPP的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大，通过推广PPP模式，可以化解地方政府性债务风险。
运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。
4.PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性
一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。
另一方面，由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期?
资计划的确定性和效率，提高公共部门的财务稳健性。
此外，PPP项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的未来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。
5.PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善
一方面，参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。
另一方面，PPP模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：
政府付费的项目中，政府会根据项目不可用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款（付款金额在项目开始时约定）；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。
如果设施或服务由公共部门单独提供，由于其缺乏相关的项目经验，且由于其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落到实处。
在传统政府模式下，地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队，负责组织项目设计与建设，建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营。
由于工作团队缺乏相关项目运作经验，所以难以保证项目建设质量，无力控制项目建设成本，甚至会因经验不足导致项目失败。
并且，工作团队付出大量学费积累的经验和教训，在当地可能再无用武之地，因为当地不会经常有同类重大项目需要新建，资源浪费与效率较低问题突出。
6.PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划
在传统政府模式下，一个项目会被分包成很多子合同，由不同的参与者执行，这些参与者之间通常并没有紧密的合作。
在PPP模式下，由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行，虽然联合体也由不同的参与者构成，但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作，项目的不同参与者之间可以得到充分整合，实现良好的协同。
此外，由于项目的收益涉及整个生命周期（wholeoflifecycle），在利益驱动下，私营机构将基于更长远的考虑，选择最合适的技术，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。
而在传统政府模式下，则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。
7.PPP模式有助于树立公共部门的新形象
在PPP模式得到良好推广和执行的情况下，所有项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以使公众对政府的美誉度增加，对政府的财政管理能力信心倍增。
8.通过推广PPP模式，可以使私营机构得到稳定发展
PPP模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会，可以有效刺激当地产业，增加就业机会。
（二）PPP模式的缺点
虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可，并且大部分都有实证数据支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在运作过程中也存在以下缺点：
私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。
1.PPP模式导致私营机构融资成本较高
与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。
当然，在评价社会资本的融资成本时，除了考虑利率之外，还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。
此外，社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不可能完全消除，但这方面的影响在逐渐降低。
图1.3显示了10年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。
其中，企业债可以近似为大型社会资本的融资成本；国债为无风险利率；地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本；由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位，城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的融资成本。
可以看到：
大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债，低于城投债；社会资本的融资成本和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小，尤其是2015年年初以来，社会资本的融资成本无论是绝对值，还是与国债/地方政府债的差距，都在逐渐降低。
2.PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断
一方面，在PPP模式下，居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同，导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步，因此减少了政府部门对社会资本的选择空间，也使招投标过程不能实现良好的竞争性。
另一方面，PPP模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。
这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。
当然，PPP模式并不是产生垄断性的必要条件，在单纯的政府模式下，政府实际上也表现出垄断性。
3.PPP项目复杂的交易结构可能降低效率
首先，在PPP项目中，通常需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。
其次，由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出，这部分支出会包括在投标价格中，从而传导给公共部门。
国外的经验显示，PPP市场越成熟，这部分成本就越低。
例如，如果公共部门采用标准化的合同体系，可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。
同时，在评估增加的这部分交易成本时，也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。
再次，复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业能力。
现阶段，国内相关方面的能力欠缺较为明显，现状的改善还需要较长时间。
在这种情况下，政府部门过度依赖外部咨询机构，会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部，这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。
目前，各个国家都成立了类似PPP中心的组织，包括中国的财政部PPP中心、英国的InfrastructureUK、加拿大的PPPCanada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等，这些组织在沉淀PPP项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。
最后，交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍，特别是在未来发生一些不可预料的事件时，可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。
而且，即便在项目启动的过程中，也可能存在公共部门内部意见不一致，或民众和公共部门意见不一致的情况，这在一定程度上会降低效率。
4.PPP的长期合同缺乏足够的灵活性
为了项目长期运行稳定，PPP合同可能会比较严格，灵活性不够，公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将未来的变化充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。
解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面：
一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划，通常，公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析，确保参与方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有可靠的预算，对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担；同时，还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价，当然这些前期工作势必产生不菲的成本。
二是在起草合同时保留适当的灵活性，这也必将增加成本，一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价，另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。
解决合同灵活性和合理性的成本，有可能降低项目投资者的投资回报率，防止出现过高的投资回报率。
5.公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高
如果公共产品/公共服务由公共部门提供，由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用较低。
当然，世界上不存在免费午餐，低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损，也会通过其他渠道由公众承担相关成本，甚至潜在成本可能更高。
在PPP模式的定价机制下，私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。
如此，PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段，但定价机制的确定同样困难，尤其在涉及多边合作的PPP项目中，不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势，还需要考虑汇率等其他因素。
一个典型的例子是来宾B电厂的电价，资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余，其中一个主要原因是运营期满15年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府，项目的巨额投资要在15年内回收，远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。
从各国的经验来看，PPP项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。
通过前文的实证数据，我们可以发现，PPP模式在提高效率方面的贡献有大量实证案例支撑，通过必要的流程优化、引入适宜的争议解决机制，并规范公共治理方式，可以有效控制效率降低的风险。
松开的记忆，飘落的莫名的尘埃，像起伏的微风，拂过脑海，留下一份情愁。
一条街，没有那些人，那些身影，却能来回徘徊穿梭。
街，行走时，纵然漫长，漫长，有时只为听一颗流动的心的呓语。
沉默，倔强，回望，忘记，记住，一切像断了的弦，有时希望生活简单就好，有时却又莫名的颓废其中。
有些路，只能一个人走；有些事，只能一个人去经历。
粗读加缪、萨特的存在主义，它告诉我，人就是非理性的存在。
光秃秃的枝桠、清寂的清晨、流动的阳光，飘落于心，或快意，或寂寥，映照心境，然而，有时却只属于那一刻。
总之，一切只是心情。
人生的画面一幅幅地剪辑，最后拼凑出的是一张五彩斑斓的水彩画，有艳丽的火红色，凝重的墨黑以及一抹忧郁的天蓝色。
人的记忆很奇特，那些曾经的过往，就像一幅幅的背景图，只有一个瞬间，却没有以前或以后。
比如，只能记得某个瞬间的微笑，只能在记忆的痕迹寻觅某时刻骑着单车穿过路口拐角的瞬间，却都不知晓为何微笑，为何穿过街角。
一切，有时荒诞得像一场莫名情景剧。
然而，这就是生活。
曾经的梦，曾经的痛，曾经的歌，曾经的热情相拥，曾经的璀璨星空。
也许，多年以后，再也见不到的那些人，和着记忆的碎片飘荡而来，曾经伴着我们走过春华秋实。
天空蔚蓝，杜鹃纷飞，飞过季节，曾经萍水相逢，欢聚一堂，蓦然回首，唯歌声飘留。
让人忆起《米拉波桥》里的诗句：
夜幕降临，钟声悠悠，时光已逝，唯我独留。
人在天涯，绵绵的思绪随着微风飘浮，从布满礁石的心灵海滩上穿过千山万水，来到游荡的身躯里，刻下一篇篇笺章。
而这，或许在多年以后，当再次翻动时，原以为什么都已改变，
松开的记忆，飘落的莫名的尘埃，像起伏的微风，拂过脑海，留下一份情愁。
一条街，没有那些人，那些身影，却能来回徘徊穿梭。
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光秃秃的枝桠、清寂的清晨、流动的阳光，飘落于心，或快意，或寂寥，映照心境，然而，有时却只属于那一刻。
总之，一切只是心情。
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光秃秃的枝桠、清寂的清晨、流动的阳光，飘落于心，或快意，或寂寥，映照心境，然而，有时却只属于那一刻。
总之，一切只是心情。
人生的画面一幅幅地剪辑，最后拼凑出的是一张五彩斑斓的水彩画，有艳丽的火红色，凝重的墨黑以及一抹忧郁的天蓝色。
人的记忆很奇特，那些曾经的过往，就像一幅幅的背景图，只有一个瞬间，却没有以前或以后。
比如，只能记得某个瞬间的微笑，只能在记忆的痕迹寻觅某时刻骑着单车穿过路口拐角的瞬间，却都不知晓为何微笑，为何穿过街角。
一切，有时荒诞得像一场莫名情景剧。
然而，这就是生活。
曾经的梦，曾经的痛，曾经的歌，曾经的热情相拥，曾经的璀璨星空。
也许，多年以后，再也见不到的那些人，和着记忆的碎片飘荡而来，曾经伴着我们走过春华秋实。
天空蔚蓝，杜鹃纷飞，飞过季节，曾经萍水相逢，欢聚一堂，蓦然回首，唯歌声飘留。
让人忆起《米拉波桥》里的诗句：
夜幕降临，钟声悠悠，时光已逝，唯我独留。
人在天涯，绵绵的思绪随着微风飘浮，从布满礁石的心灵海滩上穿过千山万水，来到游荡的身躯里，刻下一篇篇笺章。
而这，或许在多年以后，当再次翻动时，原以为什么都已改变，
若能觅得一方喜欢的山水，在空旷的风里，种上淡暖如许，清欢如许。
我愿用无尘的诗句，沾染些许晨露，轻叩那些老去的时光，让曾经的你我，重走一遍依旧开满鲜花的小径。
时光里的我们，不说话。
只是凝望着彼此旧时的模样，任凭花落清溪，任凭日暮烟霞。
陌上的时光，匆匆如流。
指尖，一直贪恋着世间所有的暖香。
而那些没有着落过往，早已随风而散。
往事已旧，一切，终会在念与不念，忘与不忘之间，莞尔一笑，变得风轻云淡。
岁月的风，就这样翩跹而过。
还好，总有一些不离不弃的相伴，安暖着岁月的荣辱沧桑。
然后，在玲珑的小字里尘埃落定。
珍惜着，不早也不晚的缘分。
愿你永远在我文字的四季，可以与那些草木葳蕤的深情一样，青青又青青。
纵使某天，错过了所有，只剩下一个人忧伤，也不要怪罪时光。
时光里那些牵过的手，给错的爱，都是情不由衷。
开始与结束，一样美丽。
我们应该，原谅时光，记住爱！
那些过往里的施与舍，恩与惠，何必计较太多。
我们在山水间喂养清风，在草木间描摹明月，云淡风轻一天又一天。
任凭年华一去不返，依旧无怨无悔，不负岁月，不负时光。
那些风花雪月的重逢与离别，终将陨落在时光深处，被过往的烟尘一一覆盖。
当时光里，那些被岁月漂白的光阴，再回首时，风住尘香，缘已渺渺，我们也不必遗憾。
苍茫处，风景依旧，繁华笙歌，人事无恙。
那些散落在流年深处的芬芳，也是依旧静美如初，相宜静好。
不如，安静着，于寂寂红尘中，为自己开一扇般若门，将一切浮云过往都放逐在红尘之外，只留一颗琉璃心，只守一池为我而开的莲荷，一粥一饭，一笔一墨，闲渡流年。
未来的路，那么远。
从未想过会遇见谁，也从未想过会错过谁。
今朝，一壶浊酒，一扑流萤，几许明媚，几许嫣然，我依然是那个朴素的琉璃女子。
不敷衍，不趋势，简单的行走，简单的生活，简单的爱与被爱。
当时光里，那些被光阴漂白的过往，再回首时，风住尘香，缘已渺渺，我们也不必遗憾。
苍茫处，风景依旧，繁华笙歌，人事无恙。
那些散落在流年深处的芬芳，也是依旧静美如初，相宜静好。
若是，光阴辞去旧年，初心不改。
我依然愿意，在心里种半亩花田，在文字里养一个春天。
这样，无论你来不来，在不在，我都一样安静的开落。
那样，你偶尔回眸，看到的风景，都是春天般，含着香，透着暖。
喜欢让心在那一刻，静如菩提明镜。
那么，且许我一程走旧的岁月，温一壶经年的雨水，煮一段曾经的往事，不提花开，不说花落。
就让那所有的喜怒哀乐，淡暖清欢，如茶般，氤氲出缕缕清香。
而你我，亦愈来愈通透，有了茶的芬芳，即使喝到无味，亦有一股回甘，令人回味留恋。
桃花酿酒，醉了光阴。
春水煎茶，赴了风雅。
我人生四季，永远是那一抹剔透的琉璃色，不必虚张，不必声势，只做安静的自己，善待生命里遇见的一切，感恩并珍重，且温柔的对待。
若有一天，我们隔着茫茫人海，穿过人流车流，你是否会一眼将我认出，并且微笑着喊出我的名字。
若有一天，经年的路口，人烟渺渺。
你是否会收集所有花香，用思念为我铺一条洒满落花的小路。
那些失落的前尘往事，你是否愿意陪我一一捡拾，然后一起装帧成流年里最美的那一册画卷。
人生云水一梦，寻一份清幽，养一颗禅心。
那些迎面而来的风景，让我们微笑着迎接，并且一一纳入流年的画卷。
愿世间美好，都是恰逢其时。
至于那些聚了又散的人或事，淡记就好。
或许，终有一天，心归宁静，从容朴素。
那么，我便在南山寻一处清幽。
春来，采一壶桃花，酿一壶三生三世。
夏来，养一池荷，掬一捧莲子醉清风。
秋来，邀一缕秋风，修篱种菊，种下一个人的浮世清欢，种下一些心悦的小情绪。
曾经的往事，不提花开，不说花落。
就让那所有的喜怒哀乐，淡暖清欢，如茶般，氤氲出缕缕清香。
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