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我国电子政务绩效评估研究报告
我国电子政务绩效评估研究
从二十世纪七十年代开始，以信息技术的产生和广泛运用为代表的新科技革命开始兴起并蓬勃发展。
新科技革命的发展成果深刻改变着整个经济、政治、社会和文化的发展趋向和表现形式，给人类生存的世界带来了前所未有的重要影响。
与此同时，西方发达国家普遍出现了“滞涨”现象，给原有的政府管理模式带来了严峻挑战。
在这样一个背景下，电子政务应运而生，旨在将新科技革命进程中形成的现代信息技术引入政府管理领域，以期成为解决政府管理困境的有效途径之一。
借鉴西方发达国家的经验，推进电子政务建设，是进一步深化我国行政管理体制改革的重要助推力。
当前，我国各级政府都在积极响应党和国家的政策，斥资进行电子政务建设，并取得了一定成绩，但是，作为电子政务建设重要组成部分的电子政务绩效评估工作却没有及时跟上，存在一系列需要努力加以解决的问题。
我国电子政务绩效评估的现状已经严重制约了电子政务建设的进一步发展，因此，需要相关主体在深刻分析和认识我国电子政务绩效评估所处的复杂环境，把握服务型政府建设对电子政务绩效评估工作的具体要求，以及我国电子政务绩效评估存在的主要问题的基础上，采取有针对性的措施，改进工作，推动我国电子政务绩效评估工作的发展和完善。
全文共分为四个部分：
第一部分主要介绍了三方面内容，第一部分包括电子政务绩效评估的起源、国内外对电子政务绩效评估这一课题相关内容的研究现状和研究趋势以及我国在建设服务型政府背景下积极开展电子政务绩效评估研究在理论和实践上的重大意义；第二部分详细论述了电子政务绩效评估的相关基本理论，以理解和掌握电子政务绩效评估的理论基础；第三部分深刻分析了我国电子政务绩效评估所处的环境因素，主要包括学科因素、XX因素和实践因素三方面的支撑因素和经济环境、行政环境和人文环境三方面的制约因素两个部分；第四部分在指出服务型政府理念对我国电子政务绩效评估要求的基础上，阐述了我国电子政务绩效评估存在的主要问题，并针对这些问题提出了相应的对策和措施，以实现我国电子政务绩效评估工作的健康发展。
关键词：
电子政务电子政务绩效评估政府绩效评估措施
第1章绪论
1.1电子政务绩效评估的源起
自二十世纪七十年代，特别是九十年代以后，以信息技术和网络技术为标志的新科技革命开始在全球X围内蓬勃发展。
新科技革命的影响之广泛，意义之深远，是以往任何一次科技革命所不可比拟的，它所掀起的信息化浪潮以前所未有的广度和深度席卷着世界的任何一个角落，冲击和洗礼着人类社会生存和发展的每一个领域，当然，政府管理领域也不能幸免。
与此同时，从二十世纪七十年代开始，西方国家普遍出现了以“三高一低”，即高财政赤字、高通货膨胀率、高失业率和低经济增长率为特征的“滞涨”现象，这给原有的政府管理理论和实践带来严峻挑战。
面对这种困境，西方各国政府寄希望于改变现存的行政管理体制，以消除财政危机和信任危机。
于是，西方各国各级政府部门开始运用先进的技术手段和行政管理理念来进行管理体制改革，发起了以新公共管理理论为支撑的政府再造运动，以期提高公共部门的工作效率，改善公共服务质量。
在这样的背景下，西方国家率先开始在传统政府管理领域引入信息技术，以改进政府组织，改造政务流程，提高政府绩效水平，增强政府服务能力，拉开了“电子政务”运动的序幕。
时至今日，电子政务已为各个国家和地区政府视作国家信息化建设的核心工程，成为提高行政效率，提升公共服务水平的必选方案。
毋庸置疑，电子政务有利于实现政府治理创新，但是，电子政务又是一项高投资、高风险、运营周期长、见效慢的社会化系统工程，在电子政务建设领域存在“电子政务黑洞”现象，即对于信息化给政府管理所带来的绩效或者说“投入——产出”的经济学分析极大地引起人们的争议，甚至有人提出在电子政务上的投入根本没有得到回报。
根据美国专门从事IT项目评估的权威机构TheStandishGroup的调查，美国2000年政府和工业部门的所有IT项目，仅有28%成功，另外23%被取消，其余的49%部分合格。
联合国在2003年《处于十字路口的电子政务》的报告中，就直接把电子政务划划分为3类：
一是浪费的电子政务，即“有投入，无产出”；二是无目标的电子政务，即“有产出，无效益”；三是有意义的电子政务，即“有产出，有效益”。
电子政务绩效评估是电子政务建设过程中不容忽视的重要组成部分，特别是在当前我国建设服务型政府，大力推进信息化建设，大规模兴建电子政务项目的关键时期，电子政务绩效评估就显得尤为重要。
当前，中国电子政务建设每年都要投入巨大资金。
据统计，我国在政府上网工程建设中，至少需要建设6000个，如果每个的建设费用按平均50万元计算，每年运营费用按平均10万元计算，此项工程将至少带来30亿元投资和每年6亿元的费用开支。
[3]根据咨询企业赛迪顾问的统计分析，从投资规模上看，2003年全国各级政府用于电子政务建设的资金总额超过300亿元，与2002年相比呈大幅度增长之势，而规划中和正在向国家申请的建设资金高达千亿元以上。
[4]从2002年开始，国家用五年时间全力推进电子政务建设，全国电子政务市场达2000亿元左右，其中软件市场将达300亿元以上。
[5]另外，在电子政务建设的巨大先期投入之后，在一段时间之内，政府用于电子政务运作的行政成本还有不断攀升的趋势。
不可否认，自1992年各级政府机关内部逐渐使用办公自动化系统以来，我国电子政务建设从无到有，从小到大，取得了长足进步。
电子政务的高投入理应带来高产出，但是，随着政府信息化的全面展开，越来越多的发展误区和问题也不断涌现，在很大程度上制约了电子政务建设在提高政府行政效能和提升公共服务质量方面的收效，甚至会导致电子政务建设项目的失败。
而且在对政府财政约束不足，政府责任和绩效日益公开透明以及公民知情权越发彰显的背景下，电子政务建设项目失败的成本不仅是项目终止造成的资金浪费，还包括公民信任与支持的流失。
由于事关经济上和政治上的重大状况，中国政务宏观管理监督部门和各级政务的具体实施单位都感受到对电子政务发展进行评估的迫切需要。
1.2国内外电子政务绩效评估发展研究现状及趋势
1.2.1国外电子政务绩效评估研究综述
电子政务建设最早开始于以美国为代表的西方发达国家，随着电子政务的快速发展，电子政务绩效评估也引起了各国的高度重视，包括政府组织和国际机构、专业咨询机构、科研院校以及部分学者在内的第三方评估主体都进行了深入的研究和实践。
（1）政府组织的研究实践
美国早在20世纪90年代就颁布了一系列与电子政务评估相关的法律法令，包括1990年的《首席财务官法》、1993年的《政府绩效与结果法》、1994年的《监察长改革法》以及2002年的《电子政务法》等，这些法令为电子政务绩效评估打下了坚实的制度基础。
在这些法律制度的框架下，美国政府制定了更为细化、统一、持续的电子政务绩效评估体系，以便于具体的操作和实施。
2002年，美国政府推出了联邦业务体系架构（FEA），包括与政务活动相关的五大类电子政务模型，其中“绩效参考模型”是最为重要和根本的一个模型，旨在建立一个标准化的电子政务绩效评估体系。
美国的“绩效参考模型”包括对业务监管效果、用户应用效果、业务流程效果、人力投入效果、技术利用效果和其他投入效果的评估，是真正意义上的绩效评估，并从这些评估中确定了25个电子政务优先建设项目。
2007年4月，随着25个电子政务优先项目逐步成熟并全面投入使用，美国白宫管理和预算办公室（OMB）提出，今后的注意力将逐渐从项目建设转移到项目的绩效和应用效果上，并且重新设计了项目的绩效评估体系，新的评估体系主要包括参与度、使用度和用户满意度3项指标。
[6]
加拿大的电子政务建设在全球处于领先地位，加拿大政府所建立的“电子政务绩效评估体系”也受到其他国家的高度关注，在联合国2003年推出的全球电子政务评估报告中被列为电子政务绩效评估的典X。
[7]加拿大政府对本国电子政务建设制定了一系列“绩效预期”，主要包括：
集成Web用户的绩效预期，在线服务与安全性的绩效预期，创新、用户满意度和回报的绩效预期三方面，并通过由便捷性、可访问性、可信度、服务成熟度、服务转型、对服务的接受度、安全性、个人隐私保护、公民/用户对服务的满意度、效益/回报和创新构成的评估指标体系来进行实际的评估实践。
加拿大的电子政务绩效评估主要着眼于用户的满意度和政府服务品质的提升，成为目前唯一借助电子政务实现由管理型政府向服务型政府转变的国家。
[8]
（2）国际机构的研究实践
联合国公共经济与公共行政署（UnitedNationsandDivisionforPublicEconomicsandPublicAdministration）与美国行政学会（theAmericanSocietyforPublicAdministration）分别在2002年5月和2003年8月连续两年发布了两份全球电子政务测评报告，并在两份报告中提出了自己的一套完整的电子政务绩效评估指标体系。
2002年，公共经济与公共行政署与美国行政学会对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较，提出了电子政务绩效评估的指标体系，主要包括政府状况、基础设施状况和人力资源状况三个方面，计算衡量了各国电子政务发展水平的“电子政务指数”，并以此对133个成员国的电子政务发展水平进行了评估，并且还将以上三方面指标汇总，把全球的电子政务分为四个层级：
高电子政务能力、中等电子政务能力、基本电子政务能力和缺乏电子政务能力。
[9]2003年的全球电子政务发展状况研究报告主要通过成熟度（定量）和参与程度（定性）两部分进行衡量，其中成熟度包括成熟度、ICT基础设施数据和人力资本数据三个指标，参与程度包括信息状况、讨论交流和决策机制三个指标。
该报告主要测评的是人力资源、福利保险、税收财政、卫生健康、教育科技五大公共部门。
国际组织INSEAD的电子政务就绪（Readiness）研究为绩效评估研究提供了广阔的思路，从全社会的网络绩效出发，在社会信息化的环境中真实地考察和全面地评估电子政务的绩效，实现了政府与公民和企业的互动。
其2002—2003年的网络就绪指数（NRI）研究则相应地提出三部分的分析框架：
第一部分为使用状况（Usage），是指个人、商业和政府的使用状况；第二部分为就绪状况（Readiness），是指个人、商业和政府的就绪状况；第三部分为环境状况（Environment），是指市场、政策或管制、基础建设因素。
[10]
（3）专业咨询机构的研究实践
埃森哲公司（Accenture）是一家身价上百亿美元，拥有八万雇员，业务遍及47个国家的世界著名的跨国咨询公司。
从2000年就开始用其独有的评分系统对20多个发达国家的电子政务建设状况进行评分并连续四年发布了年度测评报告。
2003年对22个国家级电子政府进行了量化测评，采用电子政务“整体成熟度”的概念，将政府的绩效类同于电子政务的整体流程绩效，以此综合考察政府的网络战略和国民利用电子政务的具体状况。
[11]之后埃森哲公司不断完善自己的评估指标体系，形成了由整体成熟度一级指标，网上服务成熟度和客户关系管理两个二级指标，服务宽度、服务深度、可识别性、客户建议性、组织结构、交互性和网络连通性七个三级指标组成的评估指标体系。
该评估指标体系的优点是便于测评和量化分析，并且突出了电子政务服务于民的宗旨，但在运用过程中需要注意测评针对的是的外在表现，而非全程的管理实际情况，因此有出现误判的可能。
TNS（TaylorNelsonSofres）公司是世界第四大市场信息咨询服务公司，在全球50个国家设有办事处，主要从事社会和政府方面的研究。
[12]TNS公司连续三年发布了三份全球电子政务绩效评估报告，并提出自己的一套电子政务绩效评估方法和指标体系。
该指标体系从三个维度评价国家和全球的电子政务，包括政府在线服务的人口覆盖程度、在线服务应用程度和个人隐私安全，并以问卷调查的方式采集原始数据，面向各国电子政务用户、网民和一般公众。
此外，其指标权重的测评结果都按照各国人口权重进行校正，在指标权重的确定方面做出了新的尝试。
[13]
Cartner咨询公司致力于对特定电子政务项目的有效性进行评估，这与其它研究机构多是对世界各国电子政务发展水平作横向的比较不同。
Cartner咨询公司的电子政务绩效评估框架主要从对公民的服务水平、运行效益和政治回报三个方面来评估电子政务项目的有效性，其中每个大方面又包含一系列具体的参数，根据确定的指标体系，收集评估对象的相关数据，然后依据相应的评分规则，通过最后的得分来反映评估对象的基本面貌、素质和水平。
[14]Gartner公司的评估指标还是比较量化的一套电子政务绩效评估指标体系，并且体现了Cartner对电子政务建设的实用性和实际使用效果的重视而非单纯的政务电子化过程。
（4）科研院校的研究实践
2003年12月，美国NewJerseyNewark州立大学电子政务协会与韩国Sungkyunkwan大学全球电子政务政策协会联合发布了它们对全球82个国家的84座最大城市的电子政务测评报告，该电子政务绩效评估指标体系框架主要包含“安全/隐私、可用性、站点内容、在线服务、公众参与”五个部分。
遗憾的是，该指标体系框架简单地把这五个部分的权重统一定为20%，而没有进一步地分析、归纳其权重，因此，其科学性和有效性还有待商榷。
[15]
2001年，美国布朗大学（Brown）与世界市场研究中心（WorldMarketsResearchCenter）对196个国家和地区的2288个政府进行了测评。
2003年9月，布朗大学公布了第三份全球电子政务测评报告，在该报告中提供的电子政务绩效评估指标体系如下：
①测评内容：
在线信息、服务传递、公众接入情况；②具体考察特征：
在线信息或刊物发布、在线数据库、音频按钮、视频按钮、支持多种语言、商业广告、保险基金、限制性区域、用户支付、残疾人接口、隐私政策、安全措施、在线服务、服务种类总量、数字签名、信用卡支付、电子地址、在线论坛、自动提示更新信息、个性化站点界面、PDA（个人数字助理）接入、站点英文版；③指标权重：
各指标采用相同权重（100分），总分为各指标积分和。
[16]布朗大学的电子政务绩效评估指标体系比较简单，具体绩效评估指标为20多项覆盖电子政务各个领域的标志性特征，所有样本数据均通过互联网上获取。
[17]显而易见，和美国NewJerseyNewark州立大学电子政务协会与韩国Sungkyunkwan大学全球电子政务政策协会联合发布的电子政务绩效评估指标体系一样，各指标采用相同权重明显降低了该评估指标体系的科学性和可信度。
（5）部分学者的研究
美国布朗（Brown）大学的West等人，在关于美国州和联邦政府电子政务的一项研究中采用“特征性指标”来评价基本在线信息以及可访问性、在线服务、隐私安全、残疾人可访问性、语言、XX进程等几个方面；Eschenfelder等人从内容（基本静态信息、服务、隐私问题）和易用性（连接质量、反馈机制、可访问性、设计、导航等）两个方面考察美国联邦政府；Kaylor等人的研究侧重于评价城市电子政务的功能和服务，将其划分为四个刻度，即存在主体信息、存在相关内容、存在可下载表格和完全网上交互，并分别赋予1－4分来描述这些服务的网上实现度，最后将这些功能得分汇总得到总和电子分；Carbo和Williams等人的研究则提出另一种观点，他们认为，地方电子政务评价需要考虑经济、社会和文化等因素，另外，评价模型需要根据不同的评价目标等情况进行调整。
[18]
1.2.2国内电子政务绩效评估研究综述
随着我国电子政务的兴起，对电子政务绩效评估的研究和实践逐步跟进。
当前国内对电子政务绩效评估的研究主要集中在评估指标体系和评估方法这两个方面，实践领域，在国家层面和各省市都进行了相关的电子政务绩效评估工作。
但是，由于我国电子政务建设起步较晚，电子政务绩效评估还处于初级阶段，无论在理论上还是实践上都还不成熟，需要努力发展和完善。
（1）理论研究概述
电子政务绩效评估指标体系方面：
学者X腾红、X荣辉等提出从服务和应用的角度出发，根据电子政务的服务对象和职能，把评估分为内部和外部两个部分，内部主要是各级政府之间、政府的各部门之间以及公务员之间的互动，承担政府的决策和管理职能；外部主要是政府与企业、政府与公众之间的互动，承担政府对外服务和监管职能。
根据电子政务的服务对象和职能，将电子政务绩效评估指标体系划分为内部和外部两大指标体系、六个子系统。
[19]
同济大学的杨云飞、白庆华建立了一套包括“电子集中、电子安全、电子管理、电子服务、电子决策”五项测评的电子政务评估指标体系。
构，中间为信息技术与政务的有机结合，底层为众多的标志性特征。
他们认为，电子政务绩效评估应包括电子化水平绩效评估和政务水平绩效评估两个部分，其中，政务水平绩效评估是核心，并且他们还认为，电子政务绩效评估结果得到的是一些定量化分数，这些分数必须转化成定性化描述，才有实际参考意义。
该评估体系具有系统完整、内容丰富和简洁明了的特点，不仅为电子政务提供了清晰的总体框架，而且呈现出了崭新的方向倾角，即在测评国家电子政务得分方面，该体系采用“点面”结合的方法，把各省会城市的“点”得分，与各省市GDP和城市化率的“面”得分进行折合，从而得到比较客观的反映一国或地区电子政务发展水平的综合得分。
这样看来，该电子政务绩效评估指标体系就更加全面、系统。
原信息产业部的彭细正认为，电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面：
评估指标体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法。
[21]在指标体系方面，他认为，电子政务绩效评估涉及到电子政务投入和产出问题，是一个综合的、复杂的系统工程，为了能更好地体现电子政务投入——产出绩效，可以采用逻辑框架法来构建评估指标体系，即将指标体系分为目标、产出与结果、投入与活动三个层次，同时在指标体系的确定上需要遵循全面性和科学性、可行性和可操作性、灵活性和目标导向性以及定量分析和定性分析相结合的原则，结合专家的经验和智慧，通过专家座谈来确定各项指标体系。
中国人民大学的X成福、唐钧把电子政务的绩效划分为3个层次：
产出、结果和影响。
他们将电子政务绩效评估指标体系的研究上升到实质分析的高度，从而认为电子政务绩效评估指标体系应当通过这三个层次进行更为深入的探讨。
[22]此外，他们还认为完善的电子政务绩效评估应该综合“产出”、“结果”和“影响”三个层次，在电子政务绩效评估方面要打破“GDP崇拜”，不能片面应用“产出”层次的指标来衡量整体的社会效应。
中国人民大学的万道濮提出了电子政务绩效集成评估模式，包括完备性、参与性、成熟度、产出、结果和影响六个方面的评估。
集成评估模式具有多维性，它从多种不同角度对电子政务建设的绩效进行评价。
电子政务建设内容的相对确定性决定了集成评估的对象和内容也是相对确定的。
但是，与其他评估模式不同的是，集成评估模式能对电子政务这一相同的对象进行全方位多维度的评价。
[23]
电子政务绩效评估方法方面：
华中科技大学的孙彬提出综合评估模型，采用基于层次分析法的加权平均法和欧式距离法作为评估指标的汇总计算方法。
[24]
华中科技大学的马连杰等人从成本——收益的角度设计了一套电子政务项目评估的指标，提出用非线形变换的方法对成本收益的结果进行预处理，即属性值的规X化，然后比较其成本和收益，以此来评估电子政务项目的状况。
[25]
XX市发展计划委员会的胡大平和XX理工大学的陶飞建立了一套双层结构的电子政务系统综合评价指标体系，运用模糊综合评价原理，构建了量化电子政务系统的评估模型。
该模型将主观评价和客观评价相结合，具有较强的操作性和实用性。
[26]
中南财经政法大学的X腾红等人根据其所建立的电子政务指标体系，采用层次分析法（AHP）确定指标体系的权重系数，采用理想解法评价电子政务系统，采用专家评审法、网上调查法、用户调查法作为电子政务绩效评估指标体系的数据采集方法。
[27]
XX理工大学的陈冬林根据我国电子政务建设的主要目标，构建了以信息化成熟度、政务透明度和公众满意度为主的电子政务绩效评估指标体系，提出了电子政务绩效评估的群体层次分析法（AHP）模型。
[28]
理工大学的李倩、颜志军认为电子政务绩效评估应该从电子政务建设产出、应用效果和投资绩效三个方面进行，并据此建立了相应的指标体系，在模糊综合评判理论基础上提出了一种基于三级模糊综合评判模型的电子政务绩效评估方法。
[29]
XX大学的颜佳华等人从电子政务的投入——产出衡量基本模式出发，从系统成本、系统效益和系统质量三个方面设计评价指标，并根据电子政务绩效评估的非线性特点，采用BP神经网络模型尝试对电子政务进行评价。
[30]
西南交通大学的何代欣等人结合公共管理的价值取向，以组织价值为核心构建了电子政务平衡计分卡体系，提出了基于电子政务绩效评估体系的平衡计分卡实施框架。
[31]
（2）有关评估实践概述
电子政务绩效评估的实践活动从评估主体来划分，主要有以政府为主体的绩效评估、以第三方机构为主体的绩效评估和以社会公众为主体的绩效评估三类。
我国大多采用的是政府和第三方机构相结合的评估工作模式，其评估的层次又可分为国家和省市两个层级。
在国家层面，我国的电子政务绩效评估主要以政府门户的绩效评估为主，评估方式主要是政府委托第三方机构进行。
中国电子信息产业发展研究院受国务院信息化工作办公室委托，连续多年针对中央部委、省、地市、县级政府开展全国性绩效评估。
其主要指标有信息公开、在线办事、公众参与等。
[32]
时代计世资讯XX于2002年开始分别针对国家各部委、地方政府的门户进行评估，其评估指标主要包括内容服务和建设质量、功能服务、网上办公、公众反馈、网上监督、特色功能等。
[33]
大学网络经济研究中心、大学光华管理学院和时代计世资讯于2006年底联合发布了《中国电子政务研究报告（2006）》，完成了对我国31个省级政府、32个省会城市与计划单列市以及289个地级市门户的测评。
[34]
在省市层面，、XX、XX、XX、XX、XX、XX等省市均已开展了电子政府绩效评估工作。
[35]
市政府从2005年起开始电子政务绩效评估工作，并把电子政务绩效评估与政府部门绩效评估有机结合，提高了电子政务绩效评估工作的权威性和激励约束效应。
2005年，市电子政务绩效评估以专家评估为主；2006年，引入了第三方咨询机构进行评估，完善了评估工作方法；2007年，以咨询机构深度咨询和电子政务管理服务系统作为重要支撑，提供了大量基础数据，避免了重复收集数据；2008年，发布了《市电子政务绩效考核管理办法（试行）》（京信息办[2008]1号），有力地推动了今后市电子政务绩效评估工作的顺利开展。
[36]
XX市信息化办公室于2007年11月15日印发了《XX市电子政务绩效评估管理
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