服务而不是掌舵政府责任的皈依兼论新公共服务理论及启示.docx

1、服务而不是掌舵政府责任的皈依兼论新公共服务理论及启示服务,而不是掌舵：政府责任的皈依兼论新公共服务理论及启示2012年第3期(第14卷第3期)辽宁行政学院JournalofLiaoningAdministrationCollegeNo.3,2012(Vo1.14.No.3):t:?:?:j+:服务,而不是掌舵:政府责任的皈依兼论新公共服务理论及启示赵格格(中国石油大学(华东),山东青岛266555)摘要自1987年产生以来,行政学已经有一百多年的历史.在这一百多年的历史中,行政学经历了多次学科研究范式的转变,从传统公共行政,新公共管理,正在向新公共服务这方面迈进.新公共服务理论是登哈特夫妇在对

2、新公共管理理论的批判和反思的基础上提出的,此理论的提出对于我国建设服务型政府具有重要的指导和借鉴意义.关键词新公共服务理论;务型政府;府责任;服务中图分类号D63文献标识码A文章编号1008-4053(2012)03oo2603所谓新公共服务,指的是公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念.新公共服务理论家认为,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点应该从掌舵或划桨向建立具有完善整合力和回应力的公共机构方向转变.当今各国都十分重视政府服务职能的建设,新公共服务理论的提出无疑对我国服务型政府的建设具有重要的借鉴意义.一

3、,新公共服务理论的基本原则与主要观点行政管理被当作一门独立的学科进行研究始于威尔逊于1987年在政治学季刊上发表的行政学研究一文,距今已有一百年的历史.在这一百年的发展历程中,行政学经历了多次学科研究范式的的转换.在当代,尤其是20世纪80年代以后的公共行政理论与实践中,新公共管理理论显示出其主导地位.但许多学者和实际工作者都对新公共管理的含义以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧.新公共服务理论正是登哈特夫妇在对新公共管理和传统公共行政批判和反思的基础上,建立的一种全新的现代公共行政理论.新公共服务是一场基于公共利益,民主治理过程的理想和重新恢复公民参与的运动.作为一种新的理论,它与传统

4、公共行政,新公共管理一样有自己的理论基础:第一个理论基础是民主公民权理论.基于公民权的理论,行政官员应该将公民视为公民而不应仅仅视其为投票人或者顾客;社区和公民社会模型是新公共服务的第二个理论基础.社区和公民社会模型既可以保证公民利益的实现,又可为公民的利益表达提供一个良好的媒介和空间;新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义.组织人本主义认为组织中的人并不是中立的,不应把效率作为衡量组织绩效的唯一标准,而应该充分发挥平等,公平,公正等核心价值理念的作用;后现代主义是新公服务的第四个理论基础.后现代主义理论者主张建立一种话语理论,主张公共管理活动要注重公民参与,注重公民之间的对话.新公共服务理

5、论的主要内容和原则主要有以下几点:1,服务于公民,而不是服务于顾客.新公共服务理论认为,政府必须关注公民的利益和需求而不是顾客的需求和利益.2,追求公共利益.公共利益是目标而非副产品,公共行政官员必须促进建立一种公共利益观念.3,重视公民权胜过重视企业家精神.新公共服务使人们认识到政府的主人是公民而不是公共行政官员,公民权和公共服务比企业家精神更重要.4,思考要有战略性,行动要有民主性.政府的工作目标就是要确保政府具有开放性,可接近性,回应力以及能够为公民服务和公民权利创造机会.5,承认责任并不简单,即行政责任不能简单化.6,服务,而不是掌舵.政府的作用从控制转变为议程安排,更多的是为促进公共

6、问题的解决提供便利.7,重视人,而不是重视生产率.新公共服务理论家在探讨组织和管理时尤其强调要通过人来进行管理的重要性.二,我国服务型政府建设的现实困境(一)服务型政府的价值取向和目标定位服务型政府是在公民本位,社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公共意志建立起来的以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府.新公共服务理论树立起以公民权利为核心的新公共服务的价值理念,将公共利益的民主价值观,公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础,这确定了服务型政I收稿日期12Ol1一l028作者简介】赵格格(1986一),女,中国石油大学(华东)经济管理学院2010级行政管理硕

7、士研究生.2012年3月第14卷第3期赵格格:服务,而不是掌舵:政府责任的皈做Mar.2012V01.14.No.3府的基本价值取向.首先,以公民为基础的价值判定.新公共服务强调公共服务型政府就是以公民为中心的政府,要将公民视为治理体系的中心,以服务而不是掌舵或划桨作为政府的主要职能,在最大程度上为公民实现其利益服务.其次,以服务为基础的职能定位.按照新公共服务的观点,政府主要是利用基于共同价值的领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求,而不是试图掌控社会的发展方向.第三,以义务为标准的行为准则.新公共服务理论试图鼓励越来越多的人而不仅仅是公务员,履行自己的公民义务来实现服务型政府的价值

8、诉求.(二)我国服务型政府面临的现实困境1.官本位现象严重我国作为一个社会主义国家,民本位的理念有着深远的历史渊源.但受两千多年封建传统的影响,在我国公务员当中官本位的思想还很浓厚,父母官的情结根深蒂固.在具体行政过程中存在工作效率低下,官僚主义严重的问题.而且市场经济制度在极大提高了我国生产力水平的同时,也使得个人利益迅速膨胀,个人利益侵犯公共利益的事情时有发生,公民和公务员的公共精神和公共道德有所下降.2.公共服务出现异化服务型政府在遵守为公众服务的宗旨,履行服务的职能时,在一些特殊的条件下,可能背离其本意,出现服务的异化.第一种异化形态是差别服务.服务型政府的主要职能是为公众提供平等的服

9、务,但事实上,当服务落实到不同客体时,又会造成服务非均等的结果,这就形成了矛盾,这一矛盾具体表现为服务中的差别对待,最突出的例子是我国城乡居民所享受的政府公共菪厦务的不平等现象.我国长期以来存在的城乡隔绝的二:元社会结构,形成了城市和农村两种公共服务制度.6第二种异化形态是强制服务.服务型政府的服务应该是由公众来决定的,由公众来决定要不要服务,要多少服务,据此决定服务的内容与方式.但有人认为管制就是服务,服务就很可能演变成强制服务.比如城乡用地增减挂钩政策的出台,有些地方政府实行强制拆迁,农民在此过程中消极抵抗,苦不堪言.第三种异化形态是不对称服务.政府行为以提供公共服务为宗旨,这种服务只有满

10、足公众需要时,才有实质性绩效,但有时实际情况却恰恰相反.路易斯?高思罗普称之为礼貌的伦理,他还指出,这会使公共行政呆板机械,枯燥乏味,缺乏回应力.3.全能政府和有限政府并存在传统的计划经济体制下,政府是社会保障,教育,卫生,基础设施建殴等公共服务的唯一提供者.这种全能型的公共服务模式给国家带来了沉重的财政负担,同时也限制了公共H鼹务水平的提高.近年来,随着市场化和社会化进程的加速,我国政府的公共服务范围有所收缩.但目前,我国的公共服务仍然存在一些问题,政府的公共服务许多都是以强制性的方式提供的,而且提供的服务都是共性的服务,服务的内容,种类选择性不够.4.多中心治理萌芽和单一行政中心主导并存改

11、革开放以来,我国政府确立了小政府,大社会的战略思想,重视民问组织能培育帮管理工作.党的十六届四中全会提出:发挥社团,行业组织和社会中介组织在提共服务,反映诉求,规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力.同时,政府还通过地方分权的改革,基层民主建设,政企分开,以及事业单位改制等一系列改革措施,使政府权力逐渐向社会转移.但是当前在我国,一方面,社会还不够强大,不足以承担起自我管理的重托.另一方面,政府仍然管了很多不该管,管:不好的事,这就使得多中心的治理的实现困难重重.三,新公共服务理论对我国服务型政府建设的启示有人曾把服务型政府划分为四种模式:发展型模式,保障型模式,参与型模式和竞争型模式.

12、这四个模式在目标指向,服务对象,履行方式,核心价值理念等方面有不同的特征.见下表发展型保障型参与型竞争型促进保持扩大提高目标指向经济发展社会稳定政治参与行政质量服务对象企业弱势群体公民顾客削减行I吱审强化鼓励社会履行方式批,改善社会保障参与和市场化投资环境自主管理核心价值效率公平回应性顾客导向资料来源:陈红太,李严昌.中国服务型政府的四种模式J.中国行政管理,2007(7)服务型政府的创新实践会出现不同的模式也得益于各地从不同的需求出发进行服务型政府建设的.这些模式能否解决中国在服务型政府的建设过程中面临的挑战和困难需要实践的捡验,并且这些挑战和困难也不是单一的模式能够解决的.这就需要在服务型

13、政府的建设过程中,把各种创新模式的优势结合起来,针对各地服务型政府建设面临的突出问题,综合运用,重点突出,因地适宜地将这些模式的经验运用到建设服务型政府的工作中去.(一)要树立以人为本的服务观念新公共服务理论强调重视公民的作用,重视与公民之间的关系,强调要尊重公民.不管是由政府来提供公共服务,还是由非营利性组织或私营部门来提供公共服务,都要将公民视为公民而不仅仅看成是生产力.公民是服务的接受者,因此,作为纳税人有权选择和参与公共服务的决策和实施.我国在建设服务型政府的过程中如何真正的体现人文关怀,这是关键所在.所以,在政府的工作中应提供相应的便民服务设施,注重对弱势群体的关怀和帮助,使他们拥有

14、良好的社会和人文关怀环境,以便真正实现公共服务的均等化,人性化.(二)构建以服务为主导的政府新公共服务认为,政府不要试图控制社会发展的方向,而是要为社会的发展提供所必须的公共服务.在纷繁复杂的社会中,政府很难实现为社会掌舵的目标,因此,政府要耍272012:(第14卷第39j)辽宁|政学院学撤IJIJImalofli:lOI1.fI4dmiistrationCollege新定位自己的角包一服务丁社会.但这并不是说要简化或者取消政府的管制职能,与之相反,政府的管制职能在某些方面不能减弱共至要加强,如社会管理职能,宏观调控管理职能等.因此,我们在强调政府服务职能的同时不能走向一个完全没有政府管制的

15、极端,而是要明确政府的责任是服务而不是掌舵,要寓现政府管制和服务职能的一种良好的协调和整合.(三)强调公共服务提供的竞争性和私营化新公共服务事张在公共服务的提供过程中引入竞争机制,因此,我们在建设服务型政府的过程中要注重将竞争机制引入公共服务的提供过程中.我国部分地区的公共服务机制已经开始逐步引入竞争机制,且在不同层面上打破了政府的垄断,但这仅仅是开始,并且在公共服务的提供过程中哪些可以引进竞争机制实现外包,哪些不可以以及实现外包的程度等都是需要值得商榷和思考的问题,也是我们在建设服务型政府的过程中应该把握的重要方面.(四)完善政府部门的绩效评估,构建责任政府实践证明,对政府部门实施绩效管理,

16、既可以作为捡验行政效能与政府服务品质的有效机制,又可以激励公务员的责任感和荣誉感.我国政府在实施目标管理,改革人事考核制度等方面也作过有益的探索,但仍然不能改变凭印象打分,平均主义,大锅饭等现象,甚至存在不问不问,一帆风顺,苦干实干,革职查办的不合理现象.这就需要我们尽快完善政府部门的绩效评估体系,确立合理的绩效评估标准,.3.2012fV1.14.1).3)将以效率为主的评价标准转变为以效率,公平,有效性,台法性,适应性,可管理性等多元标准体系.在建立合理科学的缬效评估椿准的基础上,评估组织运用科学的评估疗法对公共行政人员进行全方位的评估,并且还要将这种评估体系与公务员的激励机制结合起来,培

17、养其责任意识.注释123美珍妮特?V?登哈特,罗伯特?B-登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵M.北京:中国人民大学出版社,2010:56,1828,321214刘熙瑞.服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择fJ.中国行政管理,2002(7):575付爱兰.从新公共服务的视角看我国服务型政府的构建J.理论建设,2005(5):72736李军鹏.论中国政府公共服务职能J.国家行政学院,2003,(04):307美乔治?弗雷德里克森.公共行政的精神M.北京:中国人民大学出版社,2003:578付爱兰.从新公共服务的视角看我国服务型政府的构建J.理论建设,2005(5):73749陈红太,

18、李严昌.中国服务型政府的四种模式J.中国行政管理,2007(7):103责任编辑:李丹龟.I,一炱,一一炱,安兔一,女鱼一受寞一受一寞.鱼竞,羹一女鱼一受,史,1.一,鱼寞.,寞一_.一生一受,一?_,(上接第25页)使公务员考核与公务员奖励形成公务员制度这一链条上紧密相扣的两个环节,才能使公务员考核的结果得到应用,才能使公务员奖励的宗旨得以贯彻与实现.结束语公务员奖励条件,作为公务员奖励制度的重要内容,其科学与合理程度决定了公务员奖励制度的成效,也是我们监督,检查公务员奖励活动的重要依据.例如,被人们讽刺为自我奖励的某市奖励事件,我们可以首先去考察其奖励是否是符合奖励条件,在此基础上在分析其

19、奖励条件的设定是否合法.公务员奖励条件,犹如一面照妖镜,使公务员奖励违法现象无处遁形,从而有利于我国公务员制度的完善.这也是本文研究初衷之所在.注释281陈梦法.中华人民共和国公务员法讲话M1.北京:中国财政经济出版社,2005:1442傅红伟.行政奖励研究M.北京:北京大学出版社,2003:513李友根,法律奖励论J.法学研究,1994,(4)4董丽君.我罔公务员奖励救济制度之缺陷与完善J.湖南土会科学,2005,(6)5相似规定的还有湖南省人民政府制定的湖南省行政机关奖励管理办法,云南省人民政府制定的云南省行政奖励暂行规定,江苏省行政奖励暂行办法(草案),吉林省行政奖励暂行办法等6德哈特穆

20、特?毛雷尔.行政法总论M.北京:法律出版社,2000:l067参见胡建森主编:行政法学,北京:法律出版社,2000年版,第341页;刘善春主编:行政诉讼价值论,北京:法律出版社1998年版,第87页.8该办法的奖励对象不仅仅包括公务员,同时也包括社会自然人.公务人员与社会自然人统一安排在奖励文件中,以统一的条件来要求,是否可行,也是值得思考的问题.9j由于公务员职业的特殊性,公务员奖励条件与一般的行政奖励条件理应不同,但是现有的研究成果中,学者经常把公务员奖励纳入到行政奖励的研究之中,对二者未作过多的区分,这是值得商榷的.1O任文硕,梁玉萍.我国公务员奖励制度存在的问题与对策J,国家行政学院,2007,(5)11谭功荣.公务员制度概论M.北京:北京大学出版社,200J7:187责任编辑:文哲