服务而不是掌舵政府责任的皈依兼论新公共服务理论及启示.docx

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服务而不是掌舵政府责任的皈依兼论新公共服务理论及启示

服务,而不是掌舵：

政府责任的皈依——兼论新公共服务理论及启示

2012年第3期

（第14卷第3期）

辽宁行政学院

JournalofLiaoningAdministrationCollege

No.3,2012

（Vo1.14.No.3）

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j+:

●:

服务,而不是掌舵:

政府责任的皈依

兼论新公共服务理论及启示

赵格格

（中国石油大学（华东）,山东青岛266555）

[摘要]自1987年产生以来,行政学已经有一百多年的历史.在这一百多年的历史中,行政学经历了多次学科研究范

式的转变,从传统公共行政,新公共管理,正在向新公共服务这方面迈进.新公共服务理论是登哈特夫妇在对新公共管理理

论的批判和反思的基础上提出的,此理论的提出对于我国建设服务型政府具有重要的指导和借鉴意义.

[关键词]新公共服务理论;务型政府;府责任;服务

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1008--4053（2012）03—oo26—03

所谓新公共服务,指的是公共行政在以公民为中心的治

理系统中所扮演角色的一套理念.新公共服务理论家认为,

公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集

中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点

应该从掌舵或划桨向建立具有完善整合力和回应力的公共

机构方向转变.…当今各国都十分重视政府服务职能的建

设,新公共服务理论的提出无疑对我国服务型政府的建设具

有重要的借鉴意义.

一

新公共服务理论的基本原则与主要观点

行政管理被当作一门独立的学科进行研究始于威尔逊

于1987年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文,距

今已有一百年的历史.在这一百年的发展历程中,行政学经

历了多次学科研究范式的的转换.在当代,尤其是20世纪

80年代以后的公共行政理论与实践中,新公共管理理论显示

出其主导地位.但许多学者和实际工作者都对新公共管理

的含义以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧.

新公共服务理论正是登哈特夫妇在对新公共管理和传统公

共行政批判和反思的基础上,建立的一种全新的现代公共行

政理论.

新公共服务是一场基于公共利益,民主治理过程的理想

和重新恢复公民参与的运动.作为一种新的理论,它与传统

公共行政,新公共管理一样有自己的理论基础:

第一个理论

基础是民主公民权理论.基于公民权的理论,行政官员应该

将公民视为公民而不应仅仅视其为投票人或者顾客;社区和

公民社会模型是新公共服务的第二个理论基础.社区和公

民社会模型既可以保证公民利益的实现,又可为公民的利益

表达提供一个良好的媒介和空间;新公共服务的第三个理论

来源是组织人本主义.组织人本主义认为组织中的人并不●

是中立的,不应把效率作为衡量组织绩效的唯一标准,而应

该充分发挥平等,公平,公正等核心价值理念的作用;后现代

主义是新公服务的第四个理论基础.后现代主义理论者主

张建立一种话语理论,主张公共管理活动要注重公民参与,

注重公民之间的对话.

新公共服务理论的主要内容和原则主要有以下几点:

1,

服务于公民,而不是服务于顾客.新公共服务理论认为,政

府必须关注公民的利益和需求而不是顾客的需求和利益.

2,追求公共利益.公共利益是目标而非副产品,公共行政官

员必须促进建立一种公共利益观念.3,重视公民权胜过重

视企业家精神.新公共服务使人们认识到政府的主人是公

民而不是公共行政官员,公民权和公共服务比企业家精神更

重要.4,思考要有战略性,行动要有民主性.政府的工作目

标就是要确保政府具有开放性,可接近性,回应力以及能够

为公民服务和公民权利创造机会.5,承认责任并不简单,即

行政责任不能简单化.6,服务,而不是掌舵.政府的作用从

控制转变为议程安排,更多的是为促进公共问题的解决提供

便利.7,重视人,而不是重视生产率.新公共服务理论家在

探讨组织和管理时尤其强调要"通过人来进行管理"的重要

性.[']

二,我国服务型政府建设的现实困境

（一）服务型政府的价值取向和目标定位

服务型政府是在公民本位,社会本位理念指导下,在整

个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公共意志建

立起来的以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府.

新公共服务理论树立起以公民权利为核心的新公共服

务的价值理念,"将公共利益的民主价值观,公民权和服务重

新肯定为公共行政领域的规范性基础",这确定了服务型政

I收稿日期12Ol1一l0—28

[作者简介】赵格格（1986一）,女,中国石油大学（华东）经济管理学院2010级行政管理硕士研究生.

2012年3月第14卷第3期赵格格:

服务,而不是掌舵:

政府责任的皈做Mar.2012

V01.14.No.3

府的基本价值取向.首先,以公民为基础的价值判定.新公

共服务强调公共服务型政府就是以公民为中心的政府,要将

公民视为治理体系的中心,以服务而不是"掌舵"或"划桨"

作为政府的主要职能,在最大程度上为公民实现其利益服

务.其次,以服务为基础的职能定位.按照新公共服务的观

点,政府主要是利用基于共同价值的领导来帮助公民明确表

达和满足他们的共同利益需求,而不是试图掌控社会的发展

方向.第三,以义务为标准的行为准则.新公共服务理论试

图鼓励越来越多的人而不仅仅是公务员,履行自己的公民义

务来实现服务型政府的价值诉求.

（二）我国服务型政府面临的现实困境

1.官本位现象严重

我国作为一个社会主义国家,民本位的理念有着深远的

历史渊源.但受两千多年封建传统的影响,在我国公务员当

中官本位的思想还很浓厚,"父母官"的情结根深蒂固.在具

体行政过程中存在工作效率低下,官僚主义严重的问题.而

且市场经济制度在极大提高了我国生产力水平的同时,也使

得个人利益迅速膨胀,个人利益侵犯公共利益的事情时有发

生,公民和公务员的公共精神和公共道德有所下降.

2.公共服务出现异化

服务型政府在遵守为公众服务的宗旨,履行服务的职能

时,在一些特殊的条件下,可能背离其本意,出现服务的异

化.第一种异化形态是差别服务.服务型政府的主要职能

是为公众提供平等的服务,但事实上,当服务落实到不同客

体时,又会造成服务非均等的结果,这就形成了矛盾,这一矛

盾具体表现为服务中的差别对待,最突出的例子是我国城乡

居民所享受的政府公共菪厦务的不平等现象.我国长期以来

存在的城乡隔绝的"二:

元社会结构",形成了城市和农村两种

公共服务制度.6第二种异化形态是强制服务.服务型政府

的服务应该是由公众来决定的,由公众来决定要不要服务,

要多少服务,据此决定服务的内容与方式.但有人认为管制

就是服务,服务就很可能演变成"强制服务".比如城乡用地

增减挂钩政策的出台,有些地方政府实行强制拆迁,农民在

此过程中消极抵抗,苦不堪言.第三种异化形态是不对称服

务.政府行为以提供公共服务为宗旨,这种服务只有满足公

众需要时,才有实质性绩效,但有时实际情况却恰恰相反.

路易斯?

高思罗普称之为"礼貌的伦理",他还指出,"这会

使公共行政呆板机械,枯燥乏味,缺乏回应力."…

3.全能政府和有限政府并存

在传统的计划经济体制下,政府是社会保障,教育,卫

生,基础设施建殴等公共服务的唯一提供者.这种全能型的

公共服务模式给国家带来了沉重的财政负担,同时也限制了

公共H鼹务水平的提高.近年来,随着市场化和社会化进程的

加速,我国政府的公共服务范围有所收缩.但目前,我国的

公共服务仍然存在一些问题,政府的公共服务许多都是以强

制性的方式提供的,而且提供的服务都是共性的服务,服务

的内容,种类选择性不够.

4.多中心治理萌芽和单一行政中心主导并存

改革开放以来,我国政府确立了"小政府,大社会"的战

略思想,重视民问组织能培育帮管理工作.党的十六届四中

全会提出:

"发挥社团,行业组织和社会中介组织在提『共服

务,反映诉求,规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的

合力".同时,政府还通过地方分权的改革,基层民主建设,

政企分开,以及事业单位改制等一系列改革措施,使政府权

力逐渐向社会转移.但是当前在我国,一方面,社会还不够

强大,不足以承担起自我管理的重托.另一方面,政府仍然

管了很多不该管,管:

不好的事,这就使得多中心的治理的实

现困难重重.

三,新公共服务理论对我国服务型政府建设的启示

有人曾把服务型政府划分为四种模式:

发展型模式,保

障型模式,参与型模式和竞争型模式.这四个模式在目标指

向,服务对象,履行方式,核心价值理念等方面有不同的特

征.见下表

发展型保障型参与型竞争型

促进保持扩大提高目标指向

经济发展社会稳定政治参与行政质量

服务对象企业弱势群体公民顾客

削减行I吱审强化鼓励社会

履行方式批,改善社会保障参与和市场化

投资环境自主管理

核心价值效率公平回应性顾客导向

资料来源:

陈红太,李严昌.中国服务型政府的四种模式[J].中

国行政管理,2007（7）

服务型政府的创新实践会出现不同的模式也得益于各

地从不同的需求出发进行服务型政府建设的.这些模式能

否解决中国在服务型政府的建设过程中面临的挑战和困难

需要实践的捡验,并且这些挑战和困难也不是单一的模式能

够解决的.这就需要在服务型政府的建设过程中,把各种创

新模式的优势结合起来,针对各地服务型政府建设面临的突

出问题,综合运用,重点突出,因地适宜地将这些模式的经验

运用到建设服务型政府的工作中去.

（一）要树立以人为本的服务观念

新公共服务理论强调重视公民的作用,重视与公民之间

的关系,强调要尊重公民.不管是由政府来提供公共服务,

还是由非营利性组织或私营部门来提供公共服务,都要将公

民视为公民而不仅仅看成是生产力.公民是服务的接受者,

因此,作为纳税人有权选择和参与公共服务的决策和实施.

我国在建设服务型政府的过程中如何真正的体现人文关怀,

这是关键所在.所以,在政府的工作中应提供相应的便民服

务设施,注重对弱势群体的关怀和帮助,使他们拥有良好的

社会和人文关怀环境,以便真正实现公共服务的均等化,人

性化.

（二）构建以服务为主导的政府

新公共服务认为,政府不要试图控制社会发展的方向,

而是要为社会的发展提供所必须的公共服务.在纷繁复杂

的社会中,政府很难实现为社会掌舵的目标,因此,政府要耍

27

2012≈:

（第14卷第3}9j）

辽宁}|政学院学撤

IJIJImalofli~:

lOI1.fI4dmi~istrationCollege

新定位自己的角包～一服务丁社会.但这并不是说要简化

或者取消政府的管制职能,与之相反,政府的管制职能在某

些方面不能减弱共至要加强,如社会管理职能,宏观调控管

理职能等.因此,我们在强调政府服务职能的同时不能走向

一

个完全没有政府管制的极端,而是要明确政府的责任是服

务而不是掌舵,要寓现政府管制和服务职能的一种良好的协

调和整合.

（三）强调公共服务提供的竞争性和私营化

新公共服务事张在公共服务的提供过程中引入竞争机

制,因此,我们在建设服务型政府的过程中要注重将竞争机

制引入公共服务的提供过程中.我国部分地区的公共服务

机制已经开始逐步引入竞争机制,且在不同层面上打破了政

府的垄断,但这仅仅是开始,并且在公共服务的提供过程中

哪些可以引进竞争机制实现外包,哪些不可以以及实现外包

的程度等都是需要值得商榷和思考的问题,也是我们在建设

服务型政府的过程中应该把握的重要方面.

（四）完善政府部门的绩效评估,构建责任政府

实践证明,对政府部门实施绩效管理,既可以作为捡验

行政效能与政府服务品质的有效机制,又可以激励公务员的

责任感和荣誉感.我国政府在实施目标管理,改革人事考核

制度等方面也作过有益的探索,但仍然不能改变凭印象打

分,平均主义,大锅饭等现象,甚至存在"不问不问,一帆风

顺,苦干实干,革职查办"的不合理现象.这就需要我们尽快

完善政府部门的绩效评估体系,确立合理的绩效评估标准,

.3.2012

fV"1.14.1）.3）

将以效率为主的评价标准转变为以效率,公平,有效性,台法

性,适应性,可管理性等多元标准体系.在建立合理科学的

缬效评估椿准的基础上,评估组织运用科学的评估疗法对公

共行政人员进行全方位的评估,并且还要将这种评估体系与

公务员的激励机制结合起来,培养其责任意识.◇

注释

[1][2][3][美]珍妮特?

V?

登哈特,罗伯特?

B-登

哈特.新公共服务:

服务,而不是掌舵[M].北京:

中

国人民大学出版社,2010:

5—6,18—28,32—121

[4]刘熙瑞.服务型政府…经济全球化背景下中国政

府改革的目标选择fJ].中国行政管理,2002（7）:

5

—

7

[5]付爱兰.从"新公共服务"的视角看我国服务型政府

的构建[J].理论建设,2005（5）:

72—73

[6]李军鹏.论中国政府公共服务职能[J].国家行政学

院,2003,（04）:

30

[7][美]乔治?

弗雷德里克森.公共行政的精神[M].

北京:

中国人民大学出版社,2003:

5—7

[8]付爱兰.从"新公共服务"的视角看我国服务型政府

的构建[J].理论建设,2005（5）:

73—74

[9]陈红太,李严昌.中国服务型政府的四种模式[J].中

国行政管理,2007（7）:

103

[责任编辑:

李丹]

龟.I～—,●一炱,,一一炱,安～兔一,,女鱼一受寞一—受一寞.鱼竞,羹一女—鱼一受,史,1.一,鱼寞.,寞一_.一生一受,—,一?

_,

（上接第25页）使公务员考核与公务员奖励形成公务员制

度这一链条上紧密相扣的两个环节,才能使公务员考核的结

果得到应用,才能使公务员奖励的宗旨得以贯彻与实现.

结束语

公务员奖励条件,作为公务员奖励制度的重要内容,其

科学与合理程度决定了公务员奖励制度的成效,也是我们监

督,检查公务员奖励活动的重要依据.例如,被人们讽刺为

"自我奖励"的某市奖励事件,我们可以首先去考察其奖励

是否是符合奖励条件,在此基础上在分析其奖励条件的设定

是否合法.公务员奖励条件,犹如一面"照妖镜",使公务员

奖励违法现象无处遁形,从而有利于我国公务员制度的完

善.这也是本文研究初衷之所在.◇

注释

28

[1]陈梦法.中华人民共和国公务员法讲话[M1.北京:

中国财政经济出版社,2005:

144

[2]傅红伟.行政奖励研究[M].北京:

北京大学出版

社,2003:

51

[3]李友根,法律奖励论[J].法学研究,1994,（4）

[4]董丽君.我罔公务员奖励救济制度之缺陷与完善

[J].湖南}土会科学,2005,（6）

[5]相似规定的还有湖南省人民政府制定的《湖南省行

政机关奖励管理办法》,云南省人民政府制定的《云

南省行政奖励暂行规定》,《江苏省行政奖励暂行办

法》（草案）,《吉林省行政奖励暂行办法》等

[6][德]哈特穆特?

毛雷尔.行政法总论[M].北京:

法

律出版社,2000:

l06

[7]参见胡建森主编:

《行政法学》,北京:

法律出版社,

2000年版,第341页;刘善春主编:

《行政诉讼价值

论》,北京:

法律出版社1998年版,第87页.

[8]该办法的奖励对象不仅仅包括公务员,同时也包括

社会自然人.公务人员与社会自然人统一安排在

奖励文件中,以统一的条件来要求,是否可行,也是

值得思考的问题.

[9j由于公务员职业的特殊性,公务员奖励条件与一般

的行政奖励条件理应不同,但是现有的研究成果

中,学者经常把公务员奖励纳入到行政奖励的研究

之中,对二者未作过多的区分,这是值得商榷的.

[1O]任文硕,梁玉萍.我国公务员奖励制度存在的问题

与对策[J],国家行政学院,2007,（5）

[11]谭功荣.公务员制度概论[M].北京:

北京大学出

版社,200J7:

187

[责任编辑:

文哲]